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Évaluer l'aide - ses succès, ses échecs ... les raisons

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Communiqué de presse n°:99/1987/S

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Washington, 10 novembre 1998 — Selon un nouveau rapport de la Banque mondiale diffusé aujourd'hui, l'aide extérieure contribue très efficacement au recul de la pauvreté dans les pays où la gestion économique est satisfaisante et qui sont dotés de solides institutions publiques. La liste des pays qui répondent maintenant aux critères fixés pour déterminer si l'aide est bien utilisée s'est nettement allongée dans les années 90. Mais cette étude précise que l'aide est cependant tombée à son niveau le plus bas en plus de 50 ans, à un moment où elle pourrait améliorer le sort de centaines de millions de gens dont les conditions de vie actuelles sont très précaires.

Ce rapport intitulé, Évaluer l'aide – ses succès, ses échecs …les raisons, révèle que du fait de la série de réformes économiques entreprises par les pays en développement dans les années 90, trois personnes sur quatre vivant dans une pauvreté absolue -  c'est-à-dire près de 2 milliards d'individus -  habitent dans des pays où un accroissement de l'aide extérieure permettrait de réduire plus rapidement la pauvreté. Toutefois, bien que les pays soient maintenant plus nombreux, à pouvoir l'utiliser efficacement, l'aide extérieure ne représente plus que 0,22 % du PIB des pays bailleurs de fonds en 1997, ce qui constitue le plus bas niveau atteint depuis qu'elle a été institutionnalisée pour la première fois avec le plan Marshall en 1947. Compte tenu de l'inflation, l'aide financière des pays riches aux pays pauvres est actuellement inférieure d'un tiers à ce qu'elle était en 1990.

« Il est paradoxal et tragique qu'au moment même où l'aide pourrait être plus efficace, son volume soit en diminution. » a déclaré David Dollar, principal auteur du rapport et économiste senior à la Banque mondiale. « En accroissant l'aide financière aux pays pauvres qui suivent une saine politique et sont dotés d'institutions appropriées, nous pourrions aider des centaines de millions d'individus comptant parmi les plus déshérités de la planète à améliorer leurs conditions de vie et celles de leurs enfants. »

L'aide publique au developpement a diminue d'un tiers

 

Le rapport révèle qu'en augmentant les flux d'aide annuels de 10 milliards de dollars, soit d'un montant inférieur à celui qui serait nécessaire pour porter à nouveau ces flux à leur niveau de 1990 - on permettrait à 25 millions de personnes de plus d'échapper à la pauvreté en ciblant les ressources supplémentaires sur les pays pauvres dont la gestion économique est satisfaisante. Toutefois, le même montant de 10 milliards de dollars d'aide accordé sans discrimination, comme c'est le cas à l'heure actuelle, ne permettrait de sortir que 7 millions de personnes de la pauvreté. « Les pays bailleurs de fonds pourraient répartir l'aide plus efficacement en en consacrant une plus grande part aux pays pauvres qui suivent de saines politiques » à déclaré Dollar.

Évaluer l'aide utilise une large définition des politiques et institutions « saines » dont dépendent étroitement la croissance économique et le recul de la pauvreté. Ces critères sont le libre-échange, des droits de propriété privée garantis, l'absence de corruption, le respect de l'État de droit, des filets de sécurité sociale et de saines politiques macroéconomique et financières.

Dans les pays pauvres où ces indicateurs sont satisfaisants, une aide financière correspondant à 1 % du produit intérieur brut (PIB) se traduit par une diminution de 1 % de la pauvreté et de la mortalité infantile et par une croissance d'environ 0,5 % du revenu national.

Selon le rapport, en 1996, 32 pays où les taux de pauvreté étaient supérieurs à 50 % avaient des politiques et des institutions supérieures à la moyenne de l'ensemble des pays en développement. On trouvait dans cette catégorie des pays aussi divers que la Bolivie, la Chine, l'Éthiopie, le Honduras, l'Inde, la République kirghize et l'Ouganda.

Le rapport révèle que dans ces pays, chaque dollar d'aide extérieure attire deux dollars d'investissement, du fait que l'aide renforce la confiance du secteur privé et aide à assurer des services publics dont les investisseurs ont besoin, notamment en matière d'éducation et d'infrastructure. Mais dans les pays où les conditions sont peut favorables à l'activité économique, l'aide n'a pas pour effet d'attirer les investisseurs. C'est là une des raisons pour lesquelles l'aide financière n'a guère d'impact dans les pays où les politiques et les institutions laissent à désirer.

Impact marginal d'un dollar d'aide sur l'investissement prive

Toutefois, l'aide n'a pas qu'un aspect financier. Il est dit dans le rapport qu'elle combine en fait des fonds et des idées ou des connaissances. Dans les pays qui n'ont ni les politiques ni les institutions voulues pour faire bon usage d'importants apports financiers, les organismes d'aide peuvent parfois aider à créer un climat propice au succès des réformes sans offrir une assistance financière importante, par exemple, en donnant des conseils et en parrainant des forums au sein desquels les hauts fonctionnaires peuvent tirer des enseignements de l'expérience d'autres pays.

C'est ainsi qu'au Viet Nam, à la fin des années 80, les efforts de réforme déployés à l'initiative des intéressés eux-mêmes pour ouvrir l'économie nationale aux échanges et aux entreprises privées n'ont bénéficié d'aucune aide financière de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international (FMI). Au lieu d'effectuer d'importants transferts financiers au profit du Viet Nam, les bailleurs de fonds ont aidé ce pays par d'autres moyens. La Suède et le Programme des Nations Unies pour le développement ont fourni des services de formation et une assistance technique, et la Banque mondiale a donné au Viet Nam des conseils de politique générale par l'intermédiaire de ses services, ce qui l'a aidé à tirer des enseignements de l'expérience des pays d'Asie du Sud-Est plus avancés.

Dès 1992, le Viet Nam suivait une politique relativement saine pour un pays à faible revenu et il a commencé à bénéficier d'importants apports financiers. L'ordre des opérations -  des idées d'abord, puis des fonds lorsque le pays est prêt à en faire un bon usage -  s'est révélé très efficace. Parmi les 40 pays les plus pauvres du monde en 1986, c'est le Viet Nam qui a enregistré le taux de croissance le plus élevé au cours de la décennie suivante. Une étude de 1998 sur des ménages qui avaient fait l'objet d'une première enquête en 1992 a révélé que le nombre de ménages pauvres était tombé de plus de 5 sur 10 à environ 3 sur 10.

Viet Nam: aide et politique

En revanche, le rapport constate que le bilan de l'aide extérieure est parfois catastrophique. D'importants apports financiers aux pays dont les politiques et les institutions laissent à désirer n'ont guère eu d'impact. C'est ainsi qu'en Zambie, l'aide extérieure a augmenté régulièrement à partir de 1970 pour représenter environ 11 % du PIB au début des années 90. Mais la politique suivie s'est dégradée pendant toute cette période. Évaluer l'aide conclut que malgré une série de prêts à l'ajustement structurel de la Banque mondiale et du FMI, la politique suivie ne s'est véritablement améliorée qu'à partir du moment où une nouvelle équipe gouvernementale est arrivée au pouvoir au début des années 90.

« D'importants apports financiers n'ont guère fait reculer la pauvreté dans les pays où la gestion laisse à désirer » conclut le rapport dans son chapitre final. « Il est possible de contribuer au développement des pays où les institutions et les politiques sont inadéquates, mais il faut en priorité soutenir les pays engagés dans des réformes plutôt que décaisser des fonds.

 

Le rapport ne juge guère convaincante la notion selon laquelle on pourrait surmonter les insuffisances des politiques et de l'environnement institutionnel en axant l'assistance sur des secteurs bien déterminés tels que la santé ou l'éducation. Cela tient au fait que comme les autres fonds, les dollars de l'aide sont fongibles. Par exemple, Évaluer l'aide constate qu'un dollar d'aide ciblé sur le développement rural n'augmente les dépenses de développement rural que de 11 cents. Cela ne tient pas à la corruption. En fait, si des bailleurs de fonds financent des services particuliers -  écoles ou routes rurales - , cela permet aux pouvoirs publics d'utiliser à d'autres fins prioritaires les crédits initialement prévus pour ces services.

« Un dollar d'aide accordé à l'éducation peut n'entraîner qu'une augmentation limitée voire nulle des dépenses d'éducation » estime Lant Pritchett, co-auteur du rapport et économiste principal à la Banque mondiale. « Les bailleurs de fonds financent plus ou moins ce que le Gouvernement bénéficiaire choisit de faire. » Pour cette raison, le rapport recommande aux pays et aux institutions d'examiner l'ensemble du programme de dépenses publiques du pays bénéficiaire lorsqu'ils lui apportent leur aide. C'est là une pratique courante à la Banque mondiale.

Mais même si le ciblage des fonds sur des types d'activité particuliers, n'a en fin de compte que peu d'effet sur les dépenses dans les secteurs visés, des projets peuvent souvent être utiles s'ils ouvrent la voie à un changement systémique à l'échelon de tout un secteur.

C'est ainsi qu'au Pakistan, où le taux de scolarisation des filles est généralement faible, les bailleurs de fonds ont collaboré avec des communautés locales pour trouver des moyens de l'élever. Le Gouvernement a fourni des fonds pour la construction d'écoles à condition que les communautés locales promettent de faire passer le taux de scolarisation des filles à un certain niveau. Les associations communautaires locales qui avaient la responsabilité du recrutement des enseignants ont souvent recruté des institutrices pour ces nouvelles écoles et le taux de scolarisation des filles est monté en flèche.

En pareil cas, les projets peuvent, selon le rapport, constituer un précieux « banc d'essai » pour de nouvelles et prometteuses initiatives qui peuvent ensuite être reprises spontanément dans d'autres zones non couvertes directement par le projet.

Évaluer l'aide est le septième d'une série de rapports de la Banque mondiale sur les politiques de développement qui ont pour but de faire connaître à un large public les conclusions des recherches de la Banque. Les études antérieures portaient sur des questions telles que la privatisation des entreprises publiques, la réforme des pensions au titre d'un régime public et l'épidémie de sida. Ces études ne constituent pas des déclarations de politique générale de la part de la Banque mondiale. Elles fournissent des informations pour susciter un débat sur les politiques appropriées face à des problèmes de portée mondiale.

Les recommandations formulées dans le rapport font toutefois écho à des initiatives majeures de James Wolfensohn, président du Groupe de la Banque mondiale qui a demandé instamment à la communauté du développement d'aller « au-delà » des projets pour envisager le développement de façon intégrée.

« Dans l'économie mondiale qui est la nôtre, c'est la totalité des changements faits dans un pays qui compte » a-t-il déclaré récemment aux Gouverneurs de la Banque mondiale et du FMI. « Nous devons poursuivre les efforts entrepris, pour passer de l'approche axée sur les projets à une approche globale de l'effort nécessaire au développement d'un pays. Cela implique que dans une optique à long terme, nous nous demandions pour chacun de nos projets, comment il s'intègre au dessein général.

 

Des efforts sont également déployés à la Banque mondiale et dans d'autres organismes de développement pour diriger les financements vers les pays pauvres qui suivent de saines politiques. C'est ainsi que l'Association internationale de développement (IDA), institution du Groupe de la Banque qui accorde des crédits concessionnels aux pays les plus pauvres de la planète, utilisent déjà comme critère d'affectation de ses crédits le degré d'efficacité des politiques suivies. En conséquence, le mode de répartition des fonds de l'IDA est très proche de celui que recommande le rapport, suivant lequel les dollars d'aide devraient contribuer le plus possible à un recul de la pauvret




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