Le Soudan est le plus grand pays d’Afrique par la superficie. Il est r ichement doté en ressources naturelles et a une population estimée à 39,2 millions d’habitants en 2008. Il est bordé par 9 pays différents et possède 500 miles de littoral sur la mer Rouge. Le Soudan abrite une diversité de peuples, de langues et de cultures. Numériquement, aucun groupe n’occupe une place dominante, mais dans la pratique, il existe de grandes inégalités entre un centre dominé par les populations originaires de Khartoum et le Nord, composé en particulier des villages situés le long des rives du Nil et une périphérie beaucoup plus étendue.
FFMD au Soudan : Exemples de réussite
Le Projet d’urgence à impact rapide (RIEP) dans le Sud fut le premier projet approuvé dans le cadre du FFMD pour le Sud-Soudan à hauteur de 20 millions de dollars en décembre 2005. Un montant supplémentaire de 5,5 millions a été ajouté au don initial. Un autre don d’une valeur de 8,8 millions de dollars a été octroyé au PNUD pour l’exécution de travaux publics dans les 10 états du Sud. Le projet a jusqu’à présent décaissé 28,8 millions de dollars et contribué à la constitution progressive des institutions et des programmes du gouvernement du Sud-Soudan. Il a permis la fourniture de produits pharmaceutiques et de fournitures médicales à plus de 500 structures sanitaires locales et de kits médicaux à 200 autres. Des kits médicaux supplémentaires destinés à 840 structures sanitaires sont déjà parvenus au Sud-Soudan et sont prêts à être distribués. Le RIEP a également financé l’impression et la livraison de près de 1 million de manuels scolaires et 40 000 kits scolaires à 2 600 écoles primaires. Les bureaux des Gouverneurs des États ont été rénovés et équipés, en particulier par l’installation de matériels de télécommunications, de groupes électrogènes, de véhicules, de matériel de bureau et de mobilier. Un Agent comptable de projet intérimaire est en place au Sud-Soudan et un agent international de passation de marchés a été engagé pour mettre sur pied une Division des passations de marchés au sein du Gouvernement du Sud-Soudan, pour examiner et réviser les politiques de passation de marchés du Gouvernement du Sud-Soudan et pour exécuter les activités courantes de passation de marchés du Gouvernement du Sud-Soudan pour une période de deux ans. Le modèle du RIEP est actuellement en train d’être reproduit pour le Programme en faveur des Trois zones visant les états en transition de Sud Kordofan et du Nil Bleu. Les autres résultats notables enregistrés au titre des projets financés par le FFMD pour le Sud-Soudan sont : 1) l’élaboration d’un nouveau programme d’études pour les écoles secondaires ; 2) le démarrage de la troisième phase d’une formation accélérée des enseignants à l’intention de 1 200 enseignants ; 3) la réhabilitation des réseaux d’adduction d’eau, de l’hôpital et des ministères du gouvernement à Juba et 4) la réparation de 850 kilomètres de routes. Le projet sur l’approvisionnement en eau et assainissement en milieu rural a financé le creusage de 123 nouveaux forages, la réhabilitation/réparation de 130 forages, la formation des formateurs pour les OBC partenaires, l’achèvement de deux réseaux de distribution d’eau et les évaluations et l’arpentage de quatre sites. Un accord de financement entre l’UNICEF et le Gouvernement du Sud-Soudan pour la construction de 257 nouveaux forages, la réhabilitation de 60 forages existants et la construction de 10 projets d’eau sous conduite de petite et moyenne dimension a été signé au milieu du deuxième trimestre de 2008 et sa mise en œuvre est actuellement en cours.
Au niveau national, la nouvelle monnaie nationale prescrite par l’AGP a été introduite avec succès grâce au concours du FFMD national. Le FFMD national a appuyé la réalisation réussie d’un recensement national prescrit par l’AGP, qui est un prélude indispensable aux élections nationales. Le recensement a été achevé en avril 2008. Le dernier recensement a eu lieu en 1983. Le Fonds de développement communautaire (FDC) a soutenu 64 sous-projets à exécution accélérée réalisés dans le secteur de l’éducation (42 sous-projets), de la santé (9) et de l’eau (13) dans les Kordofans, le Nil Bleu et Kassala, toutes des zones affectées par le conflit. Un second cycle de 137 sous-projets communautaires (111 dans le secteur de l’éducation, 24 dans le secteur de la santé, 1 dans le secteur de l’eau, 1 dans le secteur de l’électricité) est en cours d’exécution, 40 de ceux-ci étant déjà achevés ou en voie d’achèvement. En outre, 392 systèmes d’éclairage à énergie solaire ont été installés dans des écoles, des structures sanitaires et d’autres lieux publics. Le projet du FDC a été si réussi qu’un projet est en cours en vue de le reproduire dans le Sud. Le FFMD finance également la reconstruction des infrastructures de transport cruciales dans les zones affectées par la guerre. Le déminage de la voie ferrée Babanousa-Wau a été achevé grâce aux fonds de contrepartie du FFMD dégagés par le gouvernement d’union nationale, ouvrant la voie à la réhabilitation de la voie ferrée grâce aux financements du FFMD. La passation des contrats pour la réhabilitation de la voie ferrée est en cours, tout comme la passation des contrats en vue de la réhabilitation de trois grandes routes reliant les localités autrefois contrôlées par le gouvernement du Sud-Soudan et le SPLM dans les Trois zones et à l’Est du pays.
L’Accord global de paix (AGP) conclu en 2005 au Soudan a créé des conditions sans précédent pour que le pays puisse tourner la page des ravages de plusieurs années de guerre, de déplacements de populations et de sous-développement afin de s’engager dans une nouvelle ère de paix et de prospérité. Cet accord s’est attaqué directement aux causes fondamentales du conflit et a esquissé la vision des parties et leur engagement à accélérer le développement du pays. Les principales clauses de l’AGP sont :
la création d’une région semi-autonome du Sud-Soudan à l’intérieur d’une grande structure fédérale permettant également des transferts importants de pouvoirs du pouvoir central aux états ;
des élections démocratiques sur l’ensemble du territoire national en 2009, sur la base d’un nouveau recensement et d’une nouvelle liste électorale ;
un référendum dans le Sud en 2011 pour déterminer si la région doit conserver son statut semi-autonome ou progresser vers l’indépendance totale ;
la mise en place d’un Gouvernement d’union nationale exerçant une autorité sur l’ensemble du pays et d’un Gouvernement du Sud Soudan ;
un protocole de partage des richesses, dans le contexte de l’émergence du pétrole comme source importante de recettes ;
deux fonds fiduciaires multi-donateurs, un pour le Sud-Soudan et un pour les autres zones du pays affectés par le conflit, en vue de financer les activités de reconstruction et de développement.
La mise en œuvre de l’AGP a été inégale après une première phase marquée par des progrès dans la mise en place du gouvernement d’union nationale, du gouvernement du Sud-Soudan et des deux fonds fiduciaires. Toutefois, des avancées continuent d’être enregistrées dans l’ensemble, quoique avec plus de lenteurs que cela était initialement prévu. En revanche, la persistance du conflit dans l’Ouest du Soudan (le Darfour) menace la stabilité et le développement de l’ensemble du pays.
En 2005, le Conseil de sécurité des Nations Unies a demandé à la Cour pénale internationale (CPI) d’initier des enquêtes sur les crimes dénoncés dans le Darfour. En juillet 2008, le procureur de la CPI a donc invité la Cour à émettre un mandat d’arrêt contre M. Bashir, le président soudanais. Le 4 mars 2009, la CPI a approuvé le mandat délivré. Le Soudan n’est pas membre de la CPI et son gouvernement a refusé de reconnaître la validité du mandat délivré contre M. Bashir. Suite à l’annonce du mandat d’arrêt, les autorités soudanaises ont retiré les autorisations accordées à 13 ONG internationales et à 3 ONG nationales au motif qu’elles outrepassaient leur mission humanitaire en fournissant des indices à la CPI. L’expulsion de ces ONG a laissé un grand vide dans les dispositions prises pour distribuer l’aide humanitaire aux millions de personnes déplacées internes. Les Nations Unies sont actuellement en discussion avec les autorités sur les mesures à prendre en vue de combler ce vide.
Contexte macroéconomique
L’économie soudanaise a enregistré un taux de croissance de plus de 10 % au cours des dernières années, grâce à l’augmentation de la production pétrolière, à une bonne récolte et au boom persistant dans les secteurs de la construction et des services. Le revenu par habitant du Soudan a progressé de 506 dollars en 2003 à 1 139 dollars en 2007. Cette expansion économique a été financée par de nouvelles recettes pétrolières, mais plus récemment les dépenses à caractère expansionniste ont surpassé le taux d’accroissement des recettes, et se sont traduites par une augmentation rapide de la majorité des catégories de dépenses. La nette appréciation du taux de change réel (40 % depuis 2005) a eu une incidence sur la compétitivité des exportations non pétrolières.
Le pays tablait sur le maintien d’une croissance à deux chiffres jusqu’à l’effondrement des cours du pétrole, mais les estimations de la croissance pour 2009 ont été ramenées récemment à 6 % par le FMI. La stagnation de la production pétrolière à court terme complique ce problème. Le Soudan est également un des 26 pays à faible revenu considérés comme étant très vulnérables face aux effets néfastes de la récession mondiale, principalement à cause de son impact sur les échanges commerciaux. La croissance réelle hors-hydrocarbures est tirée par les secteurs liés aux services et reste à la merci d’une réduction de la consommation et de l’investissement du secteur public. L’inflation est restée en dessous de 15 % suite à la baisse des prix mondiaux des denrées alimentaires et des produits pétroliers. L’impact budgétaire de la crise a été ressenti à l’échelle nationale, mais plus fortement dans le Sud, dont le pétrole procure 97 % des recettes.
Assistance de la Banque mondiale au Soudan
La Banque a entamé la reprise de ses opérations au Soudan au début des années 2000 après une absence de près d’une décennie. Le pays n’a pu et ne peut toujours accéder aux concours financiers normaux de l’Association internationale de développement (IDA) en raison des arriérés accumulés depuis 1993 (soit quelques 600 millions de dollars). L’IFC et la MIGA n’interviennent pas de façon active dans le pays. En 2004-2005, la Banque et les Nations Unies ont codirigé une Mission d’évaluation conjointe (JAM) des besoins du Soudan en matière de redressement, de reconstruction et de développement. Le rapport de la JAM a servi de base à une Conférence des bailleurs de fonds organisée en mars 2005 à Oslo où 4,5 milliards de dollars ont été promis pour faire face aux besoins de développement et d’aide humanitaire du Soudan de 2005 à 2008. Il fut également convenu que la Banque administrerait les deux fonds fiduciaires multi-donateurs prévus dans l’AGP. Sur le montant total des financements promis, 600 millions ont été acheminés par le biais des fonds fiduciaires multi-donateurs, y compris une contribution de 10 millions de dollars provenant de l’excédent opérationnel de la Banque mondiale.
Mis à part les fonds fiduciaires multi-donateurs (examinés ci-dessous), nous avons intensifié nos activités de conseil et d’analyse, notamment à travers un Examen des dépenses publiques ; un Mémorandum économique par pays, dont le second est prévu sous peu ; et une variété d’autres études. À la demande des autorités, la Banque a préparé un certain nombre de notes de politique juste à temps. L’IFC a fourni une assistance technique en vue d’aider le gouvernement du Sud-Soudan à élaborer un projet de législation crucial pour le développement du secteur privé. Pour aider à préparer la paix au Darfour, nous avons coopéré avec la Banque africaine de développement et les Nations Unies à une JAM pour le Darfour, mais cette collaboration est actuellement suspendue pour des raisons de sécurité.
Une Note de stratégie intérimaire pour 2008 (ISN) présente les programmes prévus par la Banque en vue d’assister le Soudan jusqu’à décembre 2009 et décrit aussi le processus en vue d’une reprise éventuelle des financements de l’IDA. L’ISN note qu’un Soudan paisible et moderne requiert de répondre à trois défis interdépendants : i) améliorer la gouvernance ; ii) accroître l’accès aux services de base ; et iii) assurer une croissance durable, diversifiée et favorable aux pauvres, en accordant surtout une attention aux zones affectées par la guerre et marginalisées. À cette fin :
au plan national, la Banque s’attachera surtout à stabiliser la paix, notamment grâce à des travaux d’analyse et à la concertation de haut niveau sur les dispositions essentielles de l’AGP ;
dans le Sud, la priorité continuera d’être accordée surtout aux mesures permettant de construire une administration compétente, efficace et stable, notamment par la décentralisation de la prestation des services à l’échelon local ;
au Darfour, la Banque coopérera avec les partenaires, à mesure que les conditions sécuritaires le permettront, afin d’évaluer les besoins en matière de développement et de redressement et préparer les programmes à mettre en œuvre lorsque la paix sera rétablie.
La Banque a ouvert un bureau-pays à Khartoum en 2005 ainsi qu’un bureau secondaire pour la ville de Juba en 2006 en vue de faciliter la mise en œuvre du Fonds fiduciaire multi-donateurs pour le Sud. Les niveaux de dotation en personnel dans ces deux bureaux sont fonction des besoins du programme.
Troisième consortium sur le Soudan : Oslo : mai 2008
Le Troisième consortium sur le Soudana offert un cadre de discussion à tous les partenaires au développement pour examiner les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’AGP et le respect des engagements pris au titre de la JAM. Le Consortium a offert aussi l’occasion de faire émerger un consensus sur les priorités dans le cadre du relèvement et du développement du pays pour la deuxième moitié de la période de mise en œuvre de l’AGP jusqu’à 2011. Les bailleurs de fonds sont convenus que des avancées notables ont été enregistrées pendant la première phase de mise en œuvre de l’AGP malgré un environnement extrêmement difficile. Les bailleurs de fonds se sont engagés à fournir 4,8 milliards de dollars pour la période de 2008 à 2011 en vue de faire face aux besoins d’assistance humanitaire et de développement. L’on estime que 750 à 800 millions de dollars seront affectés aux fonds fiduciaires multi-donateurs administrés par la Banque mondiale.
Viabilité de la dette
La dette du Soudan l’empêche d’accéder à des financements à taux concessionnels qui pourraient permettre au pays de réaliser les ODM. L’encours de la dette extérieure s’établit à 32 milliards de dollars environ, soit une augmentation de 6 milliards de dollars depuis la fin 2003. Ceci inclut les arriérés de 520 millions de dollars vis-à-vis de l’IDA, d’environ 1,7 milliards de dollars vis-à-vis du FMI et de 180 millions de dollars vis-à-vis de la BAD. Une analyse de la viabilité de la dette indique que, même en tablant sur des politiques macroéconomiques prudentes et un accroissement des recettes pétrolières, la plupart des ratios d’endettement du Soudan resteront au-dessus du seuil indicatif pouvant lui assurer un niveau d’endettement soutenable. Les bailleurs de fonds ont signalé que l’apurement des arriérés dépendra des progrès accomplis tant dans la mise en œuvre de l’AGP que du règlement pacifique du conflit au Darfour.
Administration des Fonds fiduciaires multi-donateurs
La Banque administre chacun des Fonds fiduciaires multi-donateurs sous la direction d’un Comité de surveillance (CS) où siègent les représentants concernés du gouvernement et des bailleurs de fonds et où les Nations Unies ont un statut d’observateur. En partenariat avec chacun des CS, nous nous sommes efforcés de concilier une variété d’objectifs, notamment celui de réaliser des résultats rapides et visibles pour les populations, tout en contribuant également à mettre en place des capacités stables au sein de l’administration. Chaque f onds fiduciaire multi-donateurs est pleinement intégré au budget de l’autorité compétente, permettant ainsi d’améliorer les capacités de mise en œuvre de l’administration. En revanche, il en découle également que les projets soutenus par les fonds fiduciaires multi-donateurs connaissent les mêmes problèmes de mise en œuvre et les mêmes retards d’exécution que les propres programmes d’investissements publics du gouvernement. Particulièrement en ce qui concerne le Sud-Soudan, la mise en œuvre des projets par les agences des Nations Unies a été envisagée comme une voie parallèle incontournable pour faire en sorte que les fonds fiduciaires multi-donateurs donnent des résultats rapides. Toutefois, la Banque et les Nations Unies ont toutes deux éprouvé des difficultés à réaliser un consensus sur les accords juridiques, particulièrement en ce qui concerne la fraude et la corruption, jusqu’à la conclusion d’un accord décisif pour le Soudan relatif aux modèles juridiques le 10 novembre 2006. Cet accord est devenu plus tard le modèle qui a inspiré l’Accord ONU-Banque mondiale sur les principes fiduciaires conclus plus récemment. Depuis lors, nous avons constaté des progrès rapides ainsi qu’un accroissement graduel des dépenses administrées par le gouvernement. Parmi les retombées rapides, on peut citer le remplacement de la monnaie du Soudan, la réhabilitation de l’hôpital de Juba, la réhabilitation des ministères du gouvernement du Sud-Soudan et leur approvisionnement en fournitures essentielles et un projet routier mis en œuvre par le PAM. À mesure que les capacités étaient renforcées, des opérations en faveur des pauvres telles que dans les domaines de la santé, de l’approvisionnement en eau en milieu rural et de l’éducation exécutés par le Gouvernement se sont accélérées, doublant leurs décaissements de 2007 à 2008. 65 % du montant total des engagements de dons ont été décaissés avant la fin de l’année 2008 et à mesure que la cadence de mise en œuvre s’accélère, il est prévu que le ratio sera de 90 % d’ici à la fin 2009.
Depuis la création des 2 fonds fiduciaires multi-donateurs pour le Soudan, 26 projets ont été préparés et approuvés pour un engagement total de 420 millions de dollars, dont 248 millions de dollars (152 millions de dollars en faveur du Sud et 96 millions pour l’ensemble du pays) ont été décaissés. En outre, les 2 fonds fiduciaires multi-donateurs ont mobilisé un décaissement additionnel de 396 millions de dollars de fonds de contrepartie auprès du gouvernement d’union nationale et du gouvernement du Sud-Soudan. Le tableau ci-après fournit une liste des projets et des montants respectifs des dons. L’encadré ci-après fournit des exemples de réussite dans le cadre de certains projets.
