Atjeh, Indonésie : La Banque fait le point…

Réflexions du directeur des opérations de la Banque pour l’Indonésie, Andrew Steer, à propos des 12 derniers mois

Le 22 décembre 2005 - C’est dans le vol reliant Jakarta et Banda Atjeh, où je me rends pour la dix-septième fois cette année, que je rédige ces quelques remarques.

Durant les journées effroyables qui se sont écoulées entre Noël 2004 et la nouvelle année, alors que chaque jour révélait davantage l’horreur et l’étendue du désastre, aucun de nous n’a compris à quel point cette tragédie changerait nos vies en 2005.

La catastrophe était manifestement d’une ampleur sans précédent, même pour ceux d’entre nous qui avaient déjà participé aux efforts de reconstruction faisant suite à d’autres désastres. Le bilan était lourd : 167 000 personnes tuées ou portées disparues sur une bande de 800 kilomètres le long du   littoral, où il ne restait plus trace d’aucun édifice et d’où tout signe de vie avait disparu. Le travail de reconstruction à entreprendre semblait gigantesque, et il l’était effectivement.

La réaction a été également sans précédent. Jamais dans l’histoire un aussi grand nombre d’individus, d’entreprises et de pays n’a fait preuve d’une telle solidarité face à une catastrophe. Il apparaît maintenant qu’un montant total d’environ 9 milliards de dollars sera disponible pour reconstruire Atjeh et Nias, ces ressources provenant approximativement pour un tiers d’organisations non gouvernementales (ONG) et du secteur privé, pour un tiers des bailleurs de fonds internationaux et pour un tiers de l’État indonésien. Jamais auparavant des acteurs non gouvernementaux n’avaient contribué de manière aussi décisive à un programme de reconstruction à long terme. Douze mois plus tard, 124 ONG internationales et 430 ONG locales travaillent aux côtés de dizaines de donateurs et d’institutions des Nations Unies participant au plus vaste programme de reconstruction au monde.

Scènes de dévastation à Banda Atjeh après le tsunami de décembre 2004.

Quel est donc le bilan au bout d’un an? Les nouvelles du terrain sont à la fois bonnes et mauvaises.

Si l’on établit une comparaison avec les efforts de reconstruction engagés récemment à la suite d’autres catastrophes, les résultats obtenus à Atjeh sont supérieurs à la moyenne, mais cela tient essentiellement au fait que la moyenne est très basse. Reconstruire après une catastrophe demande presque toujours beaucoup plus de temps que prévu, la raison principale étant que nous ne savons pas anticiper la manière dont les difficultés s’enchevêtrent et se multiplient. Nous avons tendance à planifier nos programmes comme si les titres fonciers, les ports, les routes et l’approvisionnement en électricité étaient toujours là, et comme si les responsables publics avaient appris, du jour au lendemain, à coopérer comme jamais auparavant.

Cet optimisme excessif a été observé dans des pays industriels avancés, notamment au Japon (tremblement de terre, Kobe, 1995) et aux États-Unis (ouragan Ivan, 2004), mais aussi depuis quelques années en Turquie (tremblement de terre, 1992), au Honduras (ouragan Mitch, 1998), en Iran (tremblement de terre, Bam, 2003) et au Venezuela (inondations, 1999).

	Le littoral d'Atjeh avant le tsunami

Le gouvernement a pris au départ deux décisions qui ont retardé le démarrage de la phase visible des travaux, mais qui seront à notre avis très payantes en termes de qualité, voire de rapidité, de la reconstruction à partir de 2006.

La première a été de rejeter un scénario de reconstruction dirigé par Jakarta, du sommet vers la base, au profit d’une stratégie fermement pilotée par les communautés directement concernées. Il aurait été plus rapide de faire appel aux services d’une douzaine de grandes entreprises de travaux publics et d’envoyer du ciment, mais à l’issue de consultations avec les citoyens d’Atjeh, les responsables de la planification ont compris que rebâtir des communautés était tout aussi important que reconstruire des logements et que le fait de laisser les populations locales prendre les choses en mains pouvait les aider à panser leurs plaies et à prendre un nouveau départ. Dans plusieurs milliers de villages d’Atjeh et de Nias, les communautés ont ainsi bénéficié d’une aide pour établir des cartes foncières, choisir les plans de leur logement et, souvent, construire leur propre habitation. Plus de 35 000 intervenants facilitent ce processus.

La deuxième décision a consisté à établir un nouvel organisme public, Badan Reconstruksi dan Rehabilitasi (BRR), chargé de diriger l’ensemble du programme. Créer de toutes pièces une nouvelle agence n’est ni bon marché, ni facile, ni rapide, et ce n’est qu’après le milieu de l’année que cet organisme a été en mesure d’apporter une réelle valeur ajoutée. C’est l’une des raisons qui expliquent la forte baisse d’activité enregistrée durant la période d’avril à septembre, les équipes de secours ayant quitté les lieux bien avant que les équipes de construction n’arrivent. Les avantages de cette décision l’emportent maintenant sur les coûts, à en juger par la cohérence et le dynamisme du programme qui auraient probablement fait défaut si les services publics existants avaient été laissés seuls en charge des opérations.

Un an après, qu’avons-nous appris?

Le littoral d'Atjeh après le tsunami

Coordination et partenariat   : Organiser des réunions pour échanger des informations ne suffit pas. Les activités doivent être coordonnées de manière disciplinée, et les décisions, prises en commun. Certaines expériences sont intéressantes à cet égard. Le Fonds multidonateurs, que j’ai l’honneur de présider (avec Pak Kuntoro et le représentant de la Commission européenne), est doté de 525 millions de dollars de ressources provenant de quinze donateurs qui se soucient davantage d’obtenir des résultats que de savoir à qui en revient le mérite.

Motivation : Reconstruire dans un environnement dévasté demande du courage. La tâche est compliquée, décourageante et extrêmement difficile. Si vous vous rendez dans le bureau du Fonds multidonateurs à Banda Atjeh (ou dans ceux de BRR ou des ONG) le soir à 22 heures, vous serez édifiés. Jamais dans ma carrière je n’ai vu déployer autant d’acharnement, mois après mois, à mener une tâche à bien.

Ténacité : Nous sommes de simples hôtes à Atjeh. Les principaux acteurs sont ceux qui sont ici chez eux. Certains membres du personnel ont perdu leur conjoint, leurs enfants, leur foyer, et pourtant ils ont tenu à reprendre immédiatement le travail. Sur les 500 000 personnes déplacées à Atjeh, 320 000 ne se considèrent plus comme telles. Elles ont bénéficié d’une aide, certes, mais ce sont elles qui ont pris l’initiative de rebâtir leur vie.  

L’année à venir

Les secours ont absorbé environ 1 milliard de dollars durant la première moitié de 2005, et les activités de reconstruction, près de 1 milliard de dollars pendant la seconde moitié. Les travaux proprement dits — qui pourraient représenter entre 2 et 3 milliards de dollars — se dérouleront en 2006, ainsi qu’en 2007, où ils porteront sur un montant équivalent. Il est donc beaucoup trop tôt pour dire si l’entreprise se soldera par un succès ou par un échec. Si nous mettons en pratique les enseignements de l’année écoulée et si nous redoublons d’effort, la reconstruction d’Atjeh pourrait marquer l’avènement de nouvelles méthodes de travail plus efficaces pour mener à bien des opérations de redressement de ce type. La date du deuxième anniversaire sera celle qui compte vraiment.