COTONOU, le 28 janvier 2009 - La pandémie du VIH/SIDA pose un problème majeur de développement. En Afrique tout particulièrement, il réduit l'espérance de vie, hypothèque la productivité, décime la main-d'œuvre valide, annihile une importante partie des efforts de lutte contre la pauvreté, et met en péril la réalisation des objectifs de développement pour le millénaire. Dans ce contexte, la lutte contre le VIH/SIDA est apparue comme une priorité majeure, et comme une urgence. La Banque mondiale , au même titre que l'ensemble de la communauté internationale, s'était engagée dans cette lutte aux côtés des gouvernants et a eu à engager d'importants financements à cet effet.
Cet engagement de la Banque mondiale en Afrique, tel que reflété dans son « Programme d’actions 2007-2009 » [en anglais « Agenda for Action—AFA 2007-2009], est fondé sur quatre piliers qui représentent des défis importants que les pays doivent relever aux plans humains, institutionnel, et financier. Ce programme démontre la volonté de la Banque d’appuyer tout cadre cohérent visant à accroitre l’efficacité, l'effectivité et la transparence en matière de lutte contre le VIH/SIDA. En fait, il s’agit de contribuer à renforcer la gouvernance et la responsabilisation dans les structures existantes au niveau du secteur public et au niveau communautaire.
De l'importance de la gouvernance dans les opérations VIH/SIDA . Les risques fiduciaires dans les opérations de lutte contre le SIDA sont généralement élevés et les questions de gouvernance sont importantes. Cela s’explique par : (i) la multitude des intervenants dans la mise en œuvre des activités, notamment le secteur public, les organisations de la société civile et un grand nombre d’associations communautaires de base ; (ii) le caractère souvent urgent des opérations dans un domaine sensible où les diligences habituelles pour la préparation des projets classiques ne sont pas tous suivies, et où les ajustements s’opèrent au fur et à mesure de l’exécution sur la base de l’évolution des connaissances.
Dans ce contexte, il est important d’accorder une attention particulière à la gouvernance dans les opérations VIH/SIDA. Ceci nécessite entre autres, le bon fonctionnement des institutions, une définition claire des rôles et responsabilités, des procédures efficaces, l’utilisation efficiente des ressources humaines et financières, des structures de mise en œuvre qui fonctionnent de manière transparente et rendent compte de leur gestion, et l’implication et la responsabilisation de la société civile et des bénéficiaires. C’est dans ce cadre que la Banque mondiale a entrepris de conduire des évaluations de la gouvernance dans les opérations VIH/SIDA qu’elle finance, en vue d’aider à construire les capacités nationales en auto-évaluation des pratiques en la matière, et à institutionnaliser la bonne gouvernance, la circulation de l'information, et la transparence à tous les niveaux dans les programmes nationaux de lutte contre le SIDA.
Le choix du Bénin pour la conduite de l’évaluation. Le Bénin a été retenu pour la réalisation de cette enquête pour deux raisons fondamentales : (i) le pays dispose déjà d’une certaine expérience dans l’approche de développement communautaire [à travers notamment des projets comme le Programme National de Développement conduit par les Communautés (PNDCC), le Projet d’Appui au Monde Rural de Borgou (PAMRB), le Projet du Fonds social, et bien d’autres encore] ; et (ii) il y a au Bénin une volonté manifestée sur le plan national par les autorités de tirer des leçons de cette évaluation pour renforcer de manière transparente la lutte contre le VIH/SIDA dans le pays., non pas parce que la mauvaise gouvernance et la corruption. Le Projet plurisectoriel de lutte contre le VIH/SIDA (PPLS) a servi de « Projet de référence » pour l’étude.
Les résultats de l'évaluation . Les principaux constats de l'évaluation sont résumés ci-après :
Sur les mécanismes institutionnels mis en place, le rapport note comme positifs : (i) l'existence du Comité National de Lutte contre le VIH/Sida (CNLS), organe supérieur de conception et de suivi des politiques de lutte contre la pandémie ; (ii) l'existence d'un cadre juridique et institutionnel de lutte contre le Sida ; (iii) l'existence des démembrements du CNLS sur toute l'étendue du territoire national ; (iv) l'utilisation des services des organisations non gouvernementales (ONG) pour le renforcement des capacités des organisations communautaires ; (v) l'utilisation de l'Agence de financement des initiatives à la base (AGeFIB) comme agence de gestion financière (cette agence disposant d'antennes régionales qui assurent la proximité avec les bénéficiaires) ; (vi) une représentativité acceptable des femmes dans les organes de gestion au niveau communautaires ; et (vii) le fait que 90,9% des organisations communautaires aient une composition conforme aux directives du Projet.
Concernant les points faibles de ces mécanismes institutionnels, le rapport note, entre autres : (i) l'instabilité de l'ancrage institutionnel du Secrétariat Permanent du CNLS (SP/CNLS) ; (ii) le fait que le CNLS ne coordonne pas toutes les activités de lutte contre le Sida dans le pays ; et (iii) la non-fonctionnalité du système informatisé de suivi-évaluation du Projet de référence [ce n'est qu'à la fin du projet que le système a été fonctionnel].
Sur les processus de mise en œuvre et les mécanismes d'obligation de rendre compte, le rapport relève comme points forts, le fait que les sous-projets et plans d'actions soumis pour financement ont fait l'objet d'approbation et de revue de conformité par les organes appropriés sur la base d'outils types ; et que le suivi-évaluation est effectué sur la base de fiche de suivi technique. Les insuffisances notées portent sur l’absence de diffusion systématique des résultats des approbations, ainsi que des faiblesses dans les domaines de la revue de conformité, de la passation des marchés, et de la gestion financière.
Quant aux mécanismes d'utilisation des fonds, la formation que reçoivent les bénéficiaires en gestion avant la remise des fonds, ainsi que la transparence dans la mise en place de ces fonds [remise de chèques en présence de plusieurs membres du comité de gestion] ont été jugées positives. Par contre, le rapport a noté quelques cas de mauvaise gestion, à savoir des retraits frauduleux de fonds, des commandes payées mais non livrées, et quelquefois l'immixtion des ONGs d'appui au lancement dans la gestion des fonds.
Enfin, sur les mécanismes de l'obligation sociale de rendre compte, de l'obligation d'informer le public, et l'obligation de gestion des plaintes liées à la corruption, les pratiques encourageantes constatées au niveau des communautés concernent l'utilisation des radios locales, et l'utilisation d'un système d'évaluation par les cartes, où les communautés délivrent des cartes [de satisfaction] à ceux qui ont bien rempli leurs missions. La production de rapports périodiques sur l'évolution du Projet de référence. Le rapport a cependant relevé la non opérationnalisation du système unique de suivi-évaluation devant permettre au CNLS d'assurer un meilleur traitement et diffusion des informations en matière de lutte contre le VIH/SIDA au niveau central et décentralisé.
Ce rapport sur l'auto-évaluation de la gouvernance dans les opérations de lutte contre le VIH/Sida a été présenté à des acteurs de la lutte, lors d'un atelier de dissémination tenu à Cotonou le Mardi 13 janvier 2009, en présence des représentants du Ministère de la Santé, de l’ONUSIDA, de la Banque mondiale, et d'autres institutions partenaires. Les résultats, ainsi que les diverses recommandations du rapport ont été discutés, et d'importantes contributions ont été faites par les participants.
Pour le Directeur de Cabinet du Ministère de la Santé, représentant son ministre de tutelle, la conduite de cette enquête est pertinente pour le Bénin : « La bonne gouvernance fait partie de ce que le Gouvernement a identifié comme faisant partie des grandes priorités pour combattre la pauvreté au Bénin. Vu l'impact du VIH/Sida sur le développement, il serait catastrophique de faire des malversations sur des fonds destinés à la lutte contre cette pandémie (...). Le rapport produit revêt donc un caractère important, car il va nous permettre de vérifier la pertinence des mécanismes et procédures mis en place, afin de pouvoir réaliser des prouesses à l'avenir dans la lutte contre le Sida dans notre pays ».
