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LES SERVICES PUBLICS NE PROFITENT PAS TOUJOURS AUX PAUVRES - UN NOUVEAU RAPPORT MONTRE COMMENT GOUVERNEMENTS ET CITOYENS PEUVENT MIEUX FAIRE

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Communiqué de presse n°:2003/063/S

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WASHINGTON, 21 septembre 2003 – Un nouveau rapport de la Banque mondiale avertit que l’on ne peut escompter de grandes amĂ©liorations dans les conditions de vie des pauvres tant qu’ils ne bĂ©nĂ©ficient pas d’un plus grand accĂšs, Ă  des prix abordables, Ă  de meilleurs services de santĂ©, d’éducation, d’eau potable, d’hygiĂšne et d’électricitĂ©. Sans de telles amĂ©liorations, les maladies et l’analphabĂ©tisme – deux maux Ă  Ă©radiquer pour sortir les pauvres de leur condition – continueront d’ĂȘtre le lot de nombreuses couches dĂ©munies.

IntitulĂ© « Rapport sur le dĂ©veloppement dans le monde 2004 : mettre les services de base Ă  la portĂ©e des pauvres  », ce document rĂ©vĂšle que, trop souvent, les pauvres n’ont pas accĂšs Ă  des services de qualitĂ©, et ce dans les quantitĂ©s requises. Cette situation est de nature Ă  rendre vains les efforts visant Ă  atteindre les Objectifs de dĂ©veloppement pour le millĂ©naire. Ces Objectifs appellent Ă  rĂ©duire de moitiĂ© le phĂ©nomĂšne de la pauvretĂ© dans le monde et Ă  apporter des amĂ©liorations substantielles au dĂ©veloppement humain avant 2015. Le rapport cite des exemples pertinents de pays oĂč les services fonctionnent bien, montrant comment pouvoirs publics et citoyens peuvent amĂ©liorer les choses. Le rapport parle Ă©galement de succĂšs spectaculaires et d’échecs cuisants qui ont caractĂ©risĂ© les efforts que certains pays en dĂ©veloppement ont dĂ©ployĂ© pour fournir des services de base meilleurs. Ce qui distingue le succĂšs de l’échec est le degrĂ© d’implication des pauvres dans la dĂ©termination de la qualitĂ© et de la quantitĂ© des services qui leur sont fournis.

« Souvent, les services de base ne profitent pas aux pauvres. MĂȘme si ces Ă©checs semblent moins catastrophiques que les crises financiĂšres, il n’en demeure pas moins que leurs effets sont profonds et durables », dĂ©clare M. James D. Wolfensohn, PrĂ©sident de la Banque mondiale. Poursuivant, il ajoute que « les services marchent lorsqu’ils profitent Ă  tout le monde : quand les filles sont encouragĂ©es Ă  frĂ©quenter les Ă©coles, quand les enfants et leurs parents participent Ă  l’effort d’éducation, lorsque la collectivitĂ© prend en charge son systĂšme d’hygiĂšne et d’assainissement. Ces services de base fonctionnent quand on formule une approche intĂ©grale du dĂ©veloppement, en reconnaissant qu’une mĂšre instruite prendra mieux soin de ses enfants et que la construction d’un pont ou d’une route permettra aux enfants de se rendre Ă  l’école.  »

Ce rapport intervient Ă  un moment oĂč les pays riches ont promis de revoir Ă  la hausse l’aide extĂ©rieure et les pays en dĂ©veloppement se sont engagĂ©s Ă  amĂ©liorer leurs politiques et institutions afin d’atteindre les ODM. « Certes, la croissance Ă©conomique est nĂ©cessaire pour accĂ©lĂ©rer le dĂ©veloppement humain, mais elle ne suffit pas », estime Nicholas Stern, Economiste en chef et Vice-prĂ©sident pour l’économie du dĂ©veloppement Ă  la Banque mondiale. « Pour atteindre les objectifs de dĂ©veloppement en 2015 il faudra augmenter substantiellement les ressources extĂ©rieures et utiliser plus efficacement toutes les ressources intĂ©rieures et extĂ©rieures. Le rapport propose un cadre pratique pour utiliser plus efficacement ces ressources », ajoute-t-il.

Les services de base ne profitent pas Ă  ceux qui en ont besoin

Le rapport reprend les tĂ©moignages de plusieurs pauvres qui dĂ©crivent la mĂ©diocritĂ© des services de base qu’ils reçoivent.

A Adaboya (Ghana) « les enfants doivent parcourir quatre kilomĂštres pour rejoindre leur Ă©cole car celle qui se trouve dans leur village est en Ă©tat de dĂ©gradation avancĂ©e et ne peut accueillir les enfants pendant la saison des pluies». A Potrero Sula (Salvador) les villageois se plaignent de « l’inutilitĂ© du centre de santĂ© car il n’y a ni mĂ©decin ni infirmier et il n’ouvre que deux jours par semaine et ce uniquement jusqu’à midi.» Dans une enquĂȘte auprĂšs de femmes qui avaient accouchĂ© dans des centres de santĂ© ruraux de la province de Mustafa, au Zimbabwe, beaucoup d’entre elles ont rĂ©vĂ©lĂ© avoir Ă©tĂ© frappĂ©es par le personnel lors de l’accouchement.

Des faits similaires sont rapportĂ©s dans d’autres pays. Au Mali, les enfants pauvres doivent parcourir en moyenne huit kilomĂštres pour se rendre Ă  l’école. Au Tchad, les femmes doivent faire 23 kilomĂštres pour rejoindre une clinique. Un milliard de personnes dans le monde n’ont pas accĂšs Ă  une eau potable de qualitĂ©. 2,5 milliards d’individus vivent dans des quartiers dĂ©nuĂ©s de toute infrastructure d’hygiĂšne et d’assainissement.

MĂȘme lorsque les pauvres ont accĂšs aux services de base, la qualitĂ© de ceux-ci fait souvent dĂ©faut. Lors de visites spontanĂ©es dans 200 Ă©coles primaires en Inde, les enquĂȘteurs ont dĂ©couvert que la moitiĂ© de ces Ă©tablissements ne dispensait aucun enseignement au moment de leur arrivĂ©e. PrĂšs de 45% des enseignants en Éthiopie Ă©taient absents au moins un jour dans la semaine qui a prĂ©cĂ©dĂ© la visite et 10% d’entre eux depuis trois jours ou plus. Dans les centres de premiers soins au Bangladesh, les enquĂȘteurs ont rĂ©vĂ©lĂ© que l’absentĂ©isme touchait 74% des mĂ©decins.

« Il est indispensable de fournir aux pauvres des services vitaux, comme la santĂ© et l’éducation, si l’on veut faire des progrĂšs rapides en matiĂšre de dĂ©veloppement humain car, Ă  elles seules, les dĂ©penses publiques ne suffisent pas, » prĂ©cise Jean-Louis Sarbib, nouveau Vice-prĂ©sident au DĂ©veloppement Humain de la Banque mondiale et ancien Vice-prĂ©sident de la Banque pour la RĂ©gion Moyen-Orient et Afrique du Nord. « La RĂ©gion Moyen-Orient et Afrique du Nord (MENA) dĂ©pense pour l’éducation publique plus que toute autre rĂ©gion en dĂ©veloppement. Or, on enregistre dans cette rĂ©gion les taux les plus Ă©levĂ©s d’analphabĂ©tisme chez les jeunes. Les chances pour qu’une fillette de la rĂ©gion MENA soit analphabĂšte sont Ă©gales Ă  celles d’une fillette d’Afrique sub-saharienne, une rĂ©gion bien moins riche», ajoute-t-il.

Les services de base peuvent aider les pauvres

Le rapport cite Ă©galement quelques exemples de succĂšs. L’IndonĂ©sie a utilisĂ© sa manne pĂ©troliĂšre pour construire de nouvelles Ă©coles et recruter davantage d’enseignants, rĂ©ussissant ainsi Ă  doubler la population scolaire qui est passĂ©e Ă  90% en 1996. En Ouganda, le nombre d’enfants frĂ©quentant le cycle primaire est passĂ© de 3,6 millions Ă  6,9 millions en l’espace de cinq ans. Un programme mexicain offrant de l’argent aux familles qui se rendent rĂ©guliĂšrement dans des centres de soins et envoient leurs enfants Ă  l’école a permis de rĂ©duire de 20% les incidences de maladie chez les enfants et augmentĂ© la scolarisation des enfants de 5% pour les garçons et de 8% pour les filles.

« Les services fonctionnent lorsque les pauvres se trouvent au cƓur mĂȘme des prestations; lorsque les pauvres pourront se passer des prestataires mĂ©diocres et s’approvisionner auprĂšs des bons fournisseurs; lorsqu’ils rĂ©ussiront Ă  faire entendre leur voix auprĂšs des dĂ©cideurs politiques. Autrement dit, lorsque les prestataires seront encouragĂ©s Ă  servir les pauvres, » affirme Shanta Devarajan, Directeur du Rapport 2004 sur le DĂ©veloppement dans le Monde et Economiste en chef du RĂ©seau de dĂ©veloppement humain de la Banque mondiale.

Le rapport explore trois mĂ©thodes par le biais desquelles les services de base pourront ĂȘtre amĂ©liorĂ©s:

1. En accordant, aux clients pauvres, une plus grande participation et un plus grand choix dans la fourniture des services, afin de leur permettre de contrĂŽler et sanctionner les prestataires. Les programmes de bons scolaires – Ă  l’instar d’un programme colombien destinĂ© aux familles pauvres ou du programme de scolarisation des filles au Bangladesh (qui rĂ©munĂšre les Ă©coles en fonction du nombre de filles qui les frĂ©quentent) – donnent aux clients plus de pouvoirs sur les prestataires et ont permis une augmentation apprĂ©ciable des taux de scolarisation. Les Ă©coles gĂ©rĂ©es par les communautĂ©s locales au Salvador, que les parents visitaient rĂ©guliĂšrement, ont enregistrĂ© une diminution de l’absentĂ©isme des enseignants et une amĂ©lioration des performances scolaires des Ă©lĂšves.

2. En amplifiant la voix des citoyens pauvres, par les urnes et par un plus grand accĂšs Ă  l’information. Des enquĂȘtes menĂ©es sur la prestation des services Ă  Bangalore (Inde) ont montrĂ© aux pauvres la qualitĂ© des services d’eau potable, de santĂ©, d’éducation et des transports qu’ils reçoivent en comparaison avec les provinces voisines, ont incitĂ© ces populations Ă  rĂ©clamer de meilleurs services publics et poussĂ© les dĂ©cideurs politiques Ă  agir.

3. En rĂ©compensant les bonnes prestations et en sanctionnant les mauvaises. A l’issue d’une guerre civile, le Cambodge avait dĂ©cidĂ© de rĂ©munĂ©rer les services de premiers soins de deux districts en fonction de l’état de santĂ© des mĂ©nages dont ils avaient la charge (Ă©valuations conduites par des organes indĂ©pendants). Les indicateurs de santĂ© et du recours des pauvres Ă  ces structures ont enregistrĂ© une relative amĂ©lioration par rapport aux autres districts.

Service public – service privĂ©: un faux dĂ©bat ?

La prestation de services de santĂ©, d’éducation et autres fait l’objet de grandes polĂ©miques dans de nombreux pays, on met en opposition les services publics et les privatisations Ă  grande Ă©chelle.

Tout en reconnaissant l’existence de problĂšmes au sein des services publics, le rapport estime que ce serait une erreur de conclure que les pouvoirs publics devraient tout abandonner au secteur privĂ©. Si les individus ne sont pas soumis Ă  une forme de contrĂŽle, ils ne fourniront pas les prestations de santĂ© et d’éducation auxquelles la collectivitĂ© aspire. Ceci est non seulement vrai en thĂ©orie mais, dans la pratique, aucun pays n’a pu amĂ©liorer la qualitĂ© de l’éducation primaire ni rĂ©duire la mortalitĂ© infantile sans l’intervention et l’aide du gouvernement.

En outre, la participation du secteur privĂ© Ă  la santĂ©, l’éducation et les infrastructures n’est pas sans poser des problĂšmes – surtout lorsqu’il s’agit de fournir ces services aux pauvres. La position radicale selon laquelle le secteur privĂ© devrait s’occuper de tout est loin d’ĂȘtre souhaitable.

Ritva Reinikka, co-directrice du rapport sur le dĂ©veloppement dans le monde 2004 et Directrice de Recherche sur les services publics Ă  la Banque mondiale, estime que « au lieu de s’enliser dans ce faux dĂ©bat qui consiste Ă  dresser le secteur public contre le secteur privĂ©, il faudrait se poser la question de savoir si le mĂ©canisme de prestation des services de base accorde aux pauvres davantage de pouvoir pour qu’ils puissent surveiller et sanctionner les prestataires de ces services, donne rĂ©sonance Ă  leur voix dans le processus de formulation des politiques et leur apporte les services dont leurs familles ont besoin ».

Le rapport indique que certains bailleurs de fonds sont sĂ©duits par l’argument demandant de tout laisser au secteur privĂ©. Les donateurs estiment que si les prestations des services publics sont si mauvaises, on ne devrait pas continuer Ă  accorder des aides aux gouvernements.

« Ce serait une erreur », avertit Reinikka, « de nombreux travaux de recherche confirment que l’aide produit de bons rĂ©sultats dans les pays dotĂ©s de politiques et d’institutions efficaces et celles-ci connaissent une nette  amĂ©lioration ces derniers temps. Les rĂ©formes prĂ©conisĂ©es dans ce rapport (destinĂ©es aux agences d’aide et aux pays bĂ©nĂ©ficiaires) peuvent rendre l’aide encore plus productive.  »

Le rapport soutient que lorsqu’il y a amĂ©lioration au niveau des institutions et des politiques, il faut augmenter l’enveloppe de l’aide – et non pas la rĂ©duire – afin d’atteindre le but commun qu’est la diminution de la pauvretĂ© conformĂ©ment aux Objectifs de dĂ©veloppement pour le millĂ©naire. NĂ©anmoins, augmenter les dĂ©penses publiques – sans exiger un meilleur rendement de celles-ci – ne produira pas nĂ©cessairement des bĂ©nĂ©fices substantiels. La productivitĂ© des dĂ©penses publiques varie fortement d’un pays Ă  un autre. Le Malawi et l’Éthiopie consacrent presque les mĂȘmes sommes d’argent Ă  chaque enfant du cycle primaire; or leurs rendements respectifs sont incomparables. Le PĂ©rou et la ThaĂŻlande dĂ©pensent des sommes trĂšs diffĂ©rentes mais obtiennent des rendements similaires.

Le rapport conclut qu’il n’existe pas de formule applicable Ă  tous. Le type de mĂ©canisme de fourniture des services de base doit ĂȘtre conçu en tenant compte des spĂ©cificitĂ©s du service Ă  fournir et des particularitĂ©s du pays. Par exemple, si le service est facile Ă  surveiller, comme les campagnes de vaccination, et est dispensĂ© dans un pays dotĂ© de politiques favorables aux pauvres, comme la NorvĂšge, une telle prestation peut ĂȘtre livrĂ©e directement par le gouvernement central ou sous-traitĂ©e. Mais si les politiques du pays sont telles que les ressources risquent d’ĂȘtre dĂ©tournĂ©es au profit de personnes aisĂ©es et que le service est difficile Ă  surveiller (comme l’enseignement), il faudra mettre en place des structures qui renforcent au mieux le pouvoir du client. Les formules de bons attribuĂ©s en fonction des moyens (ex. : Colombie et Bangladesh), les Ă©coles gĂ©rĂ©es par la collectivitĂ© (ex. : El Salvador) ou les programmes transparents et fondĂ©s sur des rĂšgles (programme ‘Progresa’ au Mexique) sont les plus susceptibles de profiter aux pauvres.

Appliquer les bons exemples au niveau national

Innover en matiĂšre d’arrangements de prestation des services ne peut suffire, annonce le rapport. Il s’agit de gĂ©nĂ©raliser ces innovations pour que l’ensemble du pays puisse en bĂ©nĂ©ficier. Pour ce faire, le rapport met l’accent sur le rĂŽle de l’information, qui peut ĂȘtre Ă  la fois stimuler l’action publique et le changement, et contribuer Ă  la mise au point de rĂ©formes efficaces. En Ouganda, il a suffi qu’un journal rĂ©vĂšle que seuls 13% des fonds destinĂ©s Ă  l’enseignement primaire arrivaient rĂ©ellement dans ce secteur pour que la population rĂ©agisse. Maintenant, 80% de ces fonds sont effectivement versĂ©s Ă  ce cycle Ă©ducatif et le total du budget de l’école est affichĂ© sur la porte de l’école.

L’évaluation systĂ©matique de ces innovations, assortie d’une Ă©valuation simultanĂ©e du groupe de contrĂŽle et du ‘groupe de traitement’, permet aux dĂ©cideurs politiques de prendre la mesure de la rĂ©alitĂ© du terrain. L’évaluation de ‘Progresa’ au Mexique a conduit Ă  l’extension de ce programme afin qu’il couvre 20% de la population du pays.

Les auteurs du rapport ont nĂ©anmoins averti que de telles rĂ©formes sont difficiles Ă  rĂ©aliser. «Il n’y a pas de baguette magique. Il s’agit d’entreprendre la rĂ©forme des institutions et des relations de pouvoir car les besoins des pauvres de la planĂšte sont urgents et les services publics y ont trop souvent failli. Il nous faut agir maintenant », conclut Devarajan.




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