Afghanistan : L’efficacité de l’aide et les perspectives des finances publiques demandent un surcroît d’attention, selon un rapport de la Banque mondiale

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Washington, le 23 janvier 2006 — Dans un nouveau rapport publié aujourd’hui, la Banque mondiale met en garde contre l’aspect fragmentaire de l’aide extérieure fournie à l’Afghanistan, estimant qu’il pourrait avoir un effet préjudiciable sur la capacité et la responsabilité du Gouvernement afghan. Selon cette étude, intitulée Afghanistan: Managing Public Finances for Development, environ trois quarts des apports d’aide sont assurés en dehors du budget de l’État, ce qui présente une sérieuse contrainte pour le processus de planification budgétaire à long terme du pays.

Rendu public dans la perspective de la Conférence de Londres sur l’Afghanistan qui s’ouvre le 31 janvier, le rapport insiste sur le fait que les pays donateurs doivent recourir aux circuits officiels pour acheminer une plus grande partie de leur aide, afin d’aider ainsi à assurer la viabilité des finances publiques du pays et à soutenir son développement à long terme. Ses auteurs exhortent en outre les autorités afghanes à redoubler d’efforts pour améliorer la qualité des processus d’élaboration et d’exécution du budget, y compris par un renforcement des normes fiduciaires.

Analysant les problèmes soulevés la gestion des finances publiques, face auxquels il suggère un programme d’action, le rapport souligne que l’amélioration de l’efficacité de l’aide passe par un approfondissement des liens de partenariat entre les dirigeants du pays et les bailleurs de fonds, et que cela doit s’articuler autour de la stratégie de développement et du processus budgétaire en place à l’échelon national. Il ajoute que les projets exécutés en ordre dispersé et en vase clos, d’une manière qui contourne les circuits officiels et fait appel aux propres processus fiduciaires des donateurs, peuvent être d’un moins bon rapport coût-efficacité et peser lourdement sur l’emploi du temps et les moyens d’action de l’administration : le simple fait pour elle d’avoir à suivre le fil de projets sur lesquels elle n’a aucun contrôle et sait souvent peu de choses met sa capacité à rude épreuve et sape son autorité. En somme, suggèrent les auteurs de l’étude, ce n’est pas la façon la plus efficace de procéder pour développer la relation d’aide entre l’Afghanistan et ses donateurs.

« L’expérience démontre qu’il est plus rentable d’acheminer l’aide par les voies gouvernementales », a déclaré Alastair McKechnie, directeur des opérations de la Banque mondiale pour l’Afghanistan. « Pour prendre un exemple, un programme de base de services de santé obtenu en dehors des circuits officiels peut coûter moitié plus que le programme obtenu par l’État en faisant appel à la concurrence. À cela s’ajoute le fait que l’État voit sa crédibilité renforcée lorsqu’il montre qu’il est à même de superviser les services et de rendre compte des résultats obtenus à sa population et au parlement nouvellement élu. »

Le rapport souligne les avantages qu’il y a à passer par les circuits officiels, comme en témoigne le Fonds de reconstruction de l’Afghanistan (ARTF), qui finance l’essentiel du budget ordinaire du pays dans le domaine civil. « L’ARTF assure la prévisibilité du financement et permet à l’État de répondre à ses obligations fondamentales, comme le paiement des salaires des enseignants et des médecins », a fait remarquer Jean Mazurelle, chef pays pour l’Afghanistan.

Pour les auteurs du rapport, le processus budgétaire doit être l’outil primordial pour les politiques et réformes nationales. Afin de réaliser cet objectif qui est un élément essentiel de l’action gouvernementale, et d’aider à encourager une plus grande part des apports des donateurs à passer par les circuits officiels, des améliorations supplémentaires doivent être apportées à tous les niveaux de ce processus, en prenant appui sur les progrès remarquables qui ont été observés ces derniers temps et dont fait état le rapport. Le Parlement récemment élu devra exercer de manière constructive son contrôle à cet égard, comme le veut la constitution afghane, notamment par le vote du budget annuel et l’examen des lois de règlement.

Pour tirer le parti optimal du recours au processus budgétaire, il faut que l’Afghanistan soit moins en butte à la corruption, souligne le rapport. Ses auteurs font valoir à cet égard que le pays devra impérativement améliorer son système de gestion des finances publiques et prendre aussi d’autres mesures préventives —il ne lui suffira pas d’instruire et de juger des affaires données.

Confronté à une difficile situation d’après-conflit, l’Afghanistan a accompli des progrès remarquables, dont témoignent notamment son fort taux de croissance économique, le niveau sans précédent de ses taux de scolarisation primaire, la remise en état de ses principaux axes routiers, la stabilité de sa nouvelle monnaie et la tenue de ses élections présidentielle et parlementaire. La discipline budgétaire y a été appliquée et maintenue d’une façon stricte, notamment par le biais du contrôle exercé par l’État sur sa masse salariale. Celui-ci a aussi pris de fermes engagements en matière de transparence et de responsabilité financière, ce qui a eu pour corollaire une amélioration de ses résultats au plan fiduciaire.

De nombreux problèmes n’en subsistent pas moins. Les dépenses publiques sont à un niveau exceptionnellement élevé (57 % du PIB pour 2004/05). Les recettes intérieures sont au contraire à un niveau parmi les plus faibles au monde (5 % du PIB) et ne couvrent que le quart des dépenses ordinaires totales, un volume considérable de dépenses dans des domaines critiques comme la sécurité intervenant en dehors du contrôle direct de l’État. Si le pays ne parvient pas à maintenir ses dépenses publiques dans des limites abordables, cela pourrait avoir des conséquences catastrophiques, préviennent les auteurs du rapport. Un afflux d’aide massif, conjugué au manque de capacités et au faible niveau des recettes intérieures, pourrait aboutir à un profil de dépenses excédant les moyens du pays.

« Le développement de l’Afghanistan dépend de la mise en place d’un système de finances publiques efficace et autosuffisant », a expliqué Stéphane Guimbert, économiste à la Banque mondiale et coauteur du rapport. « Certes, l’appui international donne à l’Afghanistan une possibilité d’assouplir temporairement ses impératifs de discipline budgétaire au plan national, mais un cadre visionnaire à moyen terme est nécessaire pour faire en sorte que le pays évolue dans le sens d’une situation budgétaire viable. » Selon lui, l’élément déterminant dans cette perspective sera en particulier « un accroissement rapide et soutenu des recettes intérieures ».

Le rapport met ainsi en relief quatre points essentiels pour que l’Afghanistan soit en voie d’assurer la viabilité de ses finances publiques :

1. parvenir à une croissance rapide et soutenue des recettes intérieures : pour rattraper les dépenses ordinaires dans les dix années qui viennent, les recettes vont devoir progresser bien plus vite qu’elles, et ce de manière durable (au moins deux fois plus vite, selon toute probabilité) ;
2. assurer la maîtrise des dépenses globales dans le contexte d’un programme réaliste à moyen terme ;
3. veiller à ce que le pays puisse se permettre les engagements associés aux investissements publics et autres décisions en matière de dépenses ; et
4. inclure dans les paramètres de viabilité des finances publiques les dépenses ordinaires financées directement par les donateurs en dehors du budget de l’État (notamment celles en matière de sécurité), et intégrer progressivement ces dépenses dans les circuits budgétaires du pays.

« L’ultime finalité du système de gestion des finances publiques est de fournir des services », a déclaré William Byrd, économiste à la Banque mondiale et coauteur du rapport. « C’est là quelque chose d’essentiel pour que les dépenses publiques produisent des résultats, et d’extrêmement important pour la crédibilité et la légitimité de l’État. » Il a toutefois ajouté que l’État n’est pas tenu d’assurer lui-même l’intégralité des prestations de services publics.

À quelques exceptions près, les prestations en question laissent à désirer dans la plupart des secteurs, selon le rapport. Dans ces conditions, il est essentiel pour les dépenses publiques de produire des résultats, et cela suppose l’existence de solides institutions, de rapports de responsabilité et d’incitations pour les prestataires de services, au même titre que des finances publiques viables.

L’Afghanistan a déjà fait des progrès dans plusieurs secteurs. Dans l’enseignement primaire, l’approche traditionnelle de scolarité publique (les enseignants relevant de l’État) s’est traduite par une augmentation spectaculaire des inscriptions, mais la qualité des services est un motif de préoccupation. Dans le domaine de la santé, une approche plus novatrice consistant à faire assurer les services par le biais d’ONG dans le cadre d’un appel à la concurrence produit elle aussi des résultats, l’accès aux services de santé de base et leur niveau de qualité s’étant améliorés. Il reste que des progrès supplémentaires devront être faits pour que les services soient dispensés d’une manière effective à l’ensemble de la population afghane.

Pour finir, le rapport met l’accent sur le développement des capacités, qui est une question qui se pose dans tous les domaines. Au niveau de l’État, les capacités seront essentielles pour ce qui est de mettre en place un programme visionnaire à moyen terme, d’améliorer les normes fiduciaires, de mobiliser les recettes au plan intérieur et d’assurer les prestations de services. La notion de capacité suppose un cadre institutionnel adéquat, c’est-à-dire des lois clairement définies, des politiques rationnelles, des personnes compétentes et des organisations efficaces. Comme le font valoir en outre les auteurs du rapport, l’impulsion donnée par les dirigeants et l’utilisation des systèmes en place à l’échelon national seront un ingrédient essentiel pour le développement progressif des capacités de l’État.