Индонезийская провинция Ачех: Размышления сотрудника Банка

Прошедшие 12 месяцев глазами Эндрю Стиера, Директора Всемирного банка по Индонезии

Я пишу это в самолете, в котором лечу из Джакарты в Банда Ачех – уже в семнадцатый раз за этот год.

В те страшные дни 2004 года между Рождеством и Новым годом, когда каждый день открывались новые ужасы этой огромной по масштабам трагедии, никто из нас еще не знал, как эта беда повлияет на нашу жизнь в предстоящем году.

Destruction in Banda, Aceh after the tsunami of December 2004.

То, что последовало за трагедией, также не имеет аналогов в истории. Еще никогда так много людей, предприятий и учреждений и стран не разворачивали такую деятельность после одного единственного события. Теперь известно, что для восстановления провинции Ачех и острова Ниас мобилизовано в общей сложности около 9 млрд долл. США, причем около трети этой суммы получено от неправительственных организаций (НПО) и частного сектора, одна треть – от международных доноров и еще одна треть – от правительства Индонезии. До этого неправительственные организации не играли столь важную роль в рассчитанном на долгосрочную перспективу процессе реконструкции страны. Теперь, спустя 12 месяцев после трагедии, 124 международных и 430 местных НПО сотрудничают с донорскими организациями и учреждениями ООН в рамках крупнейшей в мире программы строительства.

Бывший президент США Билл Клинтон, который является Специальным представителем ООН по ликвидации последствий цунами, и президент Всемирного банка Пол Вулфовиц отметили, что масштабы и спонтанность действий, предпринятых после цунами, подвергли всех нас серьезному испытанию. Если средства будут использованы эффективно и быстро для восстановления пострадавших районов и нормальной жизни людей, то эти действия могут стать образцом того, что нужно делать в случае стихийных бедствий в будущем. Однако если процесс восстановления будет признан неэффективным или будет задерживаться бюрократическими проволочками, этот энтузиазм угаснет, и могут потребоваться десятилетия, прежде чем мир вновь проявит такую же щедрость.

	The Acehian shoreline before the tsunami.

Если сравнить ситуацию в Ачехе с тем, что делалось в последние годы в других странах в процессе восстановления после стихийных бедствий, можно сказать, что то, что сделано и делается, заслуживает оценки выше средней. Однако во многом это объясняется тем, что средняя оценка является довольно низкой. Восстановление после стихийных бедствий почти всегда идет гораздо медленнее, чем хотелось бы, в основном потому, что иногда мы не понимаем, как проблемы взаимосвязаны между собой и порождают новые проблемы. Обычно мы планируем наши программы, исходя из того, что права на землю, порты, дороги и системы электроснабжения все еще существуют, а государственные служащие вдруг начнут сотрудничать с нами так, как никогда раньше.

Такой чрезмерный оптимизм наблюдался и в промышленно развитых странах, таких как Япония (землетрясение 1995 года в Кобе), США (ураган “Айвэн” в 2004 году), и в других странах, в частности в Турции (землетрясение 1992 года), Гондурасе (ураган “Митч” в 1998 году), Иране (землетрясение 2003 года в Баме) и Венесуэле (наводнения 1999 года).

То, что оценка выше средней, нисколько не успокаивает, особенно если учесть, что сейчас, через год после трагедии, 60 000 человек все еще живут в палатках. Такая ситуация, вне всякого сомнения, говорит о том, что мы потерпели неудачу. Важно, однако, что причиной этой неудачи являются не медленные темпы строительства постоянного жилья: план строительства 30 000 единиц жилья в течение первого года почти выполнен. Причина, скорее, в том, что мы недооценили значение временного жилья. Никто не хотел использовать ресурсы, выделенные на строительство постоянного жилья, на другие цели, поэтому почти ни одно из учреждений не инвестировало средства во временное жилье, которое просуществовало бы в течение тех двух лет, за которые было бы завершено строительство постоянного жилья. Что касается этого просчета, тут, вероятно, нет худа без добра: строительство постоянного жилья, по всей видимости, будет завершено досрочно. Сейчас, когда закладывается по 5 000 новых домов в месяц, можно реально надеяться на то, что к середине 2007 года все будут обеспечены постоянным жильем.

The Acehian shoreline after the tsunami.

Первым решением был отказ от вертикальной стратегии реконструкции под руководством центра и принятие такой стратегии, которая предусматривает деятельность по инициативе и под руководством населения пострадавших районов. Быстрее было бы нанять десяток строительных компаний и наладить снабжение цементом. Однако консультации с населением провинции Ачех напомнили тем, кто планировал работы, что восстановление общин не менее важно, чем восстановление домов, и что если дать общинам возможность руководить этим процессом, это поможет им быстрее оправиться от трагедии и восстановить нормальную жизнь. Жители нескольких тысяч деревень провинций Ачех и Ниас помогали составлять планы работ на их же земле, проектировать дома и во многих случаях даже непосредственно участвовали в строительстве своего жилья. Этому способствуют более 35 000 посредников.

Вторым было решение создать новый государственный орган – Агентство реконструкции и реабилитации (Badan Reconstruksi dan Rehabilitasi (BRR)), которому было поручено руководить всем процессом. Создавать с нуля новое государственное ведомство – дело недешевое, непростое и небыстрое, и прошло полгода, прежде чем новое агентство смогло начать вносить реальный вклад в процесс восстановления. Это одна из причин резкого спада активности в период с апреля по сентябрь, когда группы, оказывавшие пострадавшим помощь, покинули провинцию задолго до того, как в ней появились строительные бригады. Теперь мы видим, что польза этого решения перевесила издержки, мы видим слаженность и энергию тех, кто реализует программы, что вряд ли было бы возможным, если бы существующим государственным ведомствам было бы позволено выполнять работу самостоятельно.

Так чему же мы научились за этот год?

Бюрократия. Если бы все делалось обычными темпами, людям пришлось бы годами жить в палатках. Для того, чтобы избежать бюрократических проволочек, иногда необходимы решительные меры.

Координация и партнерские отношения. Недостаточно просто проводить совещания и обмениваться информацией. Необходимы целенаправленная и упорядоченная координация и совместное принятие решений. В этой связи можно отметить несколько важных экспериментов. Междонорский фонд, сопредседателем которого я имею честь быть (вместе со своими коллегами Паком Кунторо и Представителем Европейской комиссии), – это фонд, в который уже собрано 525 млн долл. США и в который поступают ресурсы, выделяемые пятнадцатью донорами. Для этих доноров главное – это чтобы работа была выполнена. Их не волнует, кому это поставят в заслугу.

Энтузиазм. Работать в условиях, когда вокруг тебя разруха, – это дело не для слабых духом. Это очень трудно: приходится постоянно преодолевать беспорядок и не отчаиваться, если многое не получается. В любой день зайдите в управление фонда в Банда Ачех (или в BRR и НПО) часов в 10 вечера и вам передастся их воодушевление. Ни разу за свою карьеру я не видел такой преданности и решимости, которые эти люди демонстрируют месяц за месяцем.

Настойчивость. В Ачехе мы всего лишь гости. Главные здесь те, кто живет на этой земле. Некоторые из наших сотрудников потеряли мужей, жен, детей и дома, однако настояли на том, чтобы немедленно вернуться к работе. Из тех 500 000 перемещенных жителей провинции, 320 000 уже не считают себя перемещенными. Конечно, они получили необходимую помощь, но лишь по собственной инициативе эти люди восстановили нормальную жизнь.

Предстоящий год

В первой половине 2005 года на цели ликвидации последствий цунами и оказания помощи населению пострадавших районов был израсходован 1 млрд долл. США, а на цели восстановления и реконструкции во второй половине года – также почти 1 млрд. Еще более масштабные работы, стоимость которых может составить 2‑3 млрд долл. США, будут проводиться в 2006 году, а в 2007 году суммы будут аналогичными. Пока еще слишком рано говорить о том, как назовут процесс восстановления – успехом или неудачей. Если мы усвоим уроки прошедшего года и удвоим наши усилия, восстановление Ачеха может послужить примером более эффективных подходов к работе в подобных ситуациях. Важно то, что будет два года спустя после трагедии.