LES ÉTATS FRAGILES : L’INITIATIVE LICUS BREF APERÇU DE L'INITIATIVE LICUS Nouvelle approche dans les États fragiles Pourquoi l’engagement est-il crucial? Comment le statut LICUS est-il déterminé? LICUS et conflits Financements de l’initiative LICUS Importance des réformes institutionnelles Recherche et partenariats Qu’est ce qui a été réalisé dans le cadre de l’initiative LICUS?
AUTRES LIENS  :  ·       Initiative LICUS en bref (à télécharger) ·       Principes de mise en œuvre de l’initiative LICUS ·       Entretien avec Sarah Cliffe sur l’initiative LICUS (a) ·       Documents clés ·       Historique  Bref aperçu de l’initiative LICUS Ø L’initiative LICUS est une nouvelle approche de la Banque mondiale pour soutenir les pays à risque. Elle répond à  trois objectifs : encourager les équipes nationales à innover et à  intégrer les leçons de leurs expériences en matière de pratique institutionnelle, à mettre en œuvre des réformes institutionnelles pour appuyer le travail au niveau national, et à renforcer les liens entre recherche externe, débats politiques et opérations-pays. Ø Les LICUS sont des pays fragiles qui ont des politiques et institutions faibles, dont les scores sont inférieurs à  3 sur l’échelle EPIN (Evaluation de la politique et des institutions nationales). L’initiative LICUS concerne une trentaine de pays dont les trois quarts connaissent des conflits armés. Les pays qui ont des scores en dessous de 3 peuvent présenter des symptômes de fragilité dans des secteurs spécifiques ou même dans des sous-régions. Ø Les programmes traditionnels d’aide ont échoué dans ces environnements-là  et ont conduit au désengagement de nombreux bailleurs de fonds, y compris la Banque mondiale, dans certains de ces pays. Pourtant un désengagement total est risqué puisqu’il reviendrait à perpétuer la pauvreté et aurait des conséquences dépassant le cadre des frontières, avec des répercussions aux niveaux régional et mondial, notamment les conflits, les crimes organisés et les épidémies Ø  Les LICUS ont en commun de très bas indicateurs socioéconomiques avec un PIB par habitant d'environ la moitié de celui des pays à faible revenu, des taux de mortalité infantile 2 fois plus élevés que ceux des pays à faible revenus, et un effondrement de l'espérance de vie à 30 ans à cause du SIDA qui touche plus de 42 millions de personnes dans ces pays. Par ailleurs, dans les États LICUS, plus de 200 millions de personnes ont un accès difficile à l’eau potable et aux services d’assainissement. Ø  Il n'est pas question d'abandonner ces pays à eux-mêmes. Le faire risquerait d'enfermer 500 millions de personnes dans la pauvreté, de compromettre les efforts vers la réalisation des Objectifs de développement du millénaire, et de perpétuer les instabilités régionales et mondiales créées par un débordement des situations de crise au-delà des frontières avec pour conséquences possibles, les conflits, le crime organisé et les épidémies de maladie. Il est donc essentiel que la communauté internationale maintienne son engagement pour le long terme. Ø  Les pays LICUS présentent des situations et caractéristiques très variées . Ils sont en effet vulnérables aux conflits, émergent pour la plupart de conflits, et ont des institutions fragiles, des politiques faibles et des régimes reconnus pour leur mauvaise gouvernance
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 Retour en haut de la page La nécessité d’une nouvelle approche dans les États fragiles : L’initiative LICUS est une invitation à un engagement dans les pays caractérisés par la faiblesse de leurs politiques, de leurs institutions et de leur gouvernance. Les programmes traditionnels d’aide ont échoué dans ces états à cause de l’incapacité ou des réticences des gouvernements à utiliser efficacement les financements pour la réduction de la pauvreté. Le modèle de développement inhérent aux stratégies de réduction de la pauvreté, fondé sur une coordination des donateurs autour d’une stratégie solide, celle-ci pilotée par les pouvoirs publics et mise en œuvre avec une forte participation populaire, s’applique mal aux pays LICUS. Dans ces pays en effet, la liberté d’expression et de participation est souvent inexistante et les capacités de mise en œuvre des programmes de lutte contre la pauvreté sont faibles. Les programmes d’aide bien intentionnés dans les pays LICUS n’ont bien souvent pas abouti du fait de contraintes politiques telles que l’instabilité politique, les conflits internes et transfrontaliers, les impasses politiques, et les failles dans les processus de prise de décision. Cette situation a abouti au désengagement de nombreux bailleurs de fonds, y compris la Banque mondiale, dans ces zones. Pourquoi l’engagement est-il crucial ? Les pays LICUS n’ont pas les capacités nécessaires pour relancer leurs économies. Dans le cadre de la réalisation des Objectifs de développement pour le millénaire (a), il convient donc que la communauté internationale reste engagée à leurs côtés. Ces pays représentent près de 500 millions des personnes les plus défavorisées de la planète. Un total désengagement de ces zones risque de perpétuer la pauvreté, de provoquer la faillite de l’état, et d’avoir des conséquences fâcheuses aux niveaux régional et mondial. La faiblesse des institutions et des systèmes de gouvernance peut enfermer ces pays dans un cercle vicieux de réduction de l’engagement international, de déclin économique, de pauvreté et de dépendance des produits de base, tout cela pouvant précipiter la faillite de l’état. En excluant les pays LICUS des réseaux internationaux d’aide, la communauté internationale de développement les prive également de flux de capitaux, d’idées, de technologies et de contacts réguliers avec d’autres décideurs. Le désengagement des pays LICUS est le meilleur moyen d’aggraver les inégalités et les conflits dans le monde.  Comment le statut LICUS est-il déterminé? Il serait impossible d’élaborer une liste complète des pays LICUS puisque ce terme s’applique à un continuum de caractéristiques. Certains pays présentent plus de caractéristiques LICUS que d’autres et nombreux sont ceux dont le statut LICUS est transitoire. Cependant, pour des raisons analytiques et opérationnelles, il y a un consensus que certains pays ont une gouvernance, des institutions et des politiques extrêmement faibles quant à leur gestion politique et économique de la prestation des services sociaux et de l’efficacité de leurs gouvernements. La Banque définit l’ensemble des pays qui ont le plus grand nombre de caractéristiques LICUS comme des pays à faibles revenus, et les classe parmi les plus faibles en matière d’évaluation de la politique et des institutions nationales (EPIN).  LICUS et conflits: Même si de nombreux pays LICUS connaissent des conflits, l’initiative LICUS ne vient pas supplanter le travail de la Banque mondiale sur les conflits et la reconstruction. Les équipes de la Banque mondiale, qui travaillent sur l’initiative LICUS et le fonds post-conflit, ont élaboré un processus conjoint pour aider et orienter les différents acteurs dans l’élaboration de la phase pilote de l’initiative LICUS. Les perspectives de l’initiative LICUS et du fonds post-conflit devraient permettre d’améliorer l’approche de la Banque mondiale, tout en mettant en exergue le rapport entre conflits et gouvernance. Financements de l’initiative LICUS : La majorité des pays LICUS ont des programmes actifs de l’IDA dans le cadre du système d’allocation centré sur les résultats. L’IDA a également maintenu son programme spécial post-conflit qui a engagé, fin 2004, plus de 3 milliards de dollars EU dans l’initiative. Le cadre de financement de l'IDA sera modifié lors de sa 14ème reconstitution pour prendre en compte les besoins exceptionnels d'états faillis, comme Haiti, qui ont besoin d'une assistance forte en phase initiale pour remettre en route les services de l'état mais qui ne sont pas éligibles au programme IDA d'assistance en sortie de conflit. En 2004, le comité du Fonds de Développement Institutionnel, a décidé de concentrer une partie de ses appuis sur la zone LICUS en vue d’y renforcer les capacités. Le groupe d’études a relevé qu’une contrainte majeure était le manque de financements pour appuyer les premières réformes dans les pays LICUS avec des prêts improductifs et des arriérés de dette à la Banque. En 2004, la Banque a créé un fonds d’affectation spéciale pour l’initiative LICUS, le Fonds fiduciaire LICUS, avec une dotation initiale de 25 millions de dollars EU, pour appuyer les efforts visant à améliorer la gouvernance et les services sociaux dans les pays improductifs et non éligibles aux financements réguliers de l’IDA. Ce Fonds fiduciaire a déjà engagé plus de 20 millions de dollars EU sous forme d’appui aux stratégies intégrées d’engagement dans des pays fragiles comme la République centrafricaine, Haïti, le Libéria, le Soudan, la Somalie et les Comores. Des activités de terrain sont en cours dans ces pays. Le secrétariat du Fonds travaille en ce moment avec les équipes nationales pour faciliter la mise en œuvre effective des programmes de dons. Les 4/5 du Fonds fiduciaire ont déjà été décaissés, et les équipes de l’initiative LICUS et du FRM, le département de la Banque mondiale chargé de la mobilisation des ressources, discutent de la possibilité de reconstituer les ressources du fonds et des futures modalités d’appui aux pays LICUS les plus affectés. Retour en haut de la page Le Fonds fiduciaire LICUS , créé début 2004, permettra aux «laissés pour compte des programmes d’aide internationale», de renforcer leurs institutions, d’initier des activités économiques de base, d’entreprendre des réformes sociales et de gouvernance et d’améliorer les prestations de services sociaux. Nombreux sont les pays LICUS qui ont des arriérés de dette à la Banque mondiale, et ne peuvent donc pas prétendre aux programmes réguliers de la Banque. Le fonds fiduciaire appuiera conséquemment les réformateurs nationaux confrontés à ces problèmes, dans leurs efforts de sortie de crise. Retour en haut de la page L’importance des réformes institutionnelles.
Un autre aspect important de l’initiative LICUS est de veiller à ce que la Banque déploie assez de personnel et de ressources pour concilier savoir et dialogue dans ces pays. Un travail institutionnel est en cours, suite aux recommandations du Groupe d’études. Tout système de gestion, dans ces pays, devra non seulement tenir compte des besoins des pays LICUS, mais également s’assurer que les stratégies nationales sont régulièrement revues à un niveau supérieur, qu’elles bénéficient des ressources appropriées, et que les politiques et procédures en place sont adaptées aux faibles capacités de ces pays. Les allocations budgétaires pour les analyses ne font plus partie des volumes de prêts, permettant ainsi d’augmenter les appuis à ce genre de travaux dans les pays bénéficiant de très peu ou pas de prêts. Les critères EPIN (Évaluation de la politique et des institutions nationales) et PCPI (Indicateurs de progrès dans les pays émergant d’un conflit) ont été révisés pour prendre en compte les progrès mentionnés au bas du spectre de performance. Le service des ressources humaines est en train de mettre en place une stratégie de dotation de personnel pour attirer les personnes les plus qualifiées pour l’initiative LICUS. De même, les politiques d’aide d’urgence aux pays sinistrés sont en train d’être modernisées pour permettre des appuis plus rapides dans les situations de transition.Enfin, l’Institut de la Banque mondiale déploie actuellement des efforts en renforcement de capacités pour améliorer l’efficacité de l’aide dans les pays bénéficiaires de l’initiative LICUS à travers une série d’ateliers sur le leadership. Ces efforts font l’objet d’améliorations constantes pour prendre en compte certains domaines clés qui viennent d’être identifiés. Recherche et partenariats
À travers l’initiative LICUS, la Banque a développé des avec le CAD/OCDE, le système des Nations Unis et des bailleurs de fonds bilatéraux pour échanger des idées sur les recherches et les leçons apprises sur les États fragiles. En janvier 2005, le DFID a accueilli un forum de haut niveau sur l’efficacité du développement dans les pays fragiles Ce forum de deux jours, co-financé par la Banque mondiale, le CAD/OCDE, la Commission européenne et le PNUD, a réuni des hauts fonctionnaires, des spécialistes du développement, des réformateurs des États fragiles, et des universitaires. Il a permis de passer en revue les questions de décaissement de l’aide aux États fragiles, de coordination entre les bailleurs de fonds, d’harmonisation des politiques d’aide, de prestations de services effectifs, et d’amélioration des instruments de décaissement de l’aide. Cette rencontre a, entre autres, permis d’atteindre un consensus sur une liste de principes de bon engagement international dans les pays fragiles. Ce document a été adopté par le Groupe de réflexion et de consultations sur les États fragiles du CAD/OCDE, et par la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement. À travers ces principes (a), les participants se sont accordés sur la nécessité de mettre l’accent sur la construction de l’état dans les situations de partenariats difficiles. Par ailleurs, l’efficacité de l’aide exige des donateurs, des approches intégrées qui tiennent compte des liens entre politique – sécurité et développement, une flexibilité et un engagement à long terme dans ces environnements difficiles. Les bailleurs de fonds ont convenu d’intégrer ces principes sur une base pilote dans leurs interventions dans les pays fragiles, au cours de l’année prochaine. Les recherches de la Banque (a) sur le décaissement de l’aide, les stratégies de lutte contre la pauvreté en pays LICUS et le redressement de pays LICUS, ont permis de mieux comprendre ces environnements difficiles, et d’identifier des moyens d’atteindre de bons résultats dans ces États fragiles. Le travail de David Dollar et de Victoria Levin sur l’allocation de l’aide révèle que le manque de coordination entre les bailleurs sur le décaissement de l’aide peut aboutir à une grande volatilité de l’aide dans les États fragiles, et à la marginalisation d’un groupe «d’orphelins de l’aide» qui bénéficient systématiquement de très peu d’aide de la part de la communauté internationale. Au niveau national, des missions conjointes des équipes d’appui et des autres partenaires travaillent sur des approches et des stratégies conjointes pour, entre autres, identifier des modèles de coordination de l’aide. Dans ce cadre, la Banque est en train de piloter, en collaboration avec les bailleurs de fonds bilatéraux et les Nations Unies, une approche intégrée à la restauration de la paix et à la reconstruction socioéconomique. Les Nations Unies et la Banque mondiale ont, par exemple, travaillé sur plusieurs stratégies conjointes en Somalie, au Togo et en République centrafricaine. Ensemble, elles ont également coordonné des exercices d’analyse de besoins, et planifié la reprise dans d’autres pays tels que le Liberia, Haïti et le Soudan. La note opérationnelle du Groupe des Nations Unies pour le Développement et de la Banque mondiale, sur la matrice de résultats pour la transition (une pièce qui accompagne le document conjoint du CPR - Guide pour l’évaluation des besoins dans les pays sortant d’un conflit) permet d’harmoniser les approches de la Banque, des Nations Unies et des autres bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux. Qu’est-ce qui a été réalisé dans le cadre de l’initiative LICUS ?
Depuis l’exercice 2003, l’unité d’appui à l’initiative LICUS a essentiellement travaillé avec les équipes nationales pour appuyer l’élaboration de stratégies dans les douze pays suivants: Angola, République centrafricaine, Comores, Guinée Bissau, Haïti, Libéria, Papouasie Nouvelle Guinée, Somalie, Soudan, Tadjikistan, Togo et Zimbabwe. Onze stratégies incorporant des principes LICUS ont été discutées par le conseil pour l’Angola, la République centrafricaine, les Comores, Haïti, le Libéria, la Somalie, le Soudan, le Togo, le Zimbabwe et le Tadjikistan. Les stratégies pour la Guinée Bissau, le Cambodge, le Nigeria et la Papouasie Nouvelle Guinée sont prévues pour 2005. Dans le cas des pays LICUS dont la Banque avait été forcée de se retirer dans le passé (Haïti, Somalie, Soudan, Liberia, Répoublique centrafricaine, Togo, Zimbabwe et Myanmar), des missions se sont rendues sur le terrain et des travaux d'analyse ont été effectués de façon à remettre en état les connaissances de base relatives au pays. Ces premières activités de re-engagement ont été très importantes puisqu’elles ont amené la Banque mondiale à agir rapidement dans les situations de transition comme ce fut le cas en Haïti, au Libéria et au Soudan. En plus de ces pays d’intervention, l’Unité d’appui à l’initiative LICUS travaille avec d’autres pays fragiles, notamment le Nigeria et le Cambodge, où des efforts concertés sont en cours pour améliorer les politiques et institutions, et harmoniser l’aide afin d'aider ces pays à sortir du groupe LICUS. Elle entretient également des relations avec d’autres pays LICUS tels que l’Afghanistan, la République démocratique du Congo, et le Timor Oriental pour faciliter les échanges entre ces pays et ceux qui ont récemment émergé d’une situation de transition ou de conflit.
Tous les pays LICUS ont des institutions et des politiques faibles, mais les contextes nationaux diffèrent. Les approches opérationnelles doivent donc être calibrées minutieusement pour en tenir compte. L’expérience acquise dans la mise en œuvre des stratégies nationales a permis de classer les pays LICUS en quatre principaux groupes: (a) ceux qui connaissent un effondrement des systèmes en place; (b) ceux qui traversent une crise politique prolongée; (c) ceux dont le processus de transition est fragile ; et enfin (d) ceux qui enregistrent des progrès. À chaque catégorie de pays, correspondent des approches et outils opérationnels appropriés. L’équipe du LICUS avait auparavant élaboré une typologie de ces pays, ainsi qu’une liste probable des outils nécessaires. Les différents succès en matière d’innovations dans ces pays ont été résumés dans des documents d’orientation pour le personnel. Il s’agit, par exemple, de la matrice des résultats transitionnels (un outil simple de planification pour intégrer les actions politiques, sécuritaires, économiques et sociales), et des programmes d’appuis financés par le Fonds fiduciaire multi donateurs au Timor Leste et en Afghanistan. Les stratégies de la Banque ont été revues pour appuyer davantage les processus de réformes et permettre de mieux comprendre les liens entre politique, sécurité et développement. La Banque a en effet travaillé avec le Groupe des Nations Unies pour le Développement sur la matrice des résultats transitionnels, cet outil de planification et de suivi de l’exécution des programmes dans les pays fragiles en transition, ou sortant d’un conflit. La matrice des résultats transitionnels se présente sous un simple format de calendrier, et intègre diverses actions politiques, sécuritaires, économiques et sociales. Au niveau national, les équipes travaillent avec d’autres bailleurs de fonds à l’élaboration de stratégies conjointes et à l’harmonisation des mécanismes de financement. Mise à jour : mars 2005 (a) indique une page en anglais
Pour plus d’informations, contactez Sarah Cliffe et Barbry Keller
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