改革多边体系和市场体系

世行行长罗伯特.佐利克在彼得森国际经济学院会议上的讲话

“改革多边体系和市场体系”

2008年10月6日

华盛顿特区

I.  回顾过去，展望未来

2018年，人们将如何看待2008年？ 

这取决于我们所做的一切。

2008年是形势动荡的一年，而9月份是这一年中比较难熬的一个月。具体表现为金融、信贷和房产市场下滑，粮食和燃料价格持续走高，人们对全球经济忧心忡忡。

过去一年，尽管出现全球性动荡，但大多数发展中国家仍取得了强劲经济增长。实际上，发展中大国以替代增长引擎为动力实现了增长。2007年，其GDP平均增长率达到了创纪录的7.9％，而2008年仍有望达到较高的6.6％。

然而，增长成果并没有为所有人共享。不断飙升的粮食和燃料价格正将大多数弱势群体推向危机边缘。

人们正在遭受影响，家家户户都在为今后的日子操心。

9月份的一系列事件可能会成为很多发展中国家的临界点。出口和资本流量的下降将会引发投资的下滑。增长减速、不断恶化的融资环境以及银根紧缩将会导致商业瘫痪，也可能引发金融业突发事件。一些国家将出现下滑，进而出现国际收支危机。不论出现什么情况，大多数贫困人口总是最为脆弱的。

尽管美国人都将目光放在华尔街（Wall Street）和美恩街（Main Street）的交割问题，但这一问题背后还有很多故事。全球要采取行动，加大危机应对力度。

全世界都在纷纷指责市场自由化，一些人在质问政府制度失效的原因，很多人将对美国的失败之处和缺陷指手画脚，因为它是当今全球经济的主导力量。

我们不能逆全球化潮流，我们也不能让今天的危机伤及今后的机会。

我们在构建未来的同时，必须吸取以往的经验教训。我们必须为不断发展全球经济而改革多边体系和市场体系。

当今世界必须实现全球化，而且这种全球化有助于责任的普遍共担和机会的广泛共享。如果没有全球化，我们也有可能建立一个新的架构，但这一架构将很不稳固。

多边主义至多是解决各国之间问题的一种手段，但要解决问题尚需一个条件，那就是谈判各方愿意也有能力共同采取建设性行动。

我自己是多边主义的坚定拥护者。过去20多年来，我一直参与各项工作，努力使国际体系发挥作用。在下周举行的世行－国际货币基金组织年会上，我将重点阐述过去十二个月对世行集团的影响。由于危机在不断发展，美国大选将在数周内举行，因此今天我想谈谈更宽泛的问题。

II. 全球政治经济变革

要了解当前危机的原因，我们至少要考虑过去二十年来所发生的一切。

当前的全球化进程与市场反映了信心与通讯技术的巨大发展、资金和贸易流量及劳动力流动性的巨大变化、全世界互联性（距离消失）的进一步增强、众多新增竞争力量的崛起。

然而，即便是实行了多项变革，也没有反映最大的变化：过去二十五年中，全世界市场经济国家的人口从10亿左右增加到40－50亿。全世界从事出口产品生产的劳动力增加了8亿多。在相对较短的时间内，这些增长确实很惊人。

全球化带来的竞争、全球劳动力的大幅增长以及相对较低的商品价格等因素共同造就了中央银行的黄金时代。这些转变造成的价格降低效应使得各中央银行看起来像治国奇才——我们欣赏其魔力。

宽松的货币政策和充足的流动性使得投资者追逐收益。投资者根据似乎永远上涨的财产价值放贷及调动资金，但并没有注意信贷风险、收益力以及现金流。此外，投资者以往也没有计划长期持有财产来等待收益。即便他们制定了计划，受同样高财产价格支撑的保险又保证了投资份额。

随着互联网泡沫以及日本长期房地产和银行业危机的爆发，流动性过剩效应波及到了发展中国家，尤其是那些货币与美元挂钩的国家。随着前苏联的解体，商品价格出现下降，导致投资不足，尤其是石油和金属制品投资不足。之后，随着发展中国家物资需求的大幅增加，商品价格又急剧飙升。由于粮食生产与交通部门能源用量比重的增加，粮食和能源消费国成为竞争对手（使得粮食换石油危机逐步形成），燃料和粮食的联系日益密切。今年，我们看到了这一危机的集中迸发。

价格居高不下可能导致发展中国家的1亿人口返贫。我们正面临第二轮通胀、国际收支危机以及预算紧缩等风险。

国际资本组合来源也一直在变化。商品繁荣，尤其是能源商品繁荣，带来了巨额收益，这些收益最终汇入了主权财富基金。受1997－1998年金融危机的重创，一些发展中国家决定永不再冒这一伤痛风险，并对外汇实行有效管理，以积累大量外汇储备。这些储备成为其他主权基金的种子资金。

劳动力数量、金融流动性、商品市场以及主权基金的变化反映了一个更大的变革：新兴经济大国正在崛起。

新兴经济大国与全球经济的融合使得它们成为全球体系的相关利益方。中国目前是世界第三大贸易国。随着亚洲中产阶级数量的增加，这些储蓄者将成为发达国家公司实体的重要投资者，从而进一步强化全球联系。

新兴经济大国希望其呼声得到倾听，希望知道它们在制定全球经济新规则方面的作用。在展示其成功之后，这些经济大国怀疑更成熟的利益相关方可能会通过旧的贸易和金融规则或气候变化和环境方面的新规则遏制其发展。

接下来，发达国家利益相关方将从这些变化受益，也会收到这些变化的威胁。新兴发展中经济体可以带来多极化增长，这有助于其复苏，也会带来新机遇，但同时它们也会成为恐怖谣言散布者的素材。确实，1997－2007年间成功实现年均6.6％左右增长的25个左右撒哈拉以南非洲国家（其人口占非洲总人口的近三分之二）带来了另一级增长的愿景。今后十年内，这一愿景将有可能发生变化。这种增长可能会取得巨大成就。这一成就不仅包括减贫和发展成就，也包括人才和能源开发成就。

但是，如果我们缺乏面对国内经济隔绝挑战的愿景和勇气，并且缺乏强有力的领导，我们将不会取得这一成就。金融与经济阵痛与恐惧将会强化退缩趋势。一些人感到针对突发事件、汇率、贸易、移民和外国援助的游戏规则将他们排除在外，即便收入较高的人们似乎有能力利用这些变化。很多人担心帮助人们适应变化的旧保障网络已经过时。这一议程——不仅仅是经济援助善后事宜——必须得到新一届领导人的重视。

III.  多边体系和市场体系受乌云笼罩

今年的一系列事件向我们敲响了警钟。

多边体系和市场体系受乌云笼罩。

随着粮食价格飙升，农产品市场体系开始在政治压力下解体。约有40个国家对粮食出口颁布了禁令或采取了限制措施，其他一些国家则实行了价格管制，不执行合同，并停止贸易活动。联合国竭力号召各国加倍支持粮食援助方案，向最需要帮助的人们提供援助。贫困国家想方设法向农户提供种子和化肥，并将保障网络面向最弱势群体。贫困、饥饿和营养不良现象有所增加。

随着全球农业体系搁浅，世界贸易组织（WTO）已漂入危险水域。多哈回合贸易谈判已然陷入僵局。

WTO各成员意见的不一致将进一步恶化发达国家与发展中国家之间的紧张局势，并将使联合国气候变化框架公约组织的气候变化谈判变得更加困难。从最好的方面看，这一谈判将会是一场艰苦的斗争。

此外，今年“碳配额与碳贸易”气候变化法案在美国参议院未能获得通过，这体现了多边体系和市场体系面临的下一个挑战。为了避免企业使企业遭受碳配额的影响，该法案对没有面临碳配额的出国商实行贸易保护。

尽管需求不断增加，但国际援助体系并未保持同步增长。

捐赠机构固然可以带来创意、能源和资源，但它们也可以影响发展中国家的主导权，进而影响援助效果。2006年，全球共有7万笔援助，所援助项目的平均规模为170万美元。去年，发展中国家平均接待了260个捐赠机构代表团，其中越南接待了752个代表团。

各国政府更多地以其自身名义提供援助，而不是通过鼓励一致性和建立地方主导权的多边体系提供。即便如此，七国集团总体上仍未兑现其加大发展援助的鹰谷承诺。

私营金融市场与私营企业将继续成为全球增长与发展最强的推动力。但是，发达国家的金融体系在遭受巨大损失后表现出了很明显的缺乏，美国金融体系尤为如此。

旨在应对这些情况的国际架构正摇摇欲坠。

上世纪80年代我在美国财政部工作以来最为显著的变化也许是七国集团遭受的财富损失。该集团一度在协调政策方面发挥了重要作用，如通过《广场协定》和《罗浮宫协定》。但长期以来，其经济峰会更加注重客套，而不是政策。我仍然希望，财长会议能在处理全球金融与经济问题方面发挥多边指导作用。但这一论坛远远跟不上需求。

IV.  为新全球经济建立全新多边体系

即便美国和其他各国能摆脱现有危机，我们仍需放眼未来，为新的全球经经济建立一个新的多边体系。

布雷顿森林先驱们留下了两笔遗产：第一是各类服务与修补关系的国际制度与体系，第二也是更为重要的是采取多边措施将问题变为机会的知识、政策与政治承诺。

当前，一些国家虽然在呼吁建立21世纪模式，但很多国家实际上又重蹈20世纪中期的老模式。

符合当代情况的全新多边体系必须是一个灵活的体系，而不是一个僵化或单边体系。它必须能最大限度地发挥公共和私营部门主体和机构合作的优势。

我们已经看到，更能适应新形势的国家经济体可以最有效地应对不可避免的动荡和变化。根据这一经验，多边体系必须具有灵活性。同时，它也必须通过市场和激励机制来调动私营部门组织和个人、盈利型和公民社会非政府组织。

新的多边体系应尊重国家主权，同时应认识到在处理很多问题方面并没有尊重国界。

新的多边体系也必须具有务实性。该体系的基础工作是通过鼓励国内和国际利益方面的意见交流促进合作。通常情况下，共享信息是标志着合作的开始。

然后，我们应鼓励寻求共同利益。有些情况下，共同利益可以激励机制实现，国际制度可以成为行动的催化剂。实际问题的解决过程就体现了合作文化。

为确保全球政治经济的健康发展，新的多边体系必须有助于建立责任感。这就要求该体系必须包括那些在政治经济中具有重大利益的各方以及愿意共担责任、共享政治经济效益的各方。

我们必须重新界定经济多边体系，使其超出传统上对金融和贸易的重视。不断发展变化的世界经济要求我们拓宽思路。能源、气候变化以及脆弱和后冲突国家的稳定等问题实际上属于经济问题。目前，这些问题已经成为全球安全与环境对话的内容，同时也必须成为多边经济体系关注的内容。

V. 重点工作

建立新的指导性集团

新多边体系的建立仍将主要取决于各国领导层及其合作。国家举足轻重。

目前，七国集团并未发挥作用。在新形势下，我们需要一个能发挥更大作用的集团。

二十国集团虽然重要，但在推动讨论转变为行动方面的作用不力。

我们需要建立一个由各国财长组成的核心集团，承担预测问题、共享信息和深度见解、探寻共同利益、为解决问题动员力量以及协调不同意见等职责。

就金融与经济合作而言，我们应该考虑建立一个新的指导性集团，其成员应包括巴西、中国、印度、墨西哥、俄罗斯、沙特阿拉伯、南非以及七国集团国家。

这一指导性集团将集中全世界GDP总额的70％以上、全球人口的56％以及全球能源产量的52％，同时也将包括碳排放大国、主要发展捐赠国、大型地区主体以及全球资本、商品和汇率市场的主体。

然而，这一指导性集团不会是14国集团。我们不应通过简单重组旧世界而创建一个新世界。该集团应没有数量限制，具有灵活性和长期性，而且能够不断发展。其他国家也可以参与进来，在影响不断增加的同时愿意承担责任的情况下更应如此。

该集团应定期碰面并召开电视会议，商讨集团的职责。集团代表应频繁召开非正式讨论会。集团内部和外部一个活跃的双边磋商网络将对集团提供支持。我们需要为多边经济外交建立一个交际平台。

国际货币基金组织和世行集团可与世界贸易组织一道，协助对该集团提供支持。我们可以确定新问题，提供分析服务，就问题解决方案提出建议，动员我们分布广泛的成员国组成联盟来处理相关事宜。

该集团成员国将仍需通过包括其他国家的既定国际制度与体系开展工作。但是，所建立的核心集团可以集中各国力量，增大问题得到解决的可能性，而且这种可能性要大于任何一个国家单独解决问题的可能性。

我们需要这一机制，这样各国就不会由于单独行动而导致失败，也就不会对其自身及其邻国带来严重的人类、经济和政治后果。我们需要这一机制，这样全球性问题就不会在其既成事实后才得到解决，而是将其扼杀在萌芽状态。我们需要这一机制来养成对话习惯，在危机出现之前建立互信关系。我们也需要这一机制来制定多边解决方案。

国际金融与发展

我们已经看到了全球联通的阴暗面。我们应朝着灯光前行。

首要任务是解决国内问题。明年，美国将大力改革其业已失效的金融监管和监督体制。应改进清算和结算程序。关于透明度、资本、杠杆、会计以及日益重要的流动性等方面的制度必须进行改革。

我们必须弄清为什么这么多得到充分监管和监督的机构出现问题。任何基于风险的模式，不管多么先进，也不管得到了多么有效的监督，都倚重于假设。然而，如果假设不成立，会出现什么情况呢？

引发失败且不断变化的环境将日益取决于世界经济的转型。正如危机由于各国的相互联系而具有国际性，改革必须具有多边性。

金融稳定论坛在意大利银行Mario Draghi的得力领导下，已着手处理这些问题。但是该论坛侧重经合组织国家。不管是通过扩大后的金融稳定论坛，还是通过加强该论坛与国际货币基金组织的联系，或是通过指导性集团，这些监管问题都将必须在范围更广的多边框架下加以解决。

我们必须建立国际货币基金组织预警系统。该系统应注重危机防范，而不仅仅是危机解决。

九月份美国的金融动荡波正波及全球经济。这一严峻的现实要求发展中国家必须为贸易下滑、资金流、汇款额和国内投资减少以及增速放缓做好准备。

应鼓励财政收支和国际收支状况良好的国家通过消费和投资刺激国内需求。但是，其他一些国家财力有限，存在经常帐户赤字风险，面临国际收支问题和金融危机。国际货币基金组织和各开发银行必须要提供援助。针对一些面临危机的大国，该指导性集团和友好国家应与货币基金组织和开发银行协同行动，提供与政策改革挂钩的支持。这些改革应能使目标国家恢复可持续增长。

当前，国际货币基金组织除了监测汇率走势之外，还必须在全球汇率体系中发挥作用。正如Jean Pisani-Ferry最近写道，由于金融自由化尚未完成，对调整失控忧心忡忡，大多数发展中国家尚未准备好独立实行浮动汇率制度。在指导性集团支持下，国际货币基金组织可以提出更多方案，包括与货币组合或商品挂钩的固定汇率制度。我们应逐步准备好实行由多个储备货币和其他与各种固定汇率挂钩货币构成的国际金融系统。

新的多边体系必须对全球发展与国际金融给予同等重视。在我们成功实现更具有共享性的全球化之前，不管资金援助力度有多大，全世界仍将处于不稳定状态。

与投资多样化一样，经济多极化可带来稳定与机会。但是，要促进更具共享性和可持续性的增长，我们应考虑采用不同方式提供援助。

两周前，国际发展伙伴在联合国召开的会议上为发展项目筹集了160亿美元。这笔资金很重要，但要实现千年发展目标，我们仍需筹集更多资金。

我们也必须拓宽途径。我们必须倾听越来越多的非洲国家的意见：它们需要市场与机会，而不是依赖援助。私营资金和私营市场仍将是增长的推动因素。我们必须跳出项目范畴，寻找新的发展方法。我们需要创新型工具和调解机制，以便1）在非洲将主权财富基金与股本投资结合起来；2）在新兴市场建立本币债券市场；3）通过天气和巨灾风险保险机制控制发展风险；4）向小农户提供帮助；5）示范公共私营合作开展基础设施建设的可行性；6）增加援助种类，从事先承诺转向开发救急型债务或利率买断工具。

在建立市场、制定中长期制度的同时，新的多边体系需要相关机制，确保危机来袭时能够更快、更有效地采取行动，帮助最弱势群体。例如，世行斥资12亿美元组建了新的快速融资资金，向受粮食价格高涨影响的群体提供援助。

又如，我们可以改革人道主义援助机制。如果对捐赠机构向世界粮食规划署提供支持的机制（如核心或多年融资和转贷机制）进行适当改革，我们就可以应用金融市场工具来帮助世界粮食规划署管理流动性、市场和业务风险。与世界气象组织开展合作，世界粮食规划署和世行可以做好准备，降低成本，更快捷地采取行动。我们也需要签署一份全球性协议，取消针对人道主义援助的粮食出口禁令或禁止出口税。我们也需要签署一份协议，以便在粮食囤积或粮食投机导致粮食价格过度上涨的情况下动用国家储备粮。这些21世纪的风险管理工具相当于以往各时代出于安全考虑而大量储备粮食的机制。然而，我们需要政府领导层来打破旧官僚模式的垄断。

同时，世行集团也必须更快地作出调整，以便满足其客户的新增需求及其股东的利益。我们的治理工作要更好地顺应21世纪的实际情况。为改革代表制和责任制，世行采取了一些初步措施。为进一步加大工作力度，我将组建一个高级别委员会，考虑对世行集团的治理结构进行改革，这样我们就能在新的全球政治经济形势下更积极、更有效、更合法地开展业务。Ernesto Zedillo已同意牵头开展组建工作，对此我很高兴。我已要求Ernesto与国际货币基金组织负责治理工作的同时携手开展工作。 

1944年，经济多边体系的创始人在布雷顿森林抓住了建设更美好未来的机遇。今天，我们至少具有与其相同的雄心壮志。 

WTO与全球贸易体系

多哈回合贸易谈判已奄奄一息，但重要的是，WTO和开放的全球贸易体系不要成为其陪葬品。

其他领域的贸易谈判将继续进行。近期研究表明，《自由贸易协定》谈判有助于市场的进一步开放。但是，如果《自由贸易协定》和优惠安排的覆盖范围不广，可能会削弱全球贸易自由化势头。这些协定必须与全球性规则建立联系。目前，多边体系仍然是取消大量贸易扭曲型农业补贴的唯一途径。当前，每年的农业补贴仍为2600亿美元左右。

贸易诉讼有赢家，也有输家。如果不能以双赢谈判来均衡各方利益，仅处理诉讼事务的国际贸易组织将很可能丧失支持。WTO成员国应考虑如何继续促进全球贸易自由化。

一种方案是将贸易便利化从谈判转变为发展计划。降低贸易成本并使其大大低于关税和其他贸易壁垒造成的成本还是有很多机会的。世界银行的“营商”贸易和“物流”指标为分析工作奠定了基础。诸如亚太经合组织等地区性机构已为我们指明了方向。

我们可以帮助各国简化并统一整个供应链的程序和文件要求。各国在边境检查和清关方面可以采用由电子化程序支撑的风险管理技术。同时，我们可以加强能力、技术以及贸易融资提供。

《关贸总协定》谈判采用的原始多边理念为“互惠型关税”。即使降低关税和成本符合一国的经济利益，但政治利益则要求设置由保护团体捍卫的贸易壁垒。

新的贸易便利化与发展议程将有助于降低贸易成本的自我利益转化为鼓励加强一体化、提高效率、增加机会的多边利益，进而促进就业、增长与减贫。随着出口国和进口国之间贸易额的增加，它们在贸易自由化谈判中的发言权也可能增强。

这就是实践过程中的多边体系，它将在可行领域向前发展。

能源与气候变化

新的多边网络也必须纳入能源与气候变化内容。目前，世界能源市场一团糟。由于担心价格下滑，能源生产国在新增投资方面小心翼翼。能源消费国希望为消费者降低能源价格，但高能源价格足以鼓励节能、提高效率、增加替代供应以及创新技术。同时，最脆弱的国家和人民成为这一混乱的牺牲品，因为他们收到了高价格、价格变动以及气候变化的影响。

目前，大部分石油生产由国家石油公司控制。这些公司并不像私营生产商那样顺应市场形势变化。

主要能源生产国和消费国之间需要开展全球性磋商。国际能源机构将经合组的消费国组织起来磋商，但并没有让所有新兴消费大国参加。几年前，中国建议主要能源消费国联合起来，更有效地应对能源生产国联盟。尽管这一建议的目的很广，但却值得考虑。

这种磋商至少应能交流以下方面的计划：增加能源供应（石油和燃气除外）、提高能效并减少能源需求、向贫困人口提供能源援助，同时考虑如何将这些方面的政策与碳排放和气候变化应对政策结合起来。

发达国家应创造新技术，并将其推向市场，向其他发达国家及发展中国家提供帮助。发展中国家在应对社会不稳定问题时，应减少成本高昂的补贴，提高效率。在防止能源问题引发国家安全威胁方面，各国都应付出努力。

磋商的一项内容将是为发展中国家提供长期投资机会，以增强其对燃料价格高涨和波动影响的承受力，同时通过保障网络支持贫困人口。能源普及应成为清洁能源投资的重要补充。全世界15亿多人尚未用上电，其中包括撒哈拉以南非洲地区近四分之三的人口。应主要股东国要求，世行集团正在制定一项面向贫困人口的能源方案，帮助最贫困国家高效及可持续地满足能源需求。

我们可能会考虑将这一全球性磋商引向深入。在向低碳增长战略、增加供应品种、加强国际安全转型的同时，各国在确定可协调各方利益的价格范围方面可能存在共同利益。

多边对能源未来的共识（便于制定明确的碳价机制）也可能对《联合国气候变化框架公约》气候变化谈判发挥重要作用。各国担心，在能源成本、技术和供应不明朗的情况下，气候变化条约将会制约其增长或适应变化的灵活性。如果能源生产国和消费国之间开展磋商，可能会遏制这些风险，使各方更愿意作出削减碳排放的承诺。

气候变化协定还必须要得到新工具的支持。我们需要制定新机制，支持植树造林，避免森林滥伐，开发新技术并鼓励其迅速推广，向较贫困国家提供资金支持，帮助其适应气候变化，强化碳市场体系。

两周前，为帮助筹集更多资源来应对这些挑战，世行举办了一次承诺会，共为新组建的气候投资基金筹集了61亿美元。

该指导性集团应帮助推动能源、环境和融资领域的行动，为联合国谈判和条约的实施提供支持。

脆弱国家：确保发展安全

世界上没有任何国家比全球最贫困10亿人生活的脆弱和后冲突国家更需要新的多边体系。

发展社会经常将受脆弱性和冲突影响的国家简单视为发展的硬骨头。然而，形势要求我们超出发展分析学范畴，研究建立不同框架来营造安全、合法、治理和经济发展局面。这里所讲的安全或发展并不是常规意义上的安全或发展，也不是我们所想像的和平建设或维和。

确保发展安全指的是将安全与发展统筹考虑，首先为从冲突向和平过渡铺平道路，然后营造稳定局面，这样发展势头才能保持十年或十年以上。只有确保发展安全，我们才能使发展理念深深扎根，进而打破脆弱和暴力引发的恶性循。

我们对如何才能最好地确保发展安全——即将安全、治理和经济结合起来最有效地取得发展成果——的了解尚处于中级水平。全球在能力方面存在巨大差距。

归根到底，脆弱或后冲突国家最重要的元素这些国家的人民。但是，要帮助这些人从冲突受害者转而成为经济回复的主要推动者，将需要更有效、更持久的双边援助。除了提供援助之外，还需要在维和部队和发展机构间建立新的网络联系，同时采取新方法来确保安全。

VI. 结论

下个月，美国将选出新总统。新当选总统必须跳出“紧急解决金融稳定问题”范畴来处理“经济善后”事宜，因为后者是下届政府的首要职责。

处理经济善后事宜不仅仅关乎美国利益。两位候选人都表示要加强美国与世界各国的关系。下届美国总统如何加强这一关系将至关重要。

形势给我们带来了一个采取必要行动的机会，那就是改革多边体系和市场体系。