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Pour réduire la pauvreté, la réforme des infrastructures exige un cadre réglementaire crédible, explique la Banque mondiale.

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WASHINGTON, le 14 juin 2004 — Selon une nouvelle étude de la Banque mondiale, les réformes donnant lieu à la restructuration ou à la privatisation de services d'infrastructure d'utilité collective, par exemple dans les secteurs de l'eau, de l'électricité, des transports et des télécommunications, doivent absolument s'inscrire dans un cadre réglementaire crédible pour produire des résultats et contribuer à réduire la pauvreté.

« Il sera crucial de mener à bien la réforme des infrastructures pour pouvoir atteindre les objectifs de développement pour le Millénaire adoptés pour la mortalité infantile et l'autonomisation des femmes » explique François Bourguignon, Économiste en chef, Premier vice-président de la Banque mondiale et Directeur du département de l'économie du développement qui a produit ce rapport. « Si l'on a probablement vanté les avantages qui pourraient découler de la privatisation des infrastructures avec une "exubérance quelque peu irrationnelle" ces dernières années, il n'en demeure pas moins que les services d'utilité collective des pays en développement ont besoin de capitaux privés pour pouvoir poursuivre leurs activités et élargir la portée de leurs services aux pauvres. »

L'étude intitulée Reforming Infrastructure - Privatization, Regulation and Competition, diffusée aujourd'hui par la Banque, fait valoir que l'existence d'une « réglementation efficace » est la principale condition déterminante du succès d'une réforme des infrastructures et que « Un cadre réglementaire manifestement conçu pour protéger les intérêts des investisseurs et des clients doit exister pour qu'il soit possible d'attirer les capitaux privés à long terme nécessaires à l'offre de services d'infrastructure fiables et adéquats ».

Le rapport note, en particulier, que les organes réglementaires doivent être à l'abri de toute ingérence politique et que leurs décisions doivent être soumises à l'examen de l'appareil judiciaire ou à celui d'un organisme non politique. Il insiste sur le fait que les processus réglementaires doivent stimuler la concurrence, être ouverts et transparents et établis avant le lancement des opérations de privatisation.

La privatisation n'est guère considérée comme une solution crédible dans beaucoup de pays en développement, conclut l'étude, entre autres sur la base d'enquêtes menées en Argentine et au Pérou qui montrent que plus de 80 % des personnes interrogées sont opposées à ce type d'opération. Le rapport fait toutefois valoir que le rejet de services privés d'utilité collective ne tient pas à la structure du capital de ces derniers mais plutôt aux carences des institutions chargées de les réglementer.

Les lacunes réglementaires expliquent la plupart des échecs des réformes des infrastructures et des opérations de privatisation dans les pays en développement, note le principal auteur du rapport, Ioannis Kessides, Économiste principal à la Banque mondiale. « Il est arrivé que des opérations de privatisation aient été entreprises sans qu'aucune mesure de protection institutionnelle n'ait été prise, et qu'elles aient été réalisées par des moyens généralement considérés illicites », note Kessides. « La privatisation n'est pas une panacée, mais préserver le status quo, c'est-à-dire des services publics inefficaces et source de gaspillage n'est pas non plus une solution. »

Reforming Infrastructure examine les réformes et les opérations de privatisation des services d'infrastructures d'utilité collective menées dans de nombreux pays en développement et en transition, et en tire des leçons dans le but d'aider les responsables de l'action publique à éviter les écueils. Le rapport couvre les aspects particuliers des réglementations et des tarifications qui sont importants pour l'obtention d'un équilibre optimal entre la rentabilité économique et l'offre d'un service universel.

« Il sera nécessaire de procéder à toute une gamme d'investissements, publics et privés, dans les infrastructures pour pouvoir atteindre les objectifs de développement pour le Millénaire » explique Nemat Shafik, Vice-président de la Banque mondiale pour les infrastructures. « Pour cela, il nous faut manifestement trouver le moyen d'inverser l'évolution à la baisse récemment observée pour les investissements privés dans les infrastructures des pays en développement et en transition. Le rapport confirme que le système de tarification doit fournir des incitations aux investisseurs mais aussi qu'il reste nécessaire d'accorder des subventions bien conçues et des filets de protection ciblés pour que les pauvres puissent eux aussi profiter des gains d'efficacité et avoir accès à des services essentiels. »

Le rapport note que le financement privé des infrastructures a atteint son niveau maximum (130 milliards de dollars) en 1997 pour tomber à 60 milliards de dollars en 2001, par suite de chutes boursières dans le monde entier, de crises financières sur les marchés émergents et des hésitations provoquées par l'opposition du public à la privatisation. Or, explique-t-il aussi, l'ancienne structure de contrôle étatique n'est guère une solution pour l'avenir puisque que les services publics d'utilité collective des pays en développement ont, globalement, enregistré des pertes de l'ordre de 180 milliards de dollars par an au début des années 90 par suite du manque d'efficacité des services dans le domaine de l'eau, des chemins de fer, des routes et de l'électricité — soit un montant pratiquement égal au volume annuel des investissements dans ces secteurs.

À ce jour, cependant, si la participation du secteur privé à la fourniture de services d'infrastructure a permis d'accroître le volume des investissements et d'élargir la couverture des services, 1,1 milliard de personnes n'ont toujours pas accès à de l'eau salubre, 2,4 milliards de personnes ne bénéficient pas de services d'assainissement adéquats et 1,4 milliard de personnes n'ont pas l'électricité. Pour répondre à ces besoins et atteindre les objectifs de développement pour le Millénaire, le rapport de la Banque Global Development Finance 2004 publié en avril explique que les pays en développement auront besoin de 120 milliards de dollars par an jusqu'en 2010 pour investir dans les infrastructures du secteur de l'électricité et de 49 milliards de dollars par an jusqu'en 2015 pour investir dans le secteur de l'eau et de l'assainissement.

Le rapportReforming Infrastructure fait ressortir les différences qui existent entre les secteurs pour ce qui est des possibilités de privatisation. Il fait valoir que, dans les pays en développement, le secteur des télécommunications est celui qui se prête le mieux à la poursuite d'opérations de privatisation et de libéralisation mais que les secteurs de l'électricité et surtout de l'eau posent davantage de problèmes. Dans le cas de ce dernier secteur, il vaut mieux recourir à des contrats de concession et des contrats de bail pour pouvoir faire jouer la concurrence tout en permettant à l'État de surveiller de près la conduite des opérations.

« De nombreux pays pourraient tirer profit de la poursuite d'opérations de privatisation de services soigneusement conçues à condition qu'ils mènent ces opérations de manière satisfaisante et ne font pas de promesses qui ne pourront être tenues » explique Michael Klein, Vice-président du département du développement du secteur privé de la Banque mondiale et de la SFI et Économiste en chef de la SFI. « Il faut qu'une structure de contrôle réglementaire existe. Le processus de cession doit être transparent et l'opération de privatisation doit répondre aux besoins des pauvres, notamment en élargissant la portée des services. »

Pour assurer le succès de la restructuration de monopoles d'État existant de longue date, le rapport recommande fondamentalement de « désassocier » leurs composantes, c'est-à-dire de segmenter le monopole initial en plusieurs entités privées, voire publiques, opérant dans le même domaine ou la même sphère d'activités pour faire jouer la concurrence. Les éléments restants du monopole naturel doivent, quant à eux, être assujettis à de stricts contrôles ou demeurer la propriété de l'État. L'étude met toutefois en garde contre le fait que cette désassociation « accroît la complexité de la tâche de réglementation, ce qui pose vraisemblablement problème dans les contextes caractérisés par une piètre gouvernance — comme c'est le cas dans la plupart des économies en développement et en transition. »


Pour lire Reforming Infrastructure – Privatization, Regulation and Competition, se rendre à l'adresse:
http://econ.worldbank.org/prr/reforming_infrastructure/



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