LES SERVICES PUBLICS NE PROFITENT PAS TOUJOURS AUX PAUVRES - UN NOUVEAU RAPPORT MONTRE COMMENT GOUVERNEMENTS ET CITOYENS PEUVENT MIEUX FAIRE

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WASHINGTON, 21 septembre 2003 – Un nouveau rapport de la Banque mondiale avertit que l’on ne peut escompter de grandes améliorations dans les conditions de vie des pauvres tant qu’ils ne bénéficient pas d’un plus grand accès, à des prix abordables, à de meilleurs services de santé, d’éducation, d’eau potable, d’hygiène et d’électricité. Sans de telles améliorations, les maladies et l’analphabétisme – deux maux à éradiquer pour sortir les pauvres de leur condition – continueront d’être le lot de nombreuses couches démunies.

Intitulé « Rapport sur le développement dans le monde 2004 : mettre les services de base à la portée des pauvres  », ce document révèle que, trop souvent, les pauvres n’ont pas accès à des services de qualité, et ce dans les quantités requises. Cette situation est de nature à rendre vains les efforts visant à atteindre les Objectifs de développement pour le millénaire. Ces Objectifs appellent à réduire de moitié le phénomène de la pauvreté dans le monde et à apporter des améliorations substantielles au développement humain avant 2015. Le rapport cite des exemples pertinents de pays où les services fonctionnent bien, montrant comment pouvoirs publics et citoyens peuvent améliorer les choses. Le rapport parle également de succès spectaculaires et d’échecs cuisants qui ont caractérisé les efforts que certains pays en développement ont déployé pour fournir des services de base meilleurs. Ce qui distingue le succès de l’échec est le degré d’implication des pauvres dans la détermination de la qualité et de la quantité des services qui leur sont fournis.

« Souvent, les services de base ne profitent pas aux pauvres. Même si ces échecs semblent moins catastrophiques que les crises financières, il n’en demeure pas moins que leurs effets sont profonds et durables », déclare M. James D. Wolfensohn, Président de la Banque mondiale. Poursuivant, il ajoute que « les services marchent lorsqu’ils profitent à tout le monde : quand les filles sont encouragées à fréquenter les écoles, quand les enfants et leurs parents participent à l’effort d’éducation, lorsque la collectivité prend en charge son système d’hygiène et d’assainissement. Ces services de base fonctionnent quand on formule une approche intégrale du développement, en reconnaissant qu’une mère instruite prendra mieux soin de ses enfants et que la construction d’un pont ou d’une route permettra aux enfants de se rendre à l’école.  »

Ce rapport intervient à un moment où les pays riches ont promis de revoir à la hausse l’aide extérieure et les pays en développement se sont engagés à améliorer leurs politiques et institutions afin d’atteindre les ODM. « Certes, la croissance économique est nécessaire pour accélérer le développement humain, mais elle ne suffit pas », estime Nicholas Stern, Economiste en chef et Vice-président pour l’économie du développement à la Banque mondiale. « Pour atteindre les objectifs de développement en 2015 il faudra augmenter substantiellement les ressources extérieures et utiliser plus efficacement toutes les ressources intérieures et extérieures. Le rapport propose un cadre pratique pour utiliser plus efficacement ces ressources », ajoute-t-il.

Les services de base ne profitent pas à ceux qui en ont besoin

Le rapport reprend les témoignages de plusieurs pauvres qui décrivent la médiocrité des services de base qu’ils reçoivent.

A Adaboya (Ghana) « les enfants doivent parcourir quatre kilomètres pour rejoindre leur école car celle qui se trouve dans leur village est en état de dégradation avancée et ne peut accueillir les enfants pendant la saison des pluies». A Potrero Sula (Salvador) les villageois se plaignent de « l’inutilité du centre de santé car il n’y a ni médecin ni infirmier et il n’ouvre que deux jours par semaine et ce uniquement jusqu’à midi.» Dans une enquête auprès de femmes qui avaient accouché dans des centres de santé ruraux de la province de Mustafa, au Zimbabwe, beaucoup d’entre elles ont révélé avoir été frappées par le personnel lors de l’accouchement.

Des faits similaires sont rapportés dans d’autres pays. Au Mali, les enfants pauvres doivent parcourir en moyenne huit kilomètres pour se rendre à l’école. Au Tchad, les femmes doivent faire 23 kilomètres pour rejoindre une clinique. Un milliard de personnes dans le monde n’ont pas accès à une eau potable de qualité. 2,5 milliards d’individus vivent dans des quartiers dénués de toute infrastructure d’hygiène et d’assainissement.

Même lorsque les pauvres ont accès aux services de base, la qualité de ceux-ci fait souvent défaut. Lors de visites spontanées dans 200 écoles primaires en Inde, les enquêteurs ont découvert que la moitié de ces établissements ne dispensait aucun enseignement au moment de leur arrivée. Près de 45% des enseignants en Éthiopie étaient absents au moins un jour dans la semaine qui a précédé la visite et 10% d’entre eux depuis trois jours ou plus. Dans les centres de premiers soins au Bangladesh, les enquêteurs ont révélé que l’absentéisme touchait 74% des médecins.

« Il est indispensable de fournir aux pauvres des services vitaux, comme la santé et l’éducation, si l’on veut faire des progrès rapides en matière de développement humain car, à elles seules, les dépenses publiques ne suffisent pas, » précise Jean-Louis Sarbib, nouveau Vice-président au Développement Humain de la Banque mondiale et ancien Vice-président de la Banque pour la Région Moyen-Orient et Afrique du Nord. « La Région Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA) dépense pour l’éducation publique plus que toute autre région en développement. Or, on enregistre dans cette région les taux les plus élevés d’analphabétisme chez les jeunes. Les chances pour qu’une fillette de la région MENA soit analphabète sont égales à celles d’une fillette d’Afrique sub-saharienne, une région bien moins riche», ajoute-t-il.

Les services de base peuvent aider les pauvres

Le rapport cite également quelques exemples de succès. L’Indonésie a utilisé sa manne pétrolière pour construire de nouvelles écoles et recruter davantage d’enseignants, réussissant ainsi à doubler la population scolaire qui est passée à 90% en 1996. En Ouganda, le nombre d’enfants fréquentant le cycle primaire est passé de 3,6 millions à 6,9 millions en l’espace de cinq ans. Un programme mexicain offrant de l’argent aux familles qui se rendent régulièrement dans des centres de soins et envoient leurs enfants à l’école a permis de réduire de 20% les incidences de maladie chez les enfants et augmenté la scolarisation des enfants de 5% pour les garçons et de 8% pour les filles.

« Les services fonctionnent lorsque les pauvres se trouvent au cœur même des prestations; lorsque les pauvres pourront se passer des prestataires médiocres et s’approvisionner auprès des bons fournisseurs; lorsqu’ils réussiront à faire entendre leur voix auprès des décideurs politiques. Autrement dit, lorsque les prestataires seront encouragés à servir les pauvres, » affirme Shanta Devarajan, Directeur du Rapport 2004 sur le Développement dans le Monde et Economiste en chef du Réseau de développement humain de la Banque mondiale.

Le rapport explore trois méthodes par le biais desquelles les services de base pourront être améliorés:

1. En accordant, aux clients pauvres, une plus grande participation et un plus grand choix dans la fourniture des services, afin de leur permettre de contrôler et sanctionner les prestataires. Les programmes de bons scolaires – à l’instar d’un programme colombien destiné aux familles pauvres ou du programme de scolarisation des filles au Bangladesh (qui rémunère les écoles en fonction du nombre de filles qui les fréquentent) – donnent aux clients plus de pouvoirs sur les prestataires et ont permis une augmentation appréciable des taux de scolarisation. Les écoles gérées par les communautés locales au Salvador, que les parents visitaient régulièrement, ont enregistré une diminution de l’absentéisme des enseignants et une amélioration des performances scolaires des élèves.

2. En amplifiant la voix des citoyens pauvres, par les urnes et par un plus grand accès à l’information. Des enquêtes menées sur la prestation des services à Bangalore (Inde) ont montré aux pauvres la qualité des services d’eau potable, de santé, d’éducation et des transports qu’ils reçoivent en comparaison avec les provinces voisines, ont incité ces populations à réclamer de meilleurs services publics et poussé les décideurs politiques à agir.

3. En récompensant les bonnes prestations et en sanctionnant les mauvaises. A l’issue d’une guerre civile, le Cambodge avait décidé de rémunérer les services de premiers soins de deux districts en fonction de l’état de santé des ménages dont ils avaient la charge (évaluations conduites par des organes indépendants). Les indicateurs de santé et du recours des pauvres à ces structures ont enregistré une relative amélioration par rapport aux autres districts.

Service public – service privé: un faux débat ?

La prestation de services de santé, d’éducation et autres fait l’objet de grandes polémiques dans de nombreux pays, on met en opposition les services publics et les privatisations à grande échelle.

Tout en reconnaissant l’existence de problèmes au sein des services publics, le rapport estime que ce serait une erreur de conclure que les pouvoirs publics devraient tout abandonner au secteur privé. Si les individus ne sont pas soumis à une forme de contrôle, ils ne fourniront pas les prestations de santé et d’éducation auxquelles la collectivité aspire. Ceci est non seulement vrai en théorie mais, dans la pratique, aucun pays n’a pu améliorer la qualité de l’éducation primaire ni réduire la mortalité infantile sans l’intervention et l’aide du gouvernement.

En outre, la participation du secteur privé à la santé, l’éducation et les infrastructures n’est pas sans poser des problèmes – surtout lorsqu’il s’agit de fournir ces services aux pauvres. La position radicale selon laquelle le secteur privé devrait s’occuper de tout est loin d’être souhaitable.

Ritva Reinikka, co-directrice du rapport sur le développement dans le monde 2004 et Directrice de Recherche sur les services publics à la Banque mondiale, estime que « au lieu de s’enliser dans ce faux débat qui consiste à dresser le secteur public contre le secteur privé, il faudrait se poser la question de savoir si le mécanisme de prestation des services de base accorde aux pauvres davantage de pouvoir pour qu’ils puissent surveiller et sanctionner les prestataires de ces services, donne résonance à leur voix dans le processus de formulation des politiques et leur apporte les services dont leurs familles ont besoin ».

Le rapport indique que certains bailleurs de fonds sont séduits par l’argument demandant de tout laisser au secteur privé. Les donateurs estiment que si les prestations des services publics sont si mauvaises, on ne devrait pas continuer à accorder des aides aux gouvernements.

« Ce serait une erreur », avertit Reinikka, « de nombreux travaux de recherche confirment que l’aide produit de bons résultats dans les pays dotés de politiques et d’institutions efficaces et celles-ci connaissent une nette  amélioration ces derniers temps. Les réformes préconisées dans ce rapport (destinées aux agences d’aide et aux pays bénéficiaires) peuvent rendre l’aide encore plus productive.  »

Le rapport soutient que lorsqu’il y a amélioration au niveau des institutions et des politiques, il faut augmenter l’enveloppe de l’aide – et non pas la réduire – afin d’atteindre le but commun qu’est la diminution de la pauvreté conformément aux Objectifs de développement pour le millénaire. Néanmoins, augmenter les dépenses publiques – sans exiger un meilleur rendement de celles-ci – ne produira pas nécessairement des bénéfices substantiels. La productivité des dépenses publiques varie fortement d’un pays à un autre. Le Malawi et l’Éthiopie consacrent presque les mêmes sommes d’argent à chaque enfant du cycle primaire; or leurs rendements respectifs sont incomparables. Le Pérou et la Thaïlande dépensent des sommes très différentes mais obtiennent des rendements similaires.

Le rapport conclut qu’il n’existe pas de formule applicable à tous. Le type de mécanisme de fourniture des services de base doit être conçu en tenant compte des spécificités du service à fournir et des particularités du pays. Par exemple, si le service est facile à surveiller, comme les campagnes de vaccination, et est dispensé dans un pays doté de politiques favorables aux pauvres, comme la Norvège, une telle prestation peut être livrée directement par le gouvernement central ou sous-traitée. Mais si les politiques du pays sont telles que les ressources risquent d’être détournées au profit de personnes aisées et que le service est difficile à surveiller (comme l’enseignement), il faudra mettre en place des structures qui renforcent au mieux le pouvoir du client. Les formules de bons attribués en fonction des moyens (ex. : Colombie et Bangladesh), les écoles gérées par la collectivité (ex. : El Salvador) ou les programmes transparents et fondés sur des règles (programme ‘Progresa’ au Mexique) sont les plus susceptibles de profiter aux pauvres.

Appliquer les bons exemples au niveau national

Innover en matière d’arrangements de prestation des services ne peut suffire, annonce le rapport. Il s’agit de généraliser ces innovations pour que l’ensemble du pays puisse en bénéficier. Pour ce faire, le rapport met l’accent sur le rôle de l’information, qui peut être à la fois stimuler l’action publique et le changement, et contribuer à la mise au point de réformes efficaces. En Ouganda, il a suffi qu’un journal révèle que seuls 13% des fonds destinés à l’enseignement primaire arrivaient réellement dans ce secteur pour que la population réagisse. Maintenant, 80% de ces fonds sont effectivement versés à ce cycle éducatif et le total du budget de l’école est affiché sur la porte de l’école.

L’évaluation systématique de ces innovations, assortie d’une évaluation simultanée du groupe de contrôle et du ‘groupe de traitement’, permet aux décideurs politiques de prendre la mesure de la réalité du terrain. L’évaluation de ‘Progresa’ au Mexique a conduit à l’extension de ce programme afin qu’il couvre 20% de la population du pays.

Les auteurs du rapport ont néanmoins averti que de telles réformes sont difficiles à réaliser. «Il n’y a pas de baguette magique. Il s’agit d’entreprendre la réforme des institutions et des relations de pouvoir car les besoins des pauvres de la planète sont urgents et les services publics y ont trop souvent failli. Il nous faut agir maintenant », conclut Devarajan.