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Garantir aux pauvres l’accès à la propriété foncière favorise la réduction de la pauvreté et dope la croissance– selon un rapport de la Banque mondiale

Disponible en: English, Español
Communiqué de presse n°:2003/422/S
Contacts  Paris:Anne Davis Gillet, +33-1-40-69-30-28
adavis@worldbank.org

Washington:
Lawrence MacDonald 1 202 473 7465
lmacdonald@worldbank.org

 

Paris, 19 juin 2003 – Renforcer le droit foncier des pauvres et faciliter les transactions foncières sont deux facteurs susceptibles de produire de nombreux avantages économiques et sociaux dont l’amélioration de la gouvernance, l’autonomisation des femmes et d’autres personnes marginalisées, l’augmentation de l’investissement privé, la revitalisation de la croissance économique et la réduction de la pauvreté, soutient un nouveau rapport de la Banque mondiale.

Les politiques foncières sont à l’origine de nombreux conflits sociaux dans des pays aussi différents que le Cambodge, la Colombie, le Zimbabwe et la Côte-d’Ivoire. Les tensions politiques, la complexité des questions liées à la terre et le fait que les avantages découlant des améliorations apportées à ce secteur profitent à des couches sociales sans pouvoir politique ne peuvent que gêner la réalisation des réformes. Par conséquent, les problèmes inextricables de la terre freinent les efforts de réduction de la pauvreté dans de nombreux pays en développement et provoquent, parfois, de véritables bains de sang, avertit ce rapport.

Pourtant, des pays de plus en plus nombreux réussissent à régler le problème du foncier. Ce rapport de la Banque mondiale, intitulé «Pour des politiques foncières favorables à la croissance et la réduction de la pauvreté»[1], montre que des pays aussi différents que la Chine, le Mexique, la Thaïlande, l’Ouganda et certains Etats d’Europe de l’Est en transition économique ont commencé à se pencher sur les politiques foncières de manière à ce qu’elles profitent à tous.  Les approches peuvent varier d’un pays à un autre, mais il est indispensable de garantir le droit de propriété aux pauvres et de faciliter les transactions foncières.   

“Le développement est, par définition, un processus de changement. L’augmentation de la productivité et du caractère intensif de l’agriculture, l’abandon de l’activité agricole à la recherche d’emplois dans l’industrie et les services et l’exode rurale, sont des facteurs déterminants de ce processus», précise Nicholas Stern, l’Économiste en chef de la Banque mondiale, qui a dirigé la préparation de ce rapport. «Garantir l’accès et la propriété de la terre, notamment pour les pauvres et les femmes dont les droits sont souvent ignorés, est un préalable fondamental du développement, au même titre que la liberté de transfert des titres de propriété à des coûts peu élevés. 

Stern ajoute que les gouvernements ont un rôle clé à jouer. Ils devraient mettre en place l’assise juridique et réglementaire nécessaires pour mieux protéger les droits des pauvres à la terre et alléger les coûts des transactions foncières en définissant, par exemple, les règles de bornage, des mécanismes de règlement des litiges et des registres fonciers. «Une bonne politique foncière ne peut que favoriser l’investissement, améliorer la productivité et habiliter les pauvres à profiter des opportunités économiques qui se présentent à eux et à participer davantage dans la vie de la société», ajoute-t-il.

Dans nombre de pays en développement, l’Etat est souvent propriétaire des terres sur lesquelles vivent les pauvres et dont ils tirent leur subsistance. Il existe également des terres dont le statut est ambigu ou régi par des systèmes traditionnels, qui ne sont pas reconnus dans le droit officiel. On peut avancer que – virtuellement – les régimes fonciers sont foncièrement discriminatoires à l’égard des femmes; cet état des choses engendre des conséquences négatives pour l’ensemble de la société.  

Dans tous ces scénarios, l’absence d’une sécurité de la propriété n’encourage pas les pauvres à investir dans leurs terres. A titre d’exemple, les petits exploitants agricoles ne peuvent construire de terrasses de culture ou de systèmes d’irrigation; les habitants des bidonvilles ne peuvent mettre une couche de ciment sur le sol de leur maison ni reconstruire le toit. Pis encore, les pauvres qui ne possèdent pas de titre de propriété craignent de critiquer la corruption et autres abus de pouvoir de peur que les agents de l’Etat leur interdisent l’accès à la terre, révèle encore ce récent rapport de la Banque mondiale.

Le rapport estime que pour peu que les gouvernements reconnaissent aux pauvres le droit à la terre, ces problèmes trouveront leur solution. Dans les cas où la terre est propriété de l’Etat, il suffit d’accorder aux pauvres un bail sécurisé ou de transférer le titre de propriété à ses occupants. Dans d’autres cas, il s’agit de clarifier les règles, accorder des titres officiels, élaborer des méthodes de règlement des litiges et de protection des droits contre les réclamations non fondées.

Cette étude montre que lorsque le titre de propriété est sûr, la valeur de la terre augmente et la situation des pauvres s’améliore, doublant parfois la valeur de leur patrimoine. Le rapport constate que lorsque les pauvres détiennent des titres de propriété garantis, ils sont encouragés à investir dans la terre, à dénoncer la corruption et à exiger la fourniture des services essentiels comme l’éducation, la santé, les routes et l’eau potable. Dans les pays où les services de prêt fonctionnent bien, les pauvres en possession de titres de propriété peuvent emprunter plus facilement afin, par exemple, de lancer une nouvelle activité lucrative.

Le cas du Mexique peut être cité en exemple. A partir de 1992, le gouvernement mexicain a entamé une large action de transfert des droits de propriété foncière, portant sur plus de 50 millions d’hectares de foncier public, au profit des communautés locales appelées ejidos. Cette attribution des terres a été accompagnée et soutenue par l’introduction de nouvelles lois, la création de tribunaux agraires, le lancement d’une campagne d’éducation et de sensibilisation à grande échelle, le bornage systématique des lots de terrain et la délivrance de certificats de propriété aux communautés et aux particuliers. Ce vaste programme a permis d’accroître les revenus, améliorer la gouvernance et stimuler l’économie rurale hors agriculture.

Pour Klaus Deininger, l’auteur du rapport, “en reconnaissant officiellement les droits des pauvres à la propriété terrienne, l’Etat aura mise en œuvre une politique qui profite à tout le monde. Nous avons été surpris de constater que le prêt-bail aide considérablement à améliorer le bien-être des gens. Cette formule de bail incite les pauvres et les gens sans terre, dotés des compétences nécessaires, à exploiter la terre de manière plus productive et d’avoir accès à de plus grandes surfaces. Tout le monde est gagnant dans l’affaire! ” ajoute-t-il. 

Plusieurs pays en développement, comme le Bangladesh, l’Inde et l’Éthiopie, imposent des restrictions sur le bail foncier afin de lutter contre l’exploitation des gens qui ne possèdent pas de terres. L’étude conclut que, dans la plupart des cas, de telles politiques produisent des conséquences négatives. Au lieu de protéger les pauvres, ces stratégies limitent leur accès à la terre, favorisent la petite corruption et la bureaucratie et découragent l’investissement tant nécessaire pour la création d’emplois et la croissance, deux facteurs importants pour réduire la pauvreté.

Ces problèmes peuvent avoir des effets déterminants sur le long terme. Une étude, mentionnée dans le rapport, estime que l’absence de garantie sur la propriété et les restrictions imposées aux transactions foncières, en Inde, ont fait chuter la croissance, par habitant, par une moyenne annuelle de 1,3%. Si ces problèmes avaient été pris en charge il y a dix ans, la hausse de la croissance économique qui en résulterait aurait permis à des millions d’individus supplémentaires d’échapper à la pauvreté.

Le rapport établit que le bail foncier peut favoriser le développement et donner une impulsion à la productivité, au bénéfice des pauvres. En Chine, des études indiquent les baux sur la terre augmentent les revenus des paysans qui, au lieu d’exploiter leurs terres, préfèrent les donner sous bail et améliorent la situation économique de ceux qui prennent la terre sous cette forme de contrat. En Ouganda, la proportion des ménages qui prennent des terres en fermage a été multipliée par trois entre 1992-99, soit une famille sur trois. Cet engouement pour le bail foncier a coïncidé avec une période de rapide croissance et de réduction de la pauvreté.  On peut relever des tendances similaires en Amérique latine, ajoute ce rapport de la Banque mondiale.

Si le bail foncier, sécurisé, bénéficie grandement aux pauvres, on ne peut pas dire la même chose de l’accès des pauvres à la terre par l’achat, selon ce rapport. Il suffit pour ces fermiers pauvres de subir une mauvaise récolte, de voir un membre de la famille tomber gravement malade ou d’avoir à affronter une conjoncture économique mauvaise pour qu’ils se voient contraints de vendre leurs terres, à un prix extraordinairement bas, puisqu’ils n’ont aucune chance d’accéder à un prêt bancaire. Ces circonstances favorisent l’action des spéculateurs qui amassent de grandes surfaces de terre et en bloquent l’accès aux plus démunis.

Les restrictions imposées à la vente des terres et aux limites de superficies à posséder visent à protéger les pauvres de telles pratiques et circonstances. Mais le rapport fait ressortir que ces restrictions encouragent la vente illégale au détriment de ceux dont les moyens financiers sont limités. Le rapport suggère d’améliorer le filet social de sécurité en proposant, par exemple, des programmes du type travail contre nourriture. 

Les circonstances historiques ont fait que dans certains pays la distribution des terres et d’autres biens s’est fait sans souci d’équité. Lorsque les disparités et les inégalités sont très importantes, elles freinent la croissance et les pauvres ne peuvent en profiter. Dans un tel cas, précise le rapport, le gouvernement devrait intervenir pour mieux redistribuer les richesses, y compris foncières, et garantir un investissement réel pour l’avenir du pays.

Certes, les programmes de réforme agraire qui ont été mis en œuvre au Japon, en Corée du Sud et à Taiwan (Chine) après la Seconde guerre mondiale ont été couronnés de succès. Or, tel n’est pas le cas dans d’autres pays malgré les efforts considérables déployés. 

S’inspirant d’une variété d’études sur le sujet, le rapport conclut que pour garantir le succès des réformes, il est nécessaire d’accompagner ces efforts par un engagement politique sans faille, intégrer l’initiative dans une approche globale du développement et la mettre en œuvre en toute transparence en partenariat avec la société civile. Une évaluation objective des programmes de réforme agraire, dans les pays où on assiste à un regain d’intérêt aux questions du foncier, devrait apporter une contribution certaine.

“Il n’existe pas de solution toute faite ou de standard aux politiques du foncier”, avertit Deininger.Pour élaborer et appliquer des politiques foncières effectives, il est indispensable de les adapter aux conditions locales et d’y associer toutes les parties concernées”, Commente-t-il. 

De telles consultations sont même appliquées à la rédaction du rapport. Ce document est le produit d’un processus de consultation et de recherche qui a duré trois ans. Ce processus a pris la forme de longues discussions détaillées avec des décideurs politiques, des défenseurs des intérêts des pauvres et des experts du foncier, dans toutes les régions du monde. Quatre ateliers régionaux ont vu la participation de plus de 600 personnes venant de 60 pays.

La rédaction de ce rapport a bénéficié du soutien financier et moral des pays en développement, des principaux bailleurs de fonds européens et américains. Les donateurs européens ont mis sur pied un Groupe de projet sur la politique foncière chargé de fournir une assistance technique et veiller à ce que les questions relevant du foncier soient prises en compte dans les projets de développement qui bénéficient du soutien de l’Union européenne.

La réforme foncière est un projet colossal qu’aucun donateur ne peut prendre en charge seul” révèle Philip Mikos, chef  du Groupe de projet de l’EU sur la politique foncière. “Nous sommes convaincus que ce rapport de la Banque mondiale servira de fondation pour une plus grande et meilleure coordination et une plus grande efficacité de notre soutien aux efforts de réforme des gouvernements nationaux.” 

Le rapport a été rendu public, jeudi, à Paris à l’occasion de la réunion à laquelle ont participé des membres du Groupe de projet sur la politique foncière. Ce communiqué sera suivi d’une réunion d’experts, qui doit durer deux jours, et qui se penchera sur les problèmes du foncier et des litiges. Cette conférence est organisée par le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCD) et se penchera sur les conclusions du rapport.

 

 

 

Déclarations sur les politiques foncières pour favoriser la croissance et réduire la pauvreté

 

En analysant en profondeur les problématiques du foncier pour asseoir une bonne gouvernance et stimuler le secteur privé, notamment en Afrique, ce rapport élargit le débat et met en exergue les implications des politiques foncières sur le développement économique.

Kasim Kasanga, Ministre des affaires foncières, Gouvernement du Ghana

 

Ce rapport est une importante contribution aux connaissances et expériences à même d’orienter les politiques et les programmes de croissance pour réduire la pauvreté. Il est le résultat d’un processus participatif qui doit servir d’exemple aux autres car il reflète une variété d’opinions et de points de vue qui enrichissent la réflexion dans la perspectives de l’élaboration de politiques foncières idoines. Ce rapport est un outil de premier choix pour les gouvernements, la société civile et les organisations internationales.

Bruce H. Moore, Directeur, International Land Coalition, Rome, Italie

 

Les chercheurs ont trop longtemps négligé l’impact profond des politiques foncières sur le développement économique et social à long terme des pays. Ce rapport se fonde sur un corpus considérable de matériaux afin d’illustrer cette dimension. Un document indispensable pour les chercheurs et les décideurs politiques.

Yujiro Hayami, Président, FASID Graduate Faculty, et Professeur,
National Graduate Institute for Policy Studies
, Tokyo, Japon

 

L’expérience de nombreux pays démontre qu’une l’absence d’une politique foncière claire, il est difficile, voire impossible, de réduire la pauvreté et les inégalités. S’appuyant sur un large éventail d’expériences et d’investigations, ce rapport établit les grandes lignes de cette problématique et établit comment elles peuvent contribuer à élaborer une approche, aux politiques de la terre, qui entre dans les stratégies générales de réduction de la pauvreté.

Alain de Janvry, Professeur, Université de Californie, Berkeley, USA

 

Ce rapport marque un passage important  de la position de la Banque mondiale sur les questions du foncier car elle propose une réflexion souple et ouverte, confesse les erreurs du passé et avertit contre le dogmatisme qui a prévalu. A présent, il appartient à la Banque de s’inspirer de l’approche éclairée et des principes développés dans ce document pour le mettre en œuvre dans son action au niveau des pays individuels. Pour ce faire, la Banque mondiale aura à engager résolument ses plus hauts responsables avec l’aide des défenseurs de la société civile qui défendent les droits des pauvres à la propriété foncière.

Robin Palmer, Conseiller en questions foncières, Oxfam, Grande-Bretagne

 

Cette somme, incroyablement riche, d’expériences et d’outils théoriques sur la problématique du foncier et de sa gestion, met en relief la complexité des questions que les spécialistes du développement doivent affronter. Le rapport contient des recommandations visant à améliorer les politiques du foncier et de son utilisation pour garantir une croissance économique vigoureuse.

Emmy Simmons, Administrateur adjoint, USAID

 

La politique foncière est l’unique problématique du développement durable susceptible d’aider à préserver la paix et la stabilité, favoriser la croissance économique et un développement social juste et éclairer une gestion rationnelle des ressources. A la fois exhaustif et équilibré, ce rapport constitue une bonne base de travail pour les donateurs sur les questions des régimes fonciers dans un cadre opérationnel commun.

Uwe Werblow, Directeur, Unité Environnement et développement rural, Commission européenne.



[1] Un Rapport de recherche politique de la Banque mondiale, par Klaus Deininger. Oxford University Press et Banque mondiale, 2003.




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