« Les États fragiles : Sécuriser le développement »

Seul le prononcé fait foi

Robert B. Zoellick

Président

Groupe de la Banque mondiale

Institut international des études stratégiques

Genève, Suisse

12 septembre 2008

Introduction

Vous vous demandez peut-être pourquoi John Chipman a invité le président du Groupe de la Banque mondiale à s'exprimer devant l'Institut international des études stratégiques?

Outre le plaisir que j'éprouve à voir ici de nombreux amis, j'ai une raison bien particulière de vouloir m'adresser à cet auditoire.

En 1944, les délégués de 45 pays se sont réunis à Bretton Woods, dans le New Hampshire, pour examiner les raisons économiques qui avaient conduit à la guerre mondiale qui faisait alors rage. Leur objectif n'était pas seulement de remporter une victoire militaire, mais également d'assurer le maintien de la paix, ce que leurs prédécesseurs n'avaient pas réussi à accomplir en 1919. 

Cette génération, comme les autres, n'était pas exempte d'un certain esprit de clocher, ne partageait pas nécessairement les mêmes points de vue, et n'avait pas le pouvoir de prédire l'avenir. Mais elle avait pris conscience d'un principe fondamental, à savoir que les questions économiques, de gouvernance et de sécurité sont indissociables.

Les participants à la Conférence de Bretton Woods sont convenus de créer la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, la première institution de ce qui est maintenant devenu le Groupe de la Banque mondiale. Pour reprendre la formulation des délégués, « les programmes de reconstruction et de développement accéléreront le progrès économique partout dans le monde et contribueront à renforcer la stabilité politique et à promouvoir la paix ». Le premier prêt approuvé par la BIRD a été consenti à la France en 1947. Cet investissement de 250 millions de dollars reste, en valeur réelle, le plus gros prêt jamais accordé par la Banque à ce jour.

Durant la période de plus de 60 ans qui s'est écoulée depuis, le « R » de la BIRD a pris un nouveau sens, en désignant les opérations de reconstruction menées en Afghanistan, au Cambodge, en Côte d'Ivoire, en Haïti, dans les îles Salomon, en Irak, au Kosovo, au Libéria, dans les territoires palestiniens, dans le sud du Soudan, au Timor-Leste et dans d'autres zones de conflit ou d'autres États en déliquescence. Au cours de l'exercice 08, le Groupe de la Banque mondiale a engagé plus de 3 milliards de dollars au titre de l’aide au développement des États fragiles ou touchés par un conflit.

L’effondrement des structures de l’État ou leur destruction par un conflit est source de dangers, qui déferlent en vagues successives. C'est d'abord la population locale qui est menacée, par la mort et la maladie, la stagnation économique et la dégradation de l'environnement. On estime à un milliard le nombre de personnes qui vivent dans des États fragiles, dont environ 340 millions sont parmi les plus déshéritées de la planète. Ces pays sont à la traîne au regard de tous les objectifs de développement pour le Millénaire.  C’est dans ces pays que survient le tiers environ des décès dus au VIH/ SIDA dans les pays pauvres, que vivent un tiers des habitants de la planète n’ayant pas accès à de l'eau propre, et que l’on dénombre un tiers des enfants qui ne terminent pas le cycle d'enseignement primaire. La moitié des enfants qui meurent avant l'âge de cinq ans naissent dans des États fragiles. Et le taux de pauvreté dans ces pays est de 54 % en moyenne, contre 22 % dans les autres pays à faible revenu. 

La deuxième vague de dangers déferle sur les pays voisins. Elle est constituée par les réfugiés, les groupes belligérants, les maladies contagieuses et les réseaux criminels impliqués dans le trafic transnational de drogue, d'armes et de personnes. Comme on a pu le constater tout récemment en Asie du Sud et en Afrique, un État fragile peut fragiliser toute une région. Il est beaucoup plus difficile pour une économie de prospérer lorsqu’elle ne peut pas entretenir de relations commerciales, d’investissement, voire de transit, avec ses voisins. Les pays enclavés ayant pour voisins des États défaillants ou en faillite peuvent être coupés de l’économie mondiale. 

Il y a sept ans hier, le monde a vu comment un État en ruine peut être le maillon faible de la chaîne de sécurité mondiale lorsqu’il est infiltré par des terroristes qui mettent cette dévastation à profit pour recruter, entraîner et prospérer.

Face aux traumatismes des États fragiles et aux interconnexions de la mondialisation, notre génération doit de nouveau reconnaître que les dimensions économiques, la gouvernance et la sécurité sont indissociables. La plupart des guerres sont désormais des conflits nationaux, qui affectent le plus souvent des États fragiles. Mais notre connaissance des moyens d’y faire face est encore bien limitée.

Nous restons dans cet état d'ignorance à notre péril. Les maladies, l’afflux de désespérés, la criminalité et le terrorisme qui peuvent prendre de l’ampleur dans le vide créé par la fragilisation de l'État peuvent rapidement devenir des menaces mondiales. En outre, songez un instant à la perte que représente pour la planète le fait de laisser un milliard de personnes dans le plus complet dénuement, en termes d'énergie, de créativité, d'invention et de possibilités gaspillées au plan humain.

Les États fragiles posent le plus grave problème de développement de notre époque.   

Ceux qui s'efforcent de le résoudre sur le terrain ont assurément raison lorsqu'ils mettent en garde contre l'application d'une « formule universelle ». Comme me l'a expliqué un spécialiste, le pire serait que la communauté du développement mette au point un manuel qui indique étape par étape la marche à suivre pour traiter le cas des États fragiles.

L'avertissement vaut pour tout problème sécuritaire, diplomatique, politique ou économique. Sans appliquer de formules toutes faites, nous pouvons et nous devons faire mieux, en tirant les leçons de l'expérience. Comme l’a sagement fait remarquer Mark Twain, « L’histoire ne se répète pas, elle rime ». 

Trop souvent, la communauté du développement traite les États fragilisés ou touchés par un conflit simplement comme des cas de développement plus difficiles. Or, nul ne doute que les nouveaux aspects de la mondialisation comme le changement climatique, l'urbanisation rapide et le creusement des inégalités à l’échelon national risquent de devenir indissociables de la fragilité et de la violence. 

Il ne faut plus se cantonner aux aspects analytiques du développement — mais bien ériger un nouveau cadre ayant pour axes le renforcement de la sécurité, la légitimité, la gouvernance et l’économie. Et il ne s’agit plus de concevoir la sécurité ou le développement au sens habituel de ces deux termes, pas plus qu’il ne s’agit de renforcer ou de maintenir la paix comme nous nous y efforçons actuellement. Il s’agit en fait de sécuriser le développement — c’est-à-dire d’assurer à la fois la sécurité des populations et le développement, dans un premier temps pour faciliter le passage de situations de conflit à un état de paix, et ensuite pour faire de la stabilité une constante qui permette au développement de prendre racine sur une dizaine d’années et au-delà. Ce n’est qu’en sécurisant le développement que nous pourrons assurer des bases suffisamment solides pour briser l’engrenage de la fragilité et de la violence.

L’enjeu est formidable. C'est pourquoi je n'ai pas tardé, après avoir pris mes fonctions de président l'année dernière, à déclarer que les États sortant d’un conflit ou dont les structures sont menacées d’effondrement seraient l'un des six axes stratégiques qui guideraient l'action du Groupe de la Banque mondiale.

Je voudrais vous faire part ce soir de ce que nous avons pu observer sur les États fragiles et suggérer ensuite certaines idées sur la manière dont nous pouvons aider ces pays.

Comprendre les États fragiles

Je voudrais commencer par quelques considérations générales. Il existe différentes manières d’appréhender la fragilité, en fonction des systèmes de mesure, de répartition par  catégories et de classements retenus, mais trois caractéristiques principales ressortent de l’analyse : la fragilité est une combinaison maléfique d’inefficacité gouvernementale, de pauvreté et de conflits.

Selon le ministère britannique du développement international, les États fragiles sont des pays où « le gouvernement n’a pas les moyens ou la volonté de fournir des services essentiels à la majorité de la population, y compris les pauvres ». Ce ministère propose également une liste des services les plus importants.

Ashraf Ghani et son collègue Clare Lockhart se réfèrent quant à eux au « déficit de souveraineté », c’est-à-dire au découplage entre la capacité de l’État à gouverner en faisant respecter la primauté du droit et sa capacité à satisfaire concrètement les besoins de la population. Ce qui fait défaut selon eux dans les États fragiles, c’est « un processus qui permette aux citoyens de se faire entendre du gouvernement et qui oblige les gouvernants à rendre compte de leurs décisions aux citoyens.

La fragilité n’est pas seulement synonyme de croissance faible, mais de dysfonctionnement du processus normal de croissance, si bien que la pauvreté devient persistante. La mauvaise gestion des affaires publiques, la corruption et l’insécurité combinent leurs effets en une spirale infernale.

Les États fragiles courent aussi davantage le risque d’être affectés par un conflit que d’autres pays en développement. La fragilité et la pauvreté ne sont pas des facteurs qui, à eux seuls, mènent nécessairement à un conflit, mais la faiblesse ou la stagnation des revenus, le chômage et une administration inefficace sont autant d’éléments qui peuvent créer un environnement propice à des explosions de violence. Ces éléments peuvent aussi donner davantage la possibilité à des prédateurs de persuader des jeunes gens marginalisés que la brutalité est un moyen de parvenir à la puissance et de se procurer des gains illicites.

Les États fragiles dotés de ressources naturelles abondantes sont particulièrement vulnérables dans la mesure où ces richesses peuvent inciter des personnes dangereuses à se battre pour se les approprier.

Paul Collier insiste en particulier sur l’engrenage de la faillite de l’État, de la pauvreté persistante et de la guerre civile. Selon lui, les États fragiles sont pris dans un cercle vicieux, où la violence affaiblit la sécurité et les capacités institutionnelles, ampute la croissance d’environ 2,3 % par an, déprime les revenus, détruit les infrastructures et détourne des ressources du développement. Cet engrenage inverse la dynamique de progrès. Il expose les pays sortant d’un conflit à un risque d’effondrement encore plus grand qu’avant le conflit. « La guerre civile, c’est l’inverse du développement », affirme Collier. 

Collier estime que les pays sortant d’un conflit risquent deux fois plus de resombrer dans un conflit que d’autres pays en développement, et que la moitié environ des pays qui se relèvent d’un conflit voit les hostilités reprendre dans les dix années qui suivent.

Une étude récente de la RAND examine les problèmes des États fragiles en termes de zones de chevauchement des sphères gouvernementale, économique et sécuritaire. De l’avis des auteurs, tout dysfonctionnement dans l’une de ces zones renforce les dysfonctionnements dans les autres. Ce qui a pour effet non seulement de créer un cercle vicieux, mais aussi d’établir les liens entre insuffisances de l’administration, effondrement de l’économie et insécurité, qui alimentent la violence.

Si nous examinons les différents cadres d’analyse utilisés pour comprendre les États fragiles, nous pouvons voir qu’ils présentent plusieurs points communs – mais aussi quelques lacunes.

Tout d’abord, il s’agit de prendre en compte non seulement les structures de l’État, mais aussi l’état de la société.

La communauté du développement est habituée à traiter avec des pays souverains : le dialogue que nous entretenons avec eux porte sur l’édification de l’État et le renforcement des capacités de gouvernements légitimes et comptable de leurs actes. Mais lorsque les fonctions de l’État se délitent, les citoyens sont souvent amenés à rechercher les moyens de combler ce déficit de souveraineté auprès d’autres entités—pas seulement des organisations humanitaires internationales, mais aussi des autorités religieuses, des  structures claniques, ethniques ou tribales, des chefs de guerre ou des organisations criminelles ou terroristes, entre autres. Les réseaux politiques, sociaux, militaires ou économiques qui peuvent opérer aux échelon local, régional, voire mondial, pèsent parfois sur la capacité des États fragiles à fonctionner efficacement, compromettant ainsi leur légitimité. 

Lorsque l’État n’est plus en mesure d’assurer les fonctions les plus essentielles, comme la sécurité et la primauté du droit, ou ne peut subvenir à ses besoins qu’en exploitant des sources de revenus illicites, on ne peut même plus parler d’un État « fragile » puisque l’État en tant qu’entité n’existe pas réellement. C’est ce que l’on observe en Somalie.

Il serait donc peut-être plus approprié de considérer les États fragiles comme des pays enlisés dans une situation qui les fragilise. Ce ne sont pas uniquement des intervenants extérieurs qui peuvent contribuer à cette fragilité, mais aussi des facteurs sociaux, économiques et environnementaux, tels que les pressions démographiques, l’afflux massifs de réfugiés, une forte contraction de l’économie ou la désertification, ou encore l’absence d’un sentiment national. Nous ne pourrons aider les pays fragilisés que si nous comprenons l’état de leur société et les forces extérieures qui s’exercent sur elle. Dans certaines parties du monde, en particulier en Afrique, il s’agit de construire non seulement des États, mais aussi des nations.

Deuxièmement, les liens et les chevauchements qui existent entre gouvernance, pauvreté et conflit aident à expliquer pourquoi les États peuvent rester fragilisés pendant plusieurs décennies. Ce constat donne également à penser que si nous voulons aider ces pays – surtout en évitant la reprise des hostilités –  il nous faut beaucoup mieux comprendre les interconnexions entre ces divers éléments.

Il s’agit dans un premier temps d’examiner de plus près les éventuels indicateurs ou signes précurseurs d’un conflit civil, qu’il s’agisse de divisions historiques, de revendications ethniques ou tribales, de facteurs environnementaux comme la sécheresse, ou de conflits économiques. Dans le cas d’un conflit récurrent, il faudra accorder davantage d’attention aux moyens à mettre en œuvre pour enrayer l’engrenage.

La majeure partie de l’aide au développement va actuellement à des opérations de reconstruction et de renforcement de la paix à l’issue d’un conflit, ce qui est compréhensible. Il est en effet difficile d’attirer l’attention des bailleurs de fonds sur des problèmes qui ne se sont pas encore matérialisés. Mais la prévention est un moyen plus efficace d’assurer la stabilité et la paix que de tenter de recoller les morceaux une fois que le conflit a détruit la société, les institutions et des vies humaines. La prévention ne recouvre pas seulement les efforts déployés en dernier ressort pour éviter la violence, mais les mesures destinées à assurer que les accords de paix soient véritablement appliqués grâce à une aide et une sécurité renforcées sur le long terme. Lorsqu’une médiation est possible, il faut pouvoir faire preuve de davantage de souplesse et apporter une aide économique rapide.

Troisièmement c’est dans les domaines où la gouvernance, l’économie et la sécurité se recoupent que se posent les problèmes les plus difficiles. Nous devons intégrer les moyens militaires, politiques, juridiques, financiers, techniques et de développement en associant une large gamme d’intervenants allant des États aux organisations internationales, à la société civile et au secteur privé. Ce ne sera pas tâche facile. 

J’ai été frappé de voir à quel point les observations d’Anthony Lake, ex-conseiller à la sécurité nationale des Etats-Unis, reflètent mon expérience :

Mentionnez à une réunion de planificateurs les effets néfastes au plan politique d’un programme économique judicieux, et vous les verrez tambouriner impatiemment des doigts sur la table. Présentez une analyse économique détaillée à une conférence de diplomates qui s’efforcent de parvenir à un règlement politique, et vous verrez leur expression se figer. Expliquez à un responsable politique qu’il est important de consentir aujourd’hui des sacrifices difficiles pour conforter l’économie à plus long terme, et vous verrez l’inquiétude grandir dans ses yeux.

Pour faciliter la prise en compte global de ces différents aspects, je voudrais proposer dix principes qui pourraient aider à se faire une idée de ce qu’il convient de faire – ou au moins des questions qu’il convient de poser – pour traiter des cas de fragilité.

Dix priorités

1) S’employer tout d’abord à renforcer la légitimité de l’État

Il faut avant tout renforcer la légitimité de l’État fragile. C’est ce que Clausewitz appelle le « Schwerpunkt » de la stratégie, son centre de gravité. 

La sécurité est naturellement d’une importance fondamentale, mais elle doit aussi contribuer à la réalisation de l’objectif stratégique. Le modèle de contre-insurrection, fondé sur le triptyque « clear–hold-build » (nettoyer, tenir, construire) ne peut donner de résultats que si la sécurité va de pair avec une gouvernance et un développement efficaces. 

Pour garantir la légitimité dans les États fragiles, il ne suffit pas de tenir des élections ou de signer des accords qui répartissent les pouvoirs entre les factions en présence.  Dans certains cas, des élections prématurées peuvent en fait déclencher une nouvelle vague de violence. La légitimité doit reposer sur des résultats tangibles. Elle doit être gagnée en fournissant des services essentiels et, surtout, visibles, comme le ramassage des ordures.

Il faut renforcer les capacités institutionnelles par des mesures concrètes : des services d’alimentation en eau potable et d’assainissement ; de simples routes pour relier les territoires entre lesquels les liaisons ont été coupées ; l’électricité pendant une partie de la journée ; des services essentiels de prévention sanitaire comme la vaccination ; la scolarisation des filles et des garçons à un jeune âge, comme en Afghanistan. 

Les nouveaux gouvernements, notamment ceux qui sont élus dans un climat persistant de division politique et de fragilité, doivent réaliser des améliorations concrètes et rapides – et non des plans grandioses. Comme la Présidente Johnson-Sirleaf du Libéria l’a rappelé lors d’une réunion récente, « Pour nous, un dollar aujourd’hui a plus de valeur que 50 dollars dans trois ans ».

Dans certains cas, l’État peut avoir en fait joué un rôle nocif et le nouveau gouvernement doit démontrer ses bonnes intentions. Les améliorations concrètes peuvent redonner espoir à la population, créer un sentiment de progrès, responsabiliser les pouvoirs publics et démontrer qu’il est possible de gérer des ressources même limitées – autant de facteurs qui instaurent la confiance. 

La pérennité des projets est importante, mais il faut dans certains cas parer au plus pressé  — par exemple fournir des semences, des engrais et des outils nécessaires aux agriculteurs pour les premières plantations — et reléguer les questions de pérennité au second plan. Certains organismes de développement ont du mal à l’accepter.

Pour garantir la légitimité, il ne s’agit pas seulement d’assurer les services mais de décider qui s’en charge : dans toute la mesure du possible, ils doivent être assurés par l’État et par les collectivités locales. Cette considération stratégique doit guider non seulement le passage du stade de l’aide humanitaire à celui du développement, mais aussi la conception des services de transition. Les observateurs extérieurs peuvent faire connaître les expériences réussies à travers le monde, tandis que le nouveau gouvernement et les groupes communautaires peuvent définir les mesures à prendre et les moyens de les adapter à la situation locale. Tout en poursuivant leurs objectifs à court terme, les bailleurs de fonds doivent commencer à renforcer et transférer les responsabilités aux ministères et aux autorités locales.

Il est essentiel de gérer les ressources de manière transparente. Dans les situations fragiles, les rumeurs et les prédateurs abondent. Le meilleur antidote est d’informer clairement et régulièrement le public sur ce que l’État fait et pourquoi il le fait. Au Libéria, j’ai assisté avec la Présidente Johnson-Sirleaf à l’un des débats publics qu’elle tient à travers le pays pour expliquer les objectifs du gouvernement, présenter les ministres, répondre aux questions et susciter un enthousiasme patriotique en faveur de la reconstruction. En Haïti, le Président Préval a donné l’exemple en promulguant une loi qui oblige ses ministres à divulguer le montant de leurs avoirs financiers, pour établir un contrôle public et faire barrage à la corruption et aux conflits.  

2) Assurer la sécurité

Le tout premier des services majeurs qu’un pays fragile doit fournir consiste à créer un environnement relativement sûr. Les débats auxquels j’ai assisté entre les spécialistes de la sécurité et du développement, tous aussi bien intentionnés les uns que les autres, reflètent des écoles de pensée, des attentes et des attitudes différentes face aux systèmes de type dirigiste et à ceux qui reposent sur les incitations économiques. Compte tenu du lien qui existe entre les défaillances de l’économie et l'instabilité, sécurité et développement doivent aller de pair et se renforcer mutuellement. Il pourrait être plus logique de considérer « la sécurisation du développement » comme une démarche simultanée plutôt que séquentielle.

Dans la pratique, cela veut dire qu’il faut accroître les échanges sur le terrain entre les  services de sécurité et les services de développement pour qu’ils puissent se faire part de leurs capacités, de leurs contraintes et de leurs intérêts respectifs. Comme me l’a fait observer un responsable canadien du développement en Afghanistan, le terme « sécurité » peut ne pas avoir le même sens pour un soldat vêtu d’un gilet pare-balles et pour une villageoise travaillant pour une ONG. Trop souvent, les chefs de file des différentes cultures professionnelles se tiennent à distance, alors que j’ai pu constater le profond sentiment de respect mutuel qui règne entre les agents de terrain. Les équipes de reconstruction des provinces en Iraq et en Afghanistan en sont un bon exemple.

Les soldats  ne souhaitent peut-être pas – ou pensent qu’ils ne peuvent pas – défendre des points ou des lignes fixes tels que des villages, des lignes électriques, des oléoducs, des gazoducs ou des routes. Mais sans stratégie visant à réduire au minimum les risques et les perturbations, le développement risque d’être impossible et la légitimité d’un État fragile compromise.

L’expérience montre clairement que les chiffres sont importants : 15 000 soldats sont chargés du maintien de la paix au Libéria, qui a une population de 3,6 millions d’habitants, alors que les Casques bleus sont à peine plus nombreux en République démocratique du Congo, un pays de plus de 50 millions d’habitants aussi vaste que l’Europe de l’Ouest. Les États-Unis ont appris qu’ils devaient déployer plus de forces pour parvenir à leurs fins en Iraq, et l’OTAN a besoin de renforcer ses troupes en Afghanistan.

Si l’on veut véritablement briser l’engrenage de la violence et de l’effondrement de l’État, il faut déployer des forces en plus grand nombre et pendant plus longtemps. Pour instaurer la confiance, les opérations de maintien de la paix de l’ONU devraient être autorisées et leur mandat prorogé pour beaucoup plus longtemps que six à douze mois. Dans certains cas, il faudrait envisager d’élargir leur mandat de façon à permettre aux opérations des Nations Unies de prévenir les flambées de violence.

Pour leur part, les spécialistes du développement doivent  reconnaître qu’il importe au plus haut point d’utiliser le progrès économique pour promouvoir la sécurité.  Lorsque les soldats parlent des aspects économiques de la sécurité, leur priorité numéro un est la création d’emplois – de quelque manière que ce soit.  Lorsqu’ils présentent des avantages sur le plan de la sécurité, il faut parfois se contenter de poursuivre des projets de développement économiquement sous-optimaux – « tout juste satisfaisants » plutôt que les « meilleurs ». Lorsque la sécurité n’a pas encore été rétablie dans certaines régions d’un pays, le développement doit parfois procéder pas à pas, dans le cadre de projets pilotes.

Pour renforcer la légitimité et l’efficacité, les partenaires internationaux doivent aussi  aider l’État fragile à mettre sur pied – à ses propres frais – une armée et une police sur lesquelles il peut compter. Des forces militaires et de police bien organisées et proprement formées sont essentielles pour mobiliser le soutien du public, obtenir des renseignements et assurer une sécurité durable.  L’investissement dans une force de police et une armée de qualité est justifié car des forces mal entraînées ou un corps d’officiers qui ne respecte pas la légitimité du Gouvernement perpétueront une situation destructrice et pourront même l’aggraver. Il est également impératif d’assurer la formation professionnelle et le placement des anciens combattants pour en faire des agents du relèvement national —mais cela n’est réellement accompli nulle part. 

3) Renforcer la primauté du droit et l’ordre juridique

Un préalable fondamental du développement durable est le respect de la primauté du droit, y compris des droits de la personne humaine. Mais ceux qui œuvrent pour la sécurité internationale et le développement ont négligé la tâche consistant à renforcer l’appareil judiciaire et le système de maintien de l’ordre. Je ne suis pas sûr que la communauté internationale ait les moyens d’aider à créer des tribunaux pour régler les litiges, à former des juges et des avocats, à construire des prisons et à mettre en place des forces de police, tout en tenant compte des traditions culturelles et juridiques locales. Les efforts déployés par le Département des opérations de maintien de la paix de l’ONU pour créer un bureau de l’état de droit et des institutions chargées de la sécurité constituent au moins un pas dans la bonne voie.

Des forces de police insuffisamment formées et mal payées contribuent à fragiliser l’État en armant les prédateurs et en leur donnant des moyens d’agir. Dans de nombreuses régions de l’Afghanistan, la plus grande crainte des hommes d’affaires est d’être kidnappé, souvent par la police. La Bosnie semble être l’exception qui confirme la règle : la mise en place d’une force de police a produit des résultats positifs.

S’il est essentiel d’instaurer un ordre juridique pour assurer la sécurité publique, il est aussi important de le faire pour ériger une protection contre le grave risque de criminalisation de l’État. La corruption fragilise l’État et sape sa légitimité. L’abus des pouvoirs de l’État détruit la confiance et, au bout du compte, l’objectif légitime et fondamental de l’État. 

4) Promouvoir la prise en charge au niveau local et national

La participation locale et nationale à l’édification de l’État est fondamentale pour assurer la légitimité, instaurer la confiance et garantir l’efficacité. 

Les programmes de développement de proximité, qui transfèrent le pouvoir de décision aux groupes communautaires et aux collectivités locales pour les petits investissements, se sont avérés très concluants. Le Programme de solidarité nationale de l’Afghanistan en est un bon exemple. Lancé il y a cinq ans par le gouvernement afghan avec l’aide de la Banque mondiale, ce programme permet aujourd’hui à plus de 20 000 conseils de développement communautaire élus d’accorder des subventions de faible montant pour faire face à des besoins prioritaires au niveau locale — qu’il s’agisse de microcentrales hydroélectriques, d’écoles, de routes, ou encore de projets d’irrigation, de lutte contre l’érosion ou d’alimentation en eau. Ce programme touche plus de 17 millions d'Afghans dans l'ensemble des 34 provinces, et affiche un taux de rentabilité économique de près de 20 %. 

Au Rwanda, les structures communautaires mises en place dans le cadre du projet de réinsertion sociale et de développement de la Banque mondiale forment aujourd’hui le pilier de la politique de décentralisation initiée par l’État et sont devenues le cadre d’exécution des projets réalisés dans différents secteurs. Ces types de programmes locaux reposent à la fois sur l’entraide et l’autodétermination. 

Au niveau national, les bailleurs de fonds doivent aider l’État à se doter des moyens d’utiliser le budget national comme un outil transparent de planification cohérente et de responsabilisation. Il s’agit de renforcer à la fois le ministère des Finances et le processus ministériel.  Il faut tout d’abord aider à mettre en place des systèmes simples de gestion financière, de paie et de passation de marché. Sinon, l’affectation des ressources au moyen d’un budget national reviendrait à verser de l’eau sur du sable. Pire encore, l’aide fournie pourrait devenir un enjeu de convoitise et de disputes. 

Malheureusement, de nombreux bailleurs de fonds qui cherchent à obtenir des « résultats » — souvent pour les revendiquer au lieu de les attribuer au gouvernement — contournent carrément le processus budgetaire national. En Afghanistan, les deux tiers des fonds des bailleurs sont fournis hors budget.

Si les bailleurs de fonds ne peuvent pas aider un gouvernement à créer un système de responsabilité nationale auxquels ils peuvent se fier, comment le public peut-il avoir confiance dans son propre gouvernement ? N’oublions pas que le centre de gravité stratégique est le renforcement de la légitimité grâce à une gouvernance solide et efficace.

5) Assurer la stabilité économique — pour servir de base à la croissance et créer des opportunités

La stabilité macroéconomique est une condition nécessaire à un réel redressement. Les pays ont besoin d’établir les bons fondamentaux — politiques budgétaire, monétaire et de change — pour mettre en place des conditions économiques stables qui permettent au marché de se développer, au commerce de reprendre, à la population de pouvoir compter sur la monnaie comme réserve de valeur, et aux investisseurs d’envisager avec plus de confiance d’épargner et de construire.

Mais il nous faut également reconnaître que les États fragiles sont effectivement fragiles, en particulier en cas de choc soudain. Il leur faut bénéficier d’un suivi adapté et en temps réel de l’évolution des conditions extérieures — une rapide hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie, par exemple — de manière à pouvoir y faire face grâce à un appui immédiat et souple. Le calendrier des réformes visant à assurer la stabilité économique doit tenir compte des cycles politiques pour éviter de déclencher des crises de gouvernance qui rendront toute réforme économique impossible.

Les institutions financières internationales — notamment le FMI et le Groupe de la Banque mondiale — ont besoin d’instruments qui leur permettent d’apporter rapidement leur aide, par exemple en éliminant les arriérés, puis de combler promptement les manques, que ce soit au niveau des capacités de l’État, des ressources alimentaires ou de la balance des paiements.

6) Prêter attention à l’économie politique

Pour aboutir, les efforts déployés pour faire face aux situations fragiles et aux conflits doivent s’inscrire dans le cadre d’une économie politique capable d’assurer une paix durable. Cela signifie qu’il faut prendre en compte les liens entre pouvoir et richesse dans la société. Les conflits et l’instabilité peuvent, après tout, être lucratifs pour les personnes au pouvoir qui ont les moyens d’exploiter les ressources nationales ou de profiter des violences. Lorsque des liens se tissent entre le pouvoir politique et les activités économiques illicites, ces liens peuvent ôter à l’économie licite la possibilité de se développer, priver l’État de recettes et détruire dans les deux cas, toute légitimité. Ce risque peut s’avérer particulièrement grave dans les pays dont les ressources naturelles sont sources de richesse.

Si les bailleurs de fonds ne savent pas vraiment qui à tout à gagner ou à perdre de règlements de paix, la mise en place d’incitations économiques peut ne pas suffire pour assurer la stabilité et la paix. Les bailleurs doivent connaître l’histoire du pays et de sa population, savoir qui détient le pouvoir, de quelle manière celui-ci est attribué et utilisé et comprendre les rapports entre le pouvoir et les institutions formelles. Ce n’est pas toujours chose aisée pour des spécialistes habitués à traiter des aspects plus traditionnels du développement d’acquérir ce type de savoir. Mais, trop nombreux sont les plans économiques sans failles qui se sont brisés sur les écueils des réalités politiques.

Les problèmes auxquels sont confrontés les bailleurs de fonds s’intensifient lorsque les technocrates qui peuvent être aux commandes au début de la phase de reconstruction cèdent la place à des dirigeants politiques. Il est peut-être regrettable que les technocrates du développement dédaignent bien souvent l’art de la politique et des compromis. Par ailleurs, les membres d’une équipe dirigeante parvenue au pouvoir à l’issue d’un conflit ou à un retour d’exil ont besoin d’un appui, et d’une certaine patience, pour bien saisir leurs rôles et leurs responsabilités.

7) Faire place au secteur privé

Il est important que l’attention portée à la légitimité de l’État, au renforcement des capacités et à l’amélioration des résultats ne nous amène pas à négliger le moteur durable du redressement et de la croissance qu’est un secteur privé robuste.

Le développement du secteur privé et la création de petites entreprises encouragent les investissements, stimulent l’emploi, créent des opportunités et suscitent l’espoir. Ils donnent aux marchés les moyens de satisfaire aux besoins locaux, qu’il s’agisse de denrées alimentaires, de produits de base ou de services. Un secteur privé robuste sera, à terme, la source de revenus durables pour un État légitime.

Le secteur privé peut, dans une certaine mesure, se développer même en l’absence d’un cadre juridique et d’un secteur financier formels grâce aux envois de fonds sur salaires et autres transferts privés de l’étranger. La protection des droits de propriété par les institutions informelles et les réseaux traditionnels peut aussi avoir un impact positif comme on a pu le constater dans le nord de la Somalie. Il est toutefois important que l’équipe gouvernementale témoigne rapidement et concrètement de l’importance qu’a pour elle investir — en travail ou en capital — dans l’avenir. Cet effort aura pour fondation le respect des droits de propriété et des contrats et le maintien de conditions de sécurité fondamentales pour faire obstacle aux prédateurs qui pourraient vouloir s’attaquer à l’activité économique. L’application de règles transparentes et simples réduit le coût de cette activité et permet à la population de se lancer dans des entreprises sans craindre de se voir confisquer le fruit de son labeur par l’État.

Étant donné les risques et les incertitudes qui caractérisent les investissements dans les régions sortant d’un conflit, les États fragiles devront bénéficier d’un appui aussi bien du secteur public que du secteur privé. Des organisations comme le Groupe de la Banque mondiale, par l’intermédiaire de la Société financière internationale qui est son institution chargée des opérations avec le secteur privé, peuvent fournir des investissements et des services de conseil, aider à évaluer le climat de l’investissement, mettre en place des services financiers de base et des activités de microcrédit, encourager l’amélioration de la gouvernance et le respect de la primauté du droit et établir un cadre pour l’activité du secteur privé.

Nous devons concevoir des modèles plus novateurs pour démultiplier l’impact des capitaux publics et privés dans le but d’ériger l’infrastructure de base — notamment les centrales électriques, les ports, les réseaux de communication, de transport et d’énergie. Les régions sortant d’un conflit offrent également aux petites et moyennes entreprises des opportunités d’expansion.

Nous devons aussi accepter le fait que le risque est tout simplement un aspect de nos opérations dans les États fragiles. Si nous voulons que l’action globale menée à leur appui ait une chance d'aboutir, nous devons être prêts à courir le risque que certains projets lancés dans ces pays échoueront.

8)  Coordination des actions des institutions et des intervenants

Les États, les institutions internationales, les fondations, les ONG et le secteur privé ont tous un rôle à jouer pour aider ces pays. Toutefois, si nous ne coordonnons pas mieux nos efforts, et peut-être même si nous ne les regroupons pas, nous créerons des problèmes insurmontables pour les autorités publiques que nous cherchons pourtant à aider.

Un pays en développement typique reçoit, en moyenne, 260 visites par an de bailleurs de fonds. Le Cambodge compte 22 bailleurs différents dans le secteur de la santé, qui poursuivent 109 projets distincts. En 2006, à l’échelle du monde en développement, les bailleurs de fond ont procédé à 70 000 transactions d’aide au titre de projets dont le montant s’est établi, en moyenne, à seulement 1,7 million de dollars. Cela représente un fardeau considérable pour les équipes réformatrices des pays en développement ; dans le cas des États fragiles, ce fardeau peut être impossible à assumer par de petites équipes qui ont aussi besoin de temps pour travailler avec leurs administrations et leurs concitoyens. Nous pouvons aussi compromettre notre propre situation en donnant à nos partenaires nationaux la possibilité de se servir de certains intervenants contre d’autres.

Nous devons réaliser des évaluations conjointes qui témoignent d’une dynamique inéluctable de rééquilibrage de la sécurité, de la gouvernance et du développement — toujours dans une optique de renforcement de la légitimité. Il nous faut adopter des références communes pour promouvoir la convergence de nos stratégies. Enfin, les pays  ont besoin que les bailleurs de fonds accroissent l’interopérabilité de leurs ressources —celles de l’ONU et de la Banque mondiale et celles de la Banque mondiale et de l’Union européenne, par exemple. Les bailleurs doivent également procéder à une répartition judicieuse des tâches, exploiter les synergies et se communiquer les meilleures pratiques.

Un recours accru aux fonds fiduciaire — qui permettent de regrouper les ressources des bailleurs de fonds — pourrait réduire la charge administrative qu’impose à des équipes gouvernementales à l’assise incertaine la nécessité de suivre les diverses procédures requises par les bailleurs. Ce point fait l’objet d’un âpre débat entre la Commission européenne, qui est favorable aux fonds fiduciaires, et certains États membres et parlementaires européens. Les États-Unis et le Japon manifestent également une certaine réticence à contribuer au financement de fonds fiduciaires.

Par ailleurs, un groupe plus diversifié de partenaires pourrait être en mesure d’élargir l’appui à ces pays. Le Brésil mène l’opération de maintien de la paix de l’ONU en Haïti. Les investisseurs chinois sont une source de financement de plus en plus importante dans les pays en développement, notamment dans de nombreux États fragiles, et le nombre de ressortissants chinois participant aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies augmente. Les grands pays d’Asie du Sud contribuent de longue date aux missions des Casques bleus. La constitution par l’Union africaine de forces de maintien de la paix plus efficaces et plus importantes aurait de grands avantages, en particulier si ces forces étaient interopérables avec celles de pays développés et des réseaux logistiques.

9) Prendre en compte le contexte régional

Les États en situation fragile peuvent être à la fois la cause de troubles régionaux et l’objet de manipulations par les pays voisins.

Il peut ne pas suffire de résoudre les conflits à l’intérieur des frontières nationales pour pouvoir établir une paix durable. Nous devons prendre en compte les conséquences des liens transfrontières, qu’ils soient tribaux, ethniques, religieux ou qu'ils découlent d'une autre identité transnationale ; des déplacements de population ; des routes commerciales et des circuits de contrebande ; des réseaux de narcotiques et autres groupes criminels ; et des relations politiques. Ces liens peuvent nourrir les hostilités, ou offrir un moyen de les apaiser.

Pour résoudre les conflits, il est nécessaire d’adopter une démarche régionale qui offre des incitations positives aux pays voisins et contribuent à dissuader les prédateurs. Nous avons plusieurs exemples de résultats probants tels que l’appui fourni par l’Union européenne à une reconstruction des Balkans ouvrant la voie à l’adhésion à l’Union européenne, ou encore le rôle joué par la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) en Sierra Leone et au Libéria, notamment en envoyant des forces régionales de maintien de la paix. Le processus de Bonn pour l’Afghanistan a semblé, au départ, amener les pays à reconnaître qu’il était dans leur intérêt à tous d’abaisser leurs barrières commerciales, à investir dans l’énergie et les transports, à lutter contre le trafic illicite de narcotiques et à s’engager à s’abstenir de toute ingérence politique ; mais une grande partie du terrain gagné a été reperdu. Maintenant que le nouveau gouvernement iraquien a conforté sa légitimité, il s’efforce de conclure des ententes avec ses voisins.

10) Accepter de prendre des engagements de longue durée

Les progrès ne seront rapides dans aucun pays : notre appui doit être de longue durée. L’argent et l’aide humanitaires inondent les pays les plus fortunés immédiatement après le règlement d’un conflit, souvent dans une mesure bien supérieure à ce que l’État a la capacité d’absorber. Toutefois, comme a pu le constater le Timor-Leste en 2006, une fois la « minute CNN » passée, l’aide se tarit et l’attention se tourne vers une autre crise. En Haïti, cette alternance d’attention et d’inattention a donné l’impression que les intervenants extérieurs n’étaient pas réellement déterminés à appuyer un effort de reprise de longue durée, ce qui a enhardi les prédateurs.

Si nous avons vraiment l’intention de nous attaquer au problème des États fragilisés ou sortant d’un conflit, nous ne devons pas nous contenter de dispenser des remèdes ad hoc a posteriori. Nous devons repenser les conférences tenues par les bailleurs de fonds à l’issue d’un conflit pour ne pas annoncer des aides importantes, d’un montant supérieur aux capacités d’absorption et, ce faisant, créer des attentes qui peuvent être sources de déception. Les mécanismes financiers doivent assurer la poursuite et la stabilité des flux de ressources sur des périodes d’au moins dix ans. Cela signifie qu’il faut gérer les attentes des bailleurs de fonds et, dans le cas de certaines organisations, modifier les paramètres de financement pour les États fragiles et sortant d’un conflit. La Banque mondiale, par exemple, doit opérer dans les limites imposées par la formule d’allocation que ses bailleurs de fonds établissent pour l’Association internationale de développement (IDA) qui la plus importante source de financements très concessionnels. (Ces financements revêtent la forme de dons ou de crédits non rémunérés ayant une échéance longue et un différé de paiement de 10 ans.)

Mais nos efforts ne sont pas uniquement de nature financière. En nous engageant à aider les États fragiles, nous devons aussi prêter une attention soutenue aux signes de fragilité et de conflit, et contrer la myriade de risques qui compromettent la sécurité, la gouvernance, le développement — et la légitimité.

Conclusion

De nombreuses questions pressantes méritent l’attention de l’IIES dans le cadre de son Examen stratégique mondial. L’ascension de nouvelles puissances. La prolifération des armes nucléaires. Le changement climatique. La concurrence qui s’exerce sur les ressources naturelles. Les technologies de pointe et les transformations militaires.

Considérons toutefois le lieu de nombreuses opérations militaires. Qu’elles soient menées pour promouvoir des intérêts nationaux, répondre à des besoins humanitaires, faire face à des situations régionales instables, combler des vides qui sont source d’instabilité ou empêcher les terroristes d’établir des bases et de prendre racine, elles prennent place principalement dans des États fragiles.

Les militaires ont perfectionné les stratégies de contre-insurrection ainsi que les opérations et les formations en ce domaine. Toutefois, la force militaire n’est qu’un élément qu’il faut intégrer aux capacités politiques et économiques pour parvenir à de bons résultats. En fin de compte, ce sont les populations des États fragiles ou sortant d’un conflit qui sont le facteur le plus important. Et celles qui ont fait la guerre doivent faire la paix.

Les soldats et les agents des organismes d’aide doivent coopérer pour aider les habitants de ces pays à ne plus être des victimes et, en fait, à devenir les principaux agents du renouveau. Sans cette coopération, les efforts déployés pour sauver les États fragiles échoueront probablement et nous en subirons tous les conséquences.

Nous n’avons encore qu’une compréhension limitée des meilleurs moyens de sécuriser le développement — d’intégrer les questions de sécurité, de gouvernance et d’économie pour avoir une action aussi efficace que possible.

J’encourage les ministres du développement et des finances, les spécialistes et les praticiens à reconsidérer la situation des États fragiles sous un angle nouveau et à se tourner vers des spécialistes d’autres domaines pour mieux comprendre leur expérience et leurs idées.

Pour élargir ses connaissances et développer ses travaux sur les États fragiles, le Groupe de la Banque mondiale organise des « séminaires d’actualité », réunit des spécialistes de domaines différents, publie des études et des notes d’information sur les meilleures pratiques, a constitué un Groupe consultatif et entrepris un examen de ses procédures opérationnelles, de ses formations, de ses ressources et de son appui. J’espère que l’IIES pourra nous aider à accroître les échanges entre spécialistes des questions de sécurité, spécialistes des questions de gouvernance, praticiens du développement et dirigeants politiques.

L’un des grands problèmes stratégiques que doit relever le Groupe de la Banque mondiale consiste à moderniser le multilatéralisme : nous devons contribuer à moderniser les institutions et les régimes de multilatéralisme qui, pour certains, ont plus de 60 ans, pour répondre aux besoins d’une époque très différente. Les deux candidats à la présidence des États-Unis ont indiqué qu’ils souhaitaient renforcer le caractère multilatéral de la politique étrangère des États-Unis. Le moment est venu ; les dangers — ainsi que les opportunités — associés aux États fragiles sont à l'ordre du jour de chacun d’entre nous.