Évaluations de la politique et des institutions nationales

Foire aux questions

En juin 2006, la Banque mondiale divulguait pour la première fois les scores numériques attribués aux pays dans le cadre de son Évaluation de la politique et des institutions nationales (CPIA) pour 2005. Elle a procédé de même en juin 2007 pour l'évaluation couvrant l'année 2006. La série de questions et réponses suit a pour but de faire mieux comprendre ce processus des CPIA et d'expliquer ce qui a motivé la Banque à en divulguer les résultats. Elle comprend six rubriques : vue d'ensemble, aspects techniques, processus, notes pour 2006, information, et harmonisation.

A. VUE D'ENSEMBLE

Q1. Que sont les évaluations de la politique et des institutions nationales ?

Les évaluations de la politique et des institutions nationales, également appelées CPIA, sont un outil de diagnostic visant à rendre compte du degré de qualité des politiques suivies par les pays et de leurs dispositifs institutionnels. Autrement dit, il s'agit d'un type de mesure qui met l'accent sur les éléments essentiels qu'un pays peut contrôler, plutôt que sur des données (les taux de croissance économique, par exemple) qui dépendent de facteurs qu'il ne maîtrise pas. Les CPIA évaluent plus précisément dans quelle mesure le cadre politique et institutionnel d'un pays va dans le sens d'une croissance durable et d'une réduction de la pauvreté, et favorise par là même l'utilisation efficace de l'aide au développement. Elles se traduisent à la fois par un score global et par une série de scores correspondant aux 16 critères d'évaluation utilisés (voir la question 6, à la rubrique Aspects détaillés, pour en savoir plus à ce sujet). Mis au point et utilisé pour la première fois au milieu des années 70, cet outil a été périodiquement mis à jour et amélioré par la Banque pour tenir compte des enseignements tirés de l'expérience et de l'évolution des conceptions sur le développement.

Q2. Qui fait cette évaluation, et selon quelle fréquence ?

Les scores résultent d'une appréciation portée par le personnel de la Banque ; ils ne reflètent pas nécessairement le point de vue de ses Administrateurs ou des pays qu'ils représentent. Le processus des CPIA est mené sur une base annuelle.

Q3. Pourquoi la Banque procède-t-elle à ces évaluations ?

Pour deux raisons. Au niveau le plus général, les milieux du développement savent par expérience que des politiques et institutions de qualité se traduisent, à terme, par une évolution favorable des chiffres de croissance et de réduction de la pauvreté, en dépit d'éventuelles variations annuelles à mettre au compte de facteurs d'ordre interne et externe. Et ce constat découle en partie d'une autre leçon tirée de l'expérience, à savoir que le développement n'est pas une chose qui peut s'importer de l'extérieur mais est en grande partie tributaire des efforts menés par les pays eux-mêmes. L'autre raison est d'ordre fonctionnel : les scores résultant de ce processus permettent à la Banque de déterminer l'ampleur relative de ses apports de ressources concessionnelles et de dons aux pays à faible revenu (voir la question 4 pour plus de détails). Par ressources concessionnelles, on entend les crédits accordés par l'Association internationale de développement, institution membre du Groupe de la Banque mondiale ; ces crédits ne portent pas intérêt et sont assortis de longs différés d'amortissement et délais de remboursement.

Q4. Qu'est ce qui fait l'importance des CPIA, et quelle en est l'utilité ?

L'affectation des ressources de l'IDA à un pays est établie sur une base par habitant et à partir de l'évaluation de la performance du pays (CPR) effectuée par l'IDA ainsi que, dans une moindre mesure, de son revenu national brut (RNB) par habitant. Le recours aux CPR permet de faire en sorte que les pays performants bénéficient, en valeur par habitant, d'un surcroît de ressources de l'IDA. Autrement dit, ces affectations sont basées sur les performances. Le score global d'un pays est le principal élément des CPR. (Une explication plus détaillée est fournie sous la question 9, à la rubrique Aspects détaillés.) Un élément qui témoigne de l'importance particulière de ce score est que la note globale attribuée à un pays dans le cadre des CPIA est appelée Indice d'allocation des ressources de l'IDA (IRAI). Les scores sont également utilisés par la Banque au plan interne, entre autres pour aider à orienter son action, son évaluation des risques et son travail de recherche (voir la question 10, à la rubrique Aspects détaillés, pour plus de renseignements à ce sujet).

B. ASPECTS TECHNIQUES

Q5. Quels sont les critères utilisés pour les CPIA, et à quoi correspondent-ils ?

Le système d'évaluation comprend 16 critères regroupés en quatre catégories affectées d'un poids identique : gestion économique, politiques structurelles, politiques de lutte contre l'exclusion et de promotion de l'équité, gestion et institutions du secteur public (voir encadré ci-dessous). Pour chacun de ces critères, les pays sont notés sur une échelle de 1 (minimum) à 6 (maximum). Les scores sont fonction du niveau de performance affiché pour une année donnée au regard de ces critères, et non pas de l'évolution des performances d'une année sur l'autre. Et ils dépendent des politiques suivies et des performances obtenues réellement, plutôt que des engagements pris ou des intentions affichées. Dans certains cas, des mesures telles que l'adoption d'un texte de loi donné peuvent constituer un élément important qu'il y a lieu de prendre en compte. Mais la place à faire à ce type de mesure dans les notations est une question à peser soigneusement, car c'est la façon dont un texte de loi est mis en œuvre qui détermine, en dernière analyse, l'étendue de son impact. Pour de plus amples renseignements sur les critères, cliquez ici (a).

Q6. Comment se fait la notation des pays sur la base de ces critères ?

Afin de guider son personnel, la Banque a établi, pour chaque critère, une définition, assortie d'une description détaillée de chaque niveau de notation. Cela permet au personnel d'évaluer les résultats effectifs obtenus par le pays au regard du critère en question, et d'attribuer un score. Il s'agit ensuite de faire la moyenne de ces scores, pour en tirer d'abord le score de la catégorie correspondante, et déterminer ensuite une notation globale pour le pays, qui est la moyenne des scores attribués dans les quatre catégories. Les scores reflètent toute une série de données, d'observations et d'appréciations fondées sur les connaissances accumulées, au sein de la Banque et ailleurs, sur le pays considéré, ainsi que sur les indicateurs appropriés qui sont publiquement disponibles.

Q7. Les évaluations ont-elles toujours reposé sur les mêmes critères ?

Non, la Banque a revu et corrigé périodiquement ses critères pour tenir compte des enseignements tirés de l'expérience et de l'évolution des conceptions sur le développement. Son optique a évolué au fil des ans, pour ne plus privilégier seulement l'aspect purement macroéconomique, mais tenir aussi compte de ceux touchant à la gouvernance et saisir plus largement les dimensions structurelles et sociales. Ces changements ont consisté parfois à affiner les critères utilisés ou à en ajouter d'autres, parfois à modifier le processus proprement dit. Par exemple, les critères relatifs aux aspects touchant à la gouvernance ont été ajoutés en 1997, et le processus a été révisé en 1998 pour inclure une phase de référenciation (voir question 11). L'année 2001 a vu l'introduction d'une série de changements consistant à établir par écrit un document contenant des conseils détaillés pour plusieurs sous-éléments, à élargir le groupe des pays de référence, à réviser le contenu des critères et à définir les différents niveaux de notation (jusque là, seuls les niveaux 2 et 5 étaient entièrement définis). Le plus récent réexamen est intervenu en 2004, date à laquelle la Banque a chargé un groupe d'étude indépendant de passer en revue les notations et la méthodologie des CPIA.

Q8. Quelles ont été les principales conclusions de l'examen mené par le groupe d'étude indépendant ?

C'est à la demande du Conseil des administrateurs de la Banque qu'un groupe d'experts, d'universitaires et de décideurs de pays développés et en développement avait été chargé d'examiner les notations et la méthodologie des CPIA. Ce groupe a conclu que les critères des CPIA appelaient l'attention sur les questions appropriées et produisaient de solides résultats, mais il a aussi estimé qu'il existait des chevauchements inutiles entre certains critères, et indiqué les dispositions à prendre pour régler certains problèmes concernant la méthodologie et le processus. Ses membres ont largement approuvé la pratique consistant à établir les scores sur la base des politiques mises en œuvre plutôt que sur celles envisagées, et ont insisté sur le fait qu'en dépit de l'existence d'indicateurs externes susceptibles de contribuer à guider la notation, l'appréciation professionnelle portée par le personnel de la Banque sur les performances des pays au regard des critères établis devrait continuer d'occuper la place essentielle dans les évaluations définitives. Ils se sont résolument déclarés en faveur de la divulgation des notations pour les pays admis à bénéficier d'un concours de l'IDA, et ont suggéré que certaines mesures soient prises avant cela pour établir les notations sur des bases encore plus solides. Le rapport du groupe d'étude est disponible ici. Les critères ont été révisés en 2004 pour tenir compte des recommandations qu'il contenait.

Q9. Quelle incidence les CPIA ont-elles sur l'affectation des ressources de l'IDA ?

Comme indiqué plus haut (question 4), la note globale attribuée aux pays dans le cadre des CPIA (l'IRAI) a une forte incidence sur l'affectation des ressources de l'IDA de par la place qu'elle occupe dans l'évaluation de la performance du pays (CPR). La CPR s'obtient en établissant une moyenne pondérée de l'IRAI (pour 80 %) et de la notation figurant dans l'ARPP, le Rapport annuel sur la performance du portefeuille de la Banque (pour 20 %), et, pour donner plus de poids à la gouvernance, en multipliant cette moyenne pondérée par le facteur de gouvernance. Ce facteur s'obtient en divisant la note moyenne de la CPIA pour la catégorie D par 3,5 (point médian de la fourchette de 1 à 6), et en appliquant ensuite un exposant de 1,5 à ce ratio. Les éléments détaillés du processus d'affectation des ressources de l'IDA sont décrits dans le rapport sur la 14e reconstitution de ces ressources (IDA-14), intitulé Augmentation des ressources de l'IDA : Quatorzième reconstitution (a) (mars 2005), et plus particulièrement à l'annexe 1. Une nouvelle méthodologie pour le calcul des notations de portefeuille a été examinée et approuvée par les délégués à l'IDA au cours d'une réunion qui s'est tenue en mars 2007 à Paris. Pour plus de renseignements à ce sujet, voir IDA's Performance-Based Allocation System: Options for Simplifying the Formula and Reducing Volatility (a), et le résumé du président de séance (a)(Chairman’s Summary).

Q10. Il a été mentionné plus haut que la Banque utilise aussi les conclusions des CPIA au plan interne. Quel usage en fait-elle ?

En plus du rôle majeur qu'ils jouent dans le mécanisme d'allocation de l'IDA fondé sur les performances, ces scores sont utilisés par la Banque pour mener en connaissance de cause son programme de stratégies d'aide-pays et son dialogue avec les pays sur les politiques à suivre, pour permettre à son Groupe d'assurance de la qualité d'évaluer le degré de risque afférent à son portefeuille, pour aider à repérer les pays qui méritent un surcroît d'attention au titre des principes fiduciaires et de gouvernance, pour servir de référence aux évaluations de l'aide-pays effectuées par le Groupe indépendant d'évaluation, pour permettre de déterminer le degré de soutenabilité de la dette d'un pays, et pour contribuer au travail de recherche sur les facteurs de croissance et de réduction de la pauvreté. Plus récemment, elle s'en est servi à titre d'éléments d'information pour les différentes éditions de son Rapport de suivi mondial.

C. PROCESSUS

Q11. Comment les CPIA sont-elles établies ?

Le processus d'établissement des scores se déroule en deux phases : a) la phase de référenciation, qui recouvre un processus intensif mené au niveau de l'ensemble de la Banque et consistant à noter un petit échantillon représentatif de pays ; et b) la seconde phase, qui consiste à noter le reste des pays en se servant des notations attribuées aux pays de référence comme étalons. Ce processus est administré au sein de la Banque par sa vice-présidence Politique opérationnelle et services aux pays.

a. Phase de référenciation. La phase de référenciation a pour but de contribuer à faire en sorte que, sur la base des critères retenus, les notations se situent au bon niveau et soient cohérentes d'un pays à l'autre et d'une Région à l'autre. Le choix des pays de référence recouvre l'ensemble des six régions opérationnelles de la Banque et est effectué de manière à inclure des pays performants et d'autres qui le sont moins. Dans le but de maintenir une certaine continuité de l'échantillon mais aussi de le rajeunir, le groupe de pays de référence établi chaque année comprend des pays déjà retenus les années précédentes ainsi que de nouveaux pays. Pour chaque pays de référence, les équipes de pays de la Banque soumettent leurs propositions de notations pour chaque critère, en les accompagnant de justifications écrites. Ces propositions sont dans un premier temps avalisées par l'économiste en chef de la Région considérée, puis revues par des experts sectoriels extérieurs à la Région, c'est-à-dire des membres du personnel des Réseaux et départements centraux de la Banque. Les notes finales sont déterminées lors d'une réunion de deux jours où les représentants des Régions, des Réseaux et des départements centraux examinent les notations envisagées pour l'ensemble des critères. Cet examen prend appui non seulement sur les propositions écrites soumises par les équipes de pays et les observations des différents services de la Banque, mais aussi sur les indicateurs extérieurs disponibles et autres documents justificatifs appropriés. À la conclusion de la phase de référenciation, ces notations sont « gelées », et la seconde phase du processus débute.

b. Seconde phase. Un processus analogue à celui de la phase de référenciation est suivi lors de cette phase par les services de la Banque pour établir les notations relatives aux pays restants. Les équipes de pays préparent les propositions de notations qui sont accompagnées d’une justification écrite. Ces propositions sont revues à l'échelon de chacune des Régions opérationnelles par l'économiste en chef, puis soumises à l'examen des différents Réseaux et départements centraux de la Banque. Tout au long de ce processus, les notations attribuées aux pays de référence sont utilisées comme étalons afin d'assurer la cohérence des notations entre les divers pays d'une même Région, et entre les Régions.

Q12. Sur quelles données les services de la Banque se basent-ils pour établir les notations ?

Les équipes de pays chargées d'élaborer les propositions de notations sont très au fait de la situation locale et se basent donc sur la connaissance intime qu'elles ont du pays. Mais aussi et surtout, elles font appel aux études diagnostiques appropriées (rapports économiques sur le pays, examens des dépenses publiques, évaluations de la pauvreté, etc.) qui peuvent avoir été réalisées par la Banque, le pays lui-même ou d'autres entités. À cela s'ajoutent les sources de données que la Banque a rassemblées au fil des ans, au plan interne comme à l'extérieur, et dans lesquelles son personnel peut puiser pour procéder à ses évaluations. Elles sont recensées sous la rubrique (en  anglais) « Guides » dans la définition des critères des CPIA.

Q13. Qu'est-ce qui est fait pour garantir une notation objective ?

Le point de départ du processus est la série de propositions de notations que les équipes de pays préparent sur la base de leur propre appréciation professionnelle. Pour faire en sorte que les notations soient cohérentes d'un pays à l'autre et d'une Région à l'autre, ces propositions sont soumises à une série de contrôles croisés : elles sont revues dans un premier temps à l'échelon de chacune des Régions opérationnelles par l'économiste en chef, et dans un second temps par des experts sectoriels extérieurs aux services de la Région et des membres des départements centraux de la Banque (voyez plus haut la description du processus suivi pour parvenir aux notations définitives). Un objectif essentiel de la phase préalable, la phase de référenciation, est d'établir une série de scores solides qui puissent servir de guides pour la seconde phase du processus de notation. L'ensemble de ce processus est administré à l'échelon central afin d'établir une ligne de démarcation claire entre la fonction d'affectation des ressources et les unités opérationnelles au niveau desquelles les ressources en question sont utilisées. Dans le cadre de l'examen effectué par les services extérieurs aux Régions, des ajustements sont apportés aux propositions des équipes de pays pour faire en sorte que les notations soient cohérentes d'un pays à l'autre. Si des divergences de vues persistent à ce stade, des mécanismes internes ont été mis en place pour permettre de les résoudre. Avant d'être établis de façon définitive, tous les scores sont examinés et avalisés par les économistes en chef des différentes Régions.

Q14. Le processus des CPIA est-il mené en consultation avec les pays ?

Oui, les dirigeants des pays sont associés à deux reprises à ce processus . Une première fois en début de processus, lorsque les équipes de pays établissent leurs propositions avant de les soumettre à l'examen du reste de la Banque. À ce stade, le personnel de la Banque se réunit avec les dirigeants du pays pour discuter des suites données aux points soulevés lors du processus d'évaluation de l'année précédente. Ces échanges de vues permettent d'identifier les aspects sur lesquels l'appréciation de la Banque peut différer de celle des responsables nationaux, et de donner à ceux-ci l'occasion de porter des informations supplémentaires à l'attention des services de la Banque. L'objectif, à ce niveau, est de faire en sorte que les équipes de pays aient pris en compte toutes les données pertinentes disponibles lorsqu'elles soumettent leur proposition de notation et la justification écrite qui l'accompagne. Les instructions données aux équipes spécifient clairement que ces échanges avec les responsables nationaux s'inscrivent dans un processus de consultation et non pas de négociation au sujet des scores. La seconde fois où les autorités nationales sont associées au processus intervient en fin de parcours : une fois l'évaluation menée à bien par l'ensemble des services de la Banque concernés, les équipes de pays communiquent aux dirigeants du pays les résultats de cette évaluation et les incidences qu'ils ont sur le programme de la Banque, et examinent avec eux les mesures envisageables pour remédier aux problèmes identifiés.

D. NOTES POUR 2006

Q15. Les critères d'évaluation ont-ils changé entre les CPIA 2005 et 2006 ?

Non, les critères utilisés pour l'évaluation de 2006 étaient les mêmes que ceux de 2005. La dernière révision des critères est intervenue en 2004 (voir les questions 7 à 9, à la rubrique Aspects détaillés, pour plus de renseignements à ce sujet).

Q16. La CPIA 2006 portait-elle sur le même groupe de pays ?

Non. Deux pays sont venus s'ajouter à la liste : l'Afghanistan et le Timor-Leste. Et un autre en a été retiré : la Serbie-et-Monténégro, du fait qu'elle a été reclassée parmi les pays ne pouvant pas emprunter à l'IDA.

Q17. Quand les notations ont-elles été finalisées, et quelle période couvrent-elles ?

En règle générale, le processus de notation débute à l'automne et prend fin au printemps de l'année suivante. Les notations publiées en juin 2007 (au titre de la CPIA 2006) portent sur les résultats obtenus par les pays en 2006.

Q18. Les notations changent-elles beaucoup d'une année sur l'autre ?

Sachant que l'accent est mis sur la qualité des politiques et des institutions, il ne faut pas s'attendre à ce que les notations varient beaucoup d'une année sur l'autre. Pour un pays donné, les variations seront normalement plus prononcées au niveau de la catégorie Gestion économique qu'ailleurs. Cela tient au fait que l'évolution des institutions (la réforme des systèmes judiciaires en est un exemple) est un processus plus complexe et plus long que la modification des politiques macroéconomiques (par exemple, la prise de mesures pour réduire le déficit budgétaire). Entre 2005 et 2006, la variation du score global de 71 pays IDA sur 75 (soit 95 %) s'est située dans une fourchette de -0,1 à +0,1 et les scores de 43 pays (soit 57 %) n'ont pas varié par rapport à 2005. Ces résultats sont analogues à la tendance observée ces dernières années. Il importe aussi de noter que, comme tout indicateur, l'évaluation du degré de qualité des politiques et des institutions que fait la CPIA est dans une certaine mesure imprécise, et les scores peuvent être interprétés comme des estimations assorties d'une certaine marge d'erreur. Le Rapport de suivi mondial pour 2005 cite des estimations faisant état d'une erreur type de 0,24 pour les scores globaux sur l'échelle de 1 à 6. Cela veut dire que de légères variations d'une année sur l'autre ne seront pas nécessairement significatives. Il est possible de faire la distinction entre les pays très, moyennement et peu performants, mais si l'on tente d'utiliser une échelle plus fine encore pour les situer, cela risquera de se traduire par des erreurs de classement pour certains. De légers écarts de classement sur une échelle fine ne doivent pas être considérés comme nécessairement significatifs.

E. INFORMATION

Q19. Quelles informations la Banque a-t-elle rendues publiques ?

En 2000, la Banque a commencé à rendre publics, sous forme d'un classement par quintile, les scores relatifs attribués au titre de la CPIA aux pays admis à bénéficier d'un concours de l'IDA. Les données affichées à partir de là sur son site web comprenaient les résultats sous forme de quintiles de la CPIA et ses quatre catégories, ainsi que ceux de l'évaluation de la performance des pays IDA et du portefeuille. Les critères utilisés ont également été divulgués, ainsi que la méthodologie employée dans le cadre du système d'allocation des ressources basée sur la performance. Pour prendre connaissance du classement par quintile portant sur l'année 2004, cliquez sur le lien suivant (a).

Q20. Quels autres éléments d'information sont à présent rendus publics ?

En septembre 2004, le Conseil des administrateurs de la Banque a approuvé la divulgation des scores numériques des CPIA pour les pays admis à emprunter à l'IDA (a), à compter de l'évaluation 2005. Plus précisément, la Banque rend publics depuis cette date, pour l'ensemble des pays admis à emprunter à l'IDA, y compris les pays dits « à financement mixte » (admis à bénéficier de prêts de la BIRD et de crédits de l'IDA), les éléments d'information suivants : i) les scores attribués au titre des 16 critères CPIA, les moyennes par catégorie et les scores globaux (IRAI) ; ii) les notations de portefeuille ; iii) les scores de gouvernance ; et iv) les notes des évaluations globales des performances des pays.

F. HARMONISATION DES ÉVALUATIONS ET DES NOTATIONS

Q21. D'autres institutions ont-elles recours aux critères utilisés par la Banque pour les CPIA ?

La Banque asiatique de développement (BAsD) et la Banque africaine de développement (BAfD) ont l'une et l'autre adopté en 2005 les critères établis par la Banque mondiale à titre de point de départ pour leur propre processus d'allocation des ressources basée sur la performance. Les services de la Banque eux-mêmes sont périodiquement en contact avec ceux des autres banques multilatérales de développement (BMD) pour discuter de ces critères et des processus respectifs des unes et des autres. Et plusieurs ateliers ont été organisés (le dernier en date en janvier 2007), permettant au personnel des trois BMD et d'autres organisations intéressées de faire part de leurs expériences respectives dans ce domaine. Par ailleurs, des personnels de la BAsD et de la BAfD ont été invités à assister aux réunions tenues par la Banque au titre de la phase de référenciation des CPIA.

Q22. Comment les notations de la Banque se situent-elles par rapport à celles de la BAsD et de la BAfD ?

Il existe de fortes corrélations entre les unes et les autres. Pour l'année 2005, par exemple, le coefficient de corrélation entre les scores CPIA de la Banque et ceux établis par la BAsD et la BAfD est supérieur à 0,9. Mais bien que ces deux BMD aient recours au questionnaire CPIA de la Banque pour leurs propres évaluations de la performance des pays, les scores attribués aux pays ne seront pas nécessairement les mêmes, et ce pour plusieurs raisons. D'une part, différentes dates butoirs sont utilisées pour les données sous-jacentes, ce qui peut entraîner des écarts de notation. D'autre part, les scores globaux varient du fait des différences de méthodes utilisées pour les agréger (c'est par exemple le cas entre la BAsD et la Banque mondiale). Ensuite, il faut s'attendre à ce que les notations de portefeuille varient, du fait qu'elles portent sur les résultats de séries de projets différentes. Enfin, le questionnaire lui-même laisse une certaine marge d'appréciation professionnelle. Bien que les processus élaborés d'examen que l'une et l'autre institutions emploient aient tendance à réduire la marge de divergence potentielle, il faut s'attendre à des différences.

 

Q23. Pourquoi les BMD procèdent-elles à des évaluations distinctes de la performance des pays ?

Chaque organisation multilatérale étant responsable de l'utilisation de ses ressources concessionnelles, il est primordial qu'elle prenne en charge la notation des pays qui sous-tend l'affectation de ces ressources. Chacune suit en outre, pour ses affectations, un cycle qui correspond à son propre exercice financier. L'intégrité de leurs politiques et des processus d'affectation qu'elles suivent exige de chacune d'elles qu'elle procède à une évaluation indépendante et qu'elle établisse ses propres notations. Et grâce à la publication des scores, le fait d'avoir accès à des évaluations indépendantes établies par différentes organisations au moyen du même questionnaire offre l'avantage de permettre un contrôle par recoupement des évaluations pour un pays donné.