Die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit und die finanziellen Aussichten in Afghanistan bedürfen aufmerksamer Beobachtung

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Washington, 23. Januar — Ein heute vorgelegter neuer Bericht der Weltbank warnt, die Fragmentierung der ausländischen Hilfen könnte die Rechenschaftspflicht und die Fähigkeiten der Regierung in Afghanistan negativ beeinflussen. Laut der Studie „Afghanistan: Managing Public Finances for Development“ fließen rund drei Viertel der ausländischen Hilfen am Staatshaushalt vorbei, was die langfristige Finanzplanung des Landes erheblich beeinträchtigt.

Der Bericht, der im Vorfeld der am 31. Januar in London stattfindenden Afghanistan-Konferenz veröffentlicht wurde, drängt die Geberländer, ihre Hilfen verstärkt in staatliche Kanäle zu lenken, um die fiskalische Nachhaltigkeit zu gewährleisten und die langfristige Entwicklung des Landes zu unterstützen. Ferner wird angemahnt, die afghanische Regierung werde ihre Bemühungen für eine bessere Qualität der Erstellung und Umsetzung der Haushaltspläne, darunter die Stärkung der Treuhänderpflichten, intensivieren müssen.

Dem Bericht zufolge, der die Herausforderungen beim Management der öffentlichen Finanzen in Afghanistan analysiert und einen Maßnahmenkatalog vorschlägt, sei eine umfassendere Partnerschaft zwischen Regierung und Gebern die Voraussetzung für eine höhere Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit. Erreicht werden solle dies in Verbindung mit der nationalen Entwicklungsstrategie und dem Haushaltsplanungsprozess. Der Bericht legt überdies dar, dass zersplitterte, isolierte Einzelprojekte, die staatliche Systeme umgehen und auf die Treuhänderprozesse der Geber selbst zurückgreifen, möglicherweise weniger kosteneffektiv sind und die verfügbare Zeit sowie die Kapazitäten der Regierung schwer belasten können. Allein die Aufgabe, sich über Projekte auf dem Laufenden zu halten, über die sie keine Kontrolle hat und von denen sie häufig nur wenig weiß, bindet erhebliche Kapazitäten und untergräbt die Autorität der Regierung. Kurz gesagt, sei dies nicht der effektivste Weg, um die Beziehungen der Entwicklungszusammenarbeit in Afghanistan weiterzuentwickeln, so der Bericht weiter.

„Die Erfahrung lehrt, dass es kosteneffektiver ist, Hilfen in staatliche Kanäle zu lenken“, erklärt Alastair McKechnie, Länderdirektor der Weltbank für Afghanistan. „Nur ein Beispiel: Ein Basispaket an Gesundheitsdiensten kann abseits staatlicher Kanäle 50 Prozent teurer sein als bei einer wettbewerbsfähigen Erbringung seitens des Staates. Darüber hinaus wird die Glaubwürdigkeit der Regierung gestärkt, da sie auf diese Weise ihre Fähigkeit unter Beweis stellt, Dienste zu überwachen und gegenüber dem Volk sowie dem neu gewählten Parlament die Verantwortung für die Ergebnisse zu übernehmen.“

Der Bericht verdeutlicht am Beispiel des Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF), der den Großteil der wiederkehrenden Ausgaben finanziert, die Vorzüge der Nutzung staatlicher Kanäle. „Der ARTF sorgt für Vorhersagbarkeit der Finanzierung und ermöglicht der Regierung, ihren grundlegenden Aufgaben gerecht zu werden, zum Beispiel Lehrer und Ärzte zu bezahlen“, erläutert Jean Mazurelle, Ländermanager für Afghanistan.

Der Prozess der Haushaltsplanung sollte das zentrale Instrument der nationalen Politik und Reformen sein, wie der Bericht darlegt. Um dieses vorrangige Ziel der Regierung zu verwirklichen und dafür zu sorgen, dass ein größerer Teil der Mittel der Geberländer in staatliche Kanäle fließt, bedarf es — aufbauend auf die vom Bericht dokumentierten beeindruckenden Fortschritte in jüngster Zeit — in allen Teilen des Haushaltsplanungsprozesses weiterer Verbesserungen. Das kürzlich gewählte Parlament wird in diesem Zusammenhang, wie in der afghanischen Verfassung festgeschrieben, eine konstruktive Aufsicht führen müssen — insbesondere mit Blick auf die Genehmigung des Jahreshaushalts und die Revision der Prüfberichte.

Um den Haushaltsplanungsprozess optimal zu nutzen, muss die Korruptionsanfälligkeit des Landes verringert werden, wie der Bericht betont. So seien Verbesserungen im System des Managements der öffentlichen Finanzen sowie weitere Präventivmaßnahmen von entscheidender Bedeutung — eine bloße Fokussierung auf die Untersuchung und strafrechtliche Verfolgung von Einzelfällen reiche dabei nicht aus.

Konfrontiert mit einer schwierigen Nachkriegssituation, hat Afghanistan bemerkenswerte Fortschritte erzielt, darunter ein rasches Wirtschaftswachstum, eine höhere Grundschuldbesuchsquote denn je, der Wiederaufbau wichtiger Hauptstraßen, eine neue stabile Währung sowie Präsidentschafts- und Parlamentswahlen. Die Haushaltsdisziplin wurde rigoros durchgesetzt und aufrecht erhalten, vor allem durch Begrenzung des staatlichen Personalaufwands. Ferner hat sich die Regierung nachdrücklich zu finanzieller Transparenz und Rechenschaftspflicht bekannt, was in einer verbesserten treuhänderischen Leistung resultierte.

Dennoch sind noch viele Probleme ungelöst. Die öffentlichen Ausgaben sind außerordentlich hoch (57 Prozent des BIP im Jahr 2004/2005). Die Steuereinnahmen, die mit rund 5 Prozent des BIP zu den weltweit niedrigsten zählen, decken nur ein Viertel der wiederkehrenden Ausgaben, und beträchtliche Ausgaben in kritischen Bereichen wie der Sicherheit werden abseits der direkten Kontrolle des Staates getätigt. Wenn die öffentlichen Ausgaben nicht in einem vertretbaren Rahmen gehalten werden, könnte dies schwerwiegende Folgen haben, warnt der Bericht der Weltbank. Ein kräftiger Zufluss von Hilfen könnte in Verbindung mit mangelnden Kapazitäten im Inland und geringen Steuereinnahmen zu einem untragbaren Ausgabenmuster führen.

„Die Entwicklung Afghanistans ist abhängig vom Aufbau eines effektiven, autarken Systems der öffentlichen Finanzen“, betont Stephane Guimbert, Volkswirt bei der Weltbank und Mitverfasser des Berichts. „Während die internationale Unterstützung Afghanistan die Möglichkeit eröffnet, die Restriktionen in Bezug auf den nationalen Haushalt vorübergehend zu lockern, bedarf es eines visionären mittelfristigen Rahmenwerks, um sicherzustellen, dass das Land auf eine nachhaltige Finanzlage zusteuern kann.“ Insbesondere, so merkt Guimbert an, werde „ein anhaltend kräftiger Anstieg der Steuereinnahmen die Voraussetzung für weitere Fortschritte auf dem Weg zu finanzieller Nachhaltigkeit in Afghanistan sein.“

Der Bericht nennt vier Schlüsselfaktoren für Fortschritte auf dem Weg zu finanzieller Nachhaltigkeit:

1. Anhaltend kräftiger Anstieg der Steuereinnahmen: Damit die Einnahmen in den nächsten zehn Jahren mit den wiederkehrenden Ausgaben Schritt halten können, müssen sie über längere Zeit sehr viel schneller steigen als die Ausgaben — höchstwahrscheinlich doppelt so schnell;
2. Begrenzung der Gesamtausgaben im Rahmen einer realistischen mittelfristigen Planung;
3. Sicherstellung, dass Ausgabenverpflichtungen, die durch öffentliche Investitionen und andere Ausgabenbeschlüsse entstehen, tragbar sind; und
4. Integration von wiederkehrenden Ausgaben, die von Gebern durch das externe Budget direkt finanziert werden (vor allem jene im Bereich Sicherheit), in die Gleichung für die finanzielle Nachhaltigkeit und schrittweise Überführung dieser Ausgaben in die nationale Haushaltsplanung.

„Das Endergebnis des Systems zum Management der öffentlichen Finanzen wird die Bereitstellung von Dienstleistungen sein“, erklärt William Byrd, Volkswirt bei der Weltbank und Mitverfasser des Berichts. „Das ist entscheidend, damit die öffentlichen Ausgaben Ergebnisse erzielen, und extrem wichtig für die Glaubwürdigkeit und Legitimität des Staates.“ Byrd führt weiter an, dass der Staat nicht unbedingt alle öffentlichen Dienste selbst erbringen muss.

Mit wenigen Ausnahmen ist die Erbringung öffentlicher Dienste in den meisten Sektoren schlecht, wie der Bericht darlegt. Daher sei es wichtig, dass öffentliche Ausgaben Ergebnisse erzielen. Und dies setze wiederum solide Institutionen, von Rechenschaftspflicht geprägte Beziehungen, Anreize für Dienstleister und nachhaltige Finanzen voraus.

In mehreren Sektoren wurden bereits Fortschritte erzielt. So hat bei der Grundschulbildung der klassische Ansatz einer direkten staatlichen Leistungserbringung (staatsbedienstete Lehrer) zu einem drastischen Anstieg der Schulbesuchsquote geführt, wenngleich Zweifel an der Qualität der Leistung bestehen. Im Gesundheitswesen wurden mit einem innovativeren Ansatz, bei dem Dienstleistungen kostengünstig durch nichtstaatliche Organisationen (NGO) erbracht werden, ebenfalls Erfolge erzielt, indem der Zugang zu und die Qualität von grundlegenden Gesundheitsdienstleistungen verbessert wurden. Dennoch werden weitere Fortschritte nötig sein, um allen Afghanen diese Dienste effektiv zur Verfügung zu stellen.

Schließlich betont der Bericht das alle Bereiche betreffende Problem des Aufbaus von Kapazitäten. Kapazitäten in der Regierung werden für die Entwicklung einer visionären, mittelfristigen Planung, für die Erweiterung der Treuhänderpflichten, die Steigerung der Steuereinnahmen und die Bereitstellung von Dienstleistungen unverzichtbar sein. Kapazitäten erfordern gute Institutionen — klare Gesetze, eine solide Politik, fähige Akteure und effektive Organisationen. Und wie der Bericht schildert, werden staatliche Führung und die Nutzung nationaler Systeme ein wesentlicher Faktor für die Schaffung und den weiteren Ausbau staatlicher Kapazitäten sein.