Contexte politique

Depuis février 2009, Madagascar est en proie à une crise politique due au changement anticonstitutionnel du pouvoir, mené par Andry Rajoelina (qui était à l'époque maire de la capitale Antananarivo) contre Marc Ravalomanana, lequel a été contraint à l'exil en mars 2009 en raison de la pression causée par les manifestations de la population et le soutien des forces armées. Andry Rajoelina s’est proclamé président de la Haute autorité de la transition (HAT). Cette arrivée au pouvoir de manière anticonstitutionnelle a été rejetée par la communauté internationale.

Les efforts de médiation menés par l'UA, la SADC, l'ONU et l'OIF (le Groupe international de contact) pour négocier un accord sur la création d'un gouvernement intégré de transition et un calendrier électoral, ont jusqu'ici échoué. Un accord de partage du pouvoir a été signé le 9 août 2009 à Maputo (Mozambique) entre M. Rajoelina et trois principaux dirigeants politiques – les anciens présidents Ravalomanana, Ratsiraka et Zafy. Cet accord fragile a été suivi d’une deuxième et troisième série de pourparlers à Maputo et à Addis-Abeba (Éthiopie) où il a été convenu que M. Rajoelina resterait président de la HAT, mais avec deux vice-présidents. Un premier ministre de consensus fut alors nommé. Toutefois, en dépit de longues négociations, les parties n’ont pu se mettre d’accord sur l’attribution des postes ministériels clés du gouvernement de transition, poussant M. Rajoelina à annoncer au mois de décembre qu'il rejetait unilatéralement les accords de Maputo et d’Addis-Abeba.

Comme solution alternative pour mettre fin à la crise, il désigna un nouveau Premier ministre et annonça que des élections parlementaires auraient lieu. Cette décision unilatérale accentua davantage l'antagonisme entre M. Rajoelina et les trois autres dirigeants.

Le 17 mars 2010, l’échec du retour aux accords de Maputo précédemment convenus a poussé le Conseil de la paix et de la sécurité (CPS) de l'Union africaine (UA) à appliquer des sanctions à 109 membres de la HAT et aux institutions connexes, notamment l’interdiction de voyager et le gel des actifs. À l'initiative de la France, une tentative pour reprendre les efforts de médiation est actuellement en cours. La situation demeure fragile et la presse a fait état de dissensions internes dans l'armée. 

Perspectives économiques et performances

Madagascar est parfois appelé le « Huitième continent » en raison de la diversité de sa flore et de sa faune, dont la plupart sont uniques à l'île. Le patrimoine unique de la nature de Madagascar en fait une destination attrayante pour les touristes.

Malheureusement, la force de ces atouts n'a pas été égalée sur le plan des performances économiques. Après avoir été l'une des économies les plus performantes d'Afrique dans les années 1960, Madagascar a perdu du terrain en raison de plusieurs décennies de mauvaise gestion économique. Des années 1970 jusqu'au milieu des années 1990, la croissance du produit intérieur brut (PIB) était en moyenne de seulement 0,5 pour cent, alors que la croissance démographique augmentait de près de 2,8 pour cent par an. Le revenu par habitant est passé de 473 dollars en 1970 à 410 dollars en 2008, plaçant Madagascar parmi les pays les plus pauvres du monde. Selon l'Enquête sur les ménages de 2005, plus des deux tiers de la population (68,7%) vit en dessous du seuil de pauvreté. Le taux de pauvreté en milieu rural est nettement plus élevé que dans les zones urbaines. En 2009, l’Indice de développement humain classait Madagascar à la 145e place sur 182 pays

Depuis 2002, Madagascar s’est lancé dans un large programme ambitieux de transformation, qui a permis d’améliorer les indicateurs sociaux, économiques et de gouvernance. L’économie a progressé en moyenne de 5 pour cent par an, alors que la pauvreté était en baisse, passant d’un pic de 80 pour cent en 2002 à 69 pour cent. Pourtant la situation macroéconomique était encore fragile. Avec une gouvernance et des indicateurs sociaux faibles, les perspectives que Madagascar soit en mesure d'atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement d'ici à 2015 étaient minces. Outre ces défis à relever, la croissance démographique, qui atteint actuellement 2,7 pour cent par an, exerce d’énormes pressions sur le gouvernement et l'économie — premièrement pour éduquer la population, ensuite pour générer des emplois à lui proposer. En outre, Madagascar se voit confronté au défi de préserver son environnement et sa biodiversité uniques, qui sont d’une importance mondiale.

À la fin de l’année 2008, les perspectives économiques étaient bonnes pour Madagascar, avec un taux de croissance attendu supérieur à 7 pour cent, suite aux réformes économiques mises en œuvre les années précédentes. Un an plus tard, la situation est très différente en raison du double impact de la crise financière mondiale et de la crise politique en cours. L'économie locale est en récession depuis le deuxième trimestre de 2009 - le PIB aurait diminué de 3 à 5 pour cent, avec une baisse marquée dans les secteurs axés sur l’exportation (le tourisme en particulier) et une réduction drastique dans la construction due à la baisse des investissements publics.

Pendant l’année 2009, les activités du secteur privé ont subi tant les conséquences de la récession mondiale que de la crise politique. Les secteurs axés vers l'exportation étaient en plein chaos, avec une production en chute libre et des pertes d’emploi dans les secteurs des textiles, de l'élevage de crevettes et du tourisme (228 000 pertes d’emplois ont été enregistrées, principalement dans les zones urbaines). Les organisations de producteurs (par exemple, le Syndicat des Industries de Madagascar) ont également indiqué que le secteur industriel national subissait les effets négatifs de la crise, tout d’abord en raison de la violence politique, ensuite à cause de la perte de confiance des entrepreneurs et des consommateurs. L'accès au crédit par le secteur privé n’a progressé que de cinq pour cent, illustrant une baisse en termes réels. Un autre secteur clé exposé à la crise est celui de la construction. Alors qu’il contribuait à près de 20 pour cent de la croissance économique entre 2003 et 2008, ses revenus ont baissé d’environ 40 pour cent en 2009. La baisse des investissements publics est estimée à environ 200 millions de dollars (baisse de 30 pour cent en termes réels) entre 2008 et 2009, renversant ainsi la tendance positive de l'augmentation moyenne de 30 pour cent par an observée entre 2003 et 2008.

Quelques secteurs économiques ont pourtant été épargnés par la crise. Premièrement, le secteur agricole a tiré profit des investissements antérieurs et des bonnes conditions climatiques, comme le montrent l’augmentation de la production de riz entre 2008 et 2009, passant de 10 à 15 pour cent entre 2008 et 2009 et une récolte record de 4,5 à 5,0 millions de tonnes. L’industrie minière a également enregistré une croissance positive en 2009, sachant que la production d’ilménite à Rio Tinto a commencé en mai 2009. Un autre projet d'exploitation minière - Sheritt – a poursuivi ses activités de construction, mais la production ne devrait commencer qu’en 2011. Des activités de prospection pétrolière se sont également poursuivies, notamment par Total, dans la région de Bemolanga (Madagascar occidental) avec le forage de 130 puits de base pour un coût estimé à plus de 200 millions de dollars entre 2008 et début 2010.

Les perspectives économiques pour 2010 sont sombres et l'impact négatif devrait se creuser, alors que la crise continue et que la plupart de l'aide, qui représente 50 pour cent du budget et 75 pour cent des investissements, est suspendue. Premièrement, la plupart des secteurs axés vers l'exportation souffriront de la suspension des privilèges commerciaux de l’AGOA (African Growth Opportunity Act), rendant les exportations de textiles vers le marché américain plus difficiles. Bien que les États-Unis ne représentent que 20 pour cent des exportations malgaches, l’impact distinct de ces mesures est susceptible de décourager encore davantage les investisseurs potentiels. Deuxièmement, l’ingérence croissante du gouvernement dans les activités commerciales a suscité la suspicion chez les investisseurs, a eu tendance à décourager l'arrivée de nouveaux opérateurs et a entravé le placement de nouveaux investissements par les entreprises existantes. Troisièmement, une partie des activités menées en 2009 résultaient encore des décisions d'investissement prises avant le début de la crise politique. Restaurer la confiance est un processus long et l'impact politique négatif de la crise actuelle va se prolonger au fil du temps - les touristes sont susceptibles de ne pas revenir dans l’immédiat, les investisseurs internationaux pourraient se diriger vers des destinations concurrentes. Quatrièmement, la récolte de riz de la mi-2010 devrait être modeste en raison du mauvais temps et des investissements plus faibles dans ce secteur, augmentant le risque de pénuries alimentaires. Enfin, la demande intérieure globale continuera à être limitée par l'appauvrissement de nombreux ménages, et il est peu probable que les autorités soient en mesure de lancer une politique contre la fiscalité qui produira des effets positifs et durables sur la croissance économique.

 

L’assistance de la Banque mondiale

La Banque mondiale est présente à Madagascar depuis septembre 1963. Avant la crise politique actuelle, le portefeuille affichait de bonnes performances, avec des engagements à risques faibles (12%) et un taux de décaissement élevé (33% pour l'exercice 2008). Au cours de cette période, la Banque a accumulé d'importantes connaissances et expériences. Le portefeuille se compose actuellement de 16 projets avec des engagements totalisant un montant de 930 millions de dollars. L’assistance de la Banque mondiale a été guidée par la Stratégie d’assistance pays (SAP) pour les exercices 2007-2011, qui a soutenu le programme de réforme du gouvernement et qui visait à supprimer les goulets d'étranglement pour permettre une croissance durable et partagée et améliorer la prestation des services. La bonne gouvernance et l'amélioration des indicateurs relatifs au bien-être ont également été au centre de la stratégie.

Dans le cadre de sa Stratégie d’assistance au pays, la Banque a financé un certain nombre de programmes comprenant (i) l'appui budgétaire (crédits d’appui à la réduction de la pauvreté), (ii) des projets d’investissement dans les transports, le développement du secteur privé, l'énergie, la santé, l'éducation et l'environnement, ( iii) les partenariats public-privé, et (iv) les activités d'analyse et de conseil (AAC). Les crédits appui à la réduction de la pauvreté (CARP) ont servi de forum en faveur du dialogue politique avec le gouvernement et de plate-forme d'harmonisation entre les donateurs.

Entrées en vigueur le 17 mars 2009, les opérations de la Banque mondiale à Madagascar ont été guidées par la politique opérationnelle OP 7.30, Relations avec les gouvernements de facto, et aucun décaissement de fonds n’a été traité depuis cette date, sauf dans certains cas exceptionnels.

La situation économique actuelle et les conséquences la crise financière mondiale pèsent lourdement sur l’économie malgache. Afin de minimiser les impacts négatifs sur la vie des citoyens, la Banque mondiale a autorisé au courant de l’année 2009 et de manière exceptionnelle la reprise de décaissements pour des composantes de projets ayant des implications directes sur le bien-être des populations, mais aussi pour éviter les risques relatifs à la conformité avec les politiques sociales et environnementales. Ces exceptions concernent cinq projets - la nutrition, le VIH/SIDA, la sécurité alimentaire, la protection de l'environnement et les pôles intégrés de croissance. Dans le secteur de l’éducation, dans le cadre des 85 millions de dollars autorisés pour Madagascar par le Fonds Catalytique du programme de l'Éducation pour Tous, 15 millions de dollars ont été transférés à l’UNICEF pour permettre à ce programme de ne pas s’interrompre. Vingt-et-un millions de dollars ont été réattribués par le Conseil d’administration du Fond Catalytique à d'autres pays en raison de la crise politique et des retards dans la mise en œuvre des projets. En juillet 2010, le Fonds Catalytique réexaminera la situation de Madagascar pour décider d’une éventuelle continuation du programme et de l'utilisation des 49 millions de dollars restants.

La Banque mondiale continue d’être active à Madagascar grâce à son travail d’analyse. Elle poursuit également la surveillance de la situation économique à travers ses mises à jour économiques mensuelles. En outre, elle a lancé des études sur un certain nombre de secteurs stratégiques, tels que le développement urbain, la gouvernance, la commercialisation de l'agriculture, la santé et l'environnement. Par ailleurs, profitant du ralentissement des opérations découlant de la crise politique, la Banque a entrepris un exercice ambitieux de travail d’analyse dans le but de produire un recueil de vingt notes d'orientation sur des sujets sectoriels et intersectoriels dans le but (i) d’aider à renforcer les connaissances et la sagesse acquises dans le pays au moment où l'instabilité politique a vraisemblablement mis en danger une succession de plusieurs années de dialogue et de travail opérationnel, (ii) de répondre à la demande exprimée par les autres partenaires opérationnels à Madagascar pour analyser les politiques et les orientations, consolidant ainsi le rôle de la Banque en tant que chef de file dans la production et la diffusion des connaissances, (iii) d’offrir une plate-forme exhaustive pour dialoguer avec les partenaires et les parties prenantes, facilitant ainsi l'échange d'idées, et (iv) de contribuer à orienter et à faciliter notre réengagement futur avec le nouveau gouvernement en identifiant les priorités et les actions à long et moyen termes.

Chaque note de politique fait l'objet de discussions lors des rencontres Dialogue sur le développement relatives à la plate-forme de consultation avec un large éventail d'acteurs. Chaque session réunit jusqu'à 25 à 30 personnes représentant les partenaires de développement, la société civile, les institutions universitaires, le secteur privé, les médias et le personnel technique des ministères. Dix sessions ont d’ores et déjà été organisées à ce jour. Cette activité est devenue l'un des principaux événements et l’occasion de discuter de la substance des politiques sectorielles avec un large éventail d'acteurs et a reçu des commentaires positifs des parties prenantes, y compris des médias.

 

Avant le début de la crise politique, la stratégie d'assistance de la Banque, alignée au Plan d'action du gouvernement de Madagascar, produisait des résultats concrets sur le terrain, non seulement en termes d’augmentation des investissements et de la croissance, mais également en termes d’amélioration des indicateurs sociaux. À titre d’exemple, Madagascar était l'un des rares pays africains susceptible d’atteindre l'Objectif du Millénaire pour le développement en matière de nutrition. Malheureusement, la crise politique actuelle et le gel consécutif de ce programme d’assistance de la Banque mondiale ont mis un terme à ces progrès.

Avant la crise politique actuelle, l'aide extérieure représentait 50 pour cent du budget du gouvernement et 75 pour cent des investissements publics.

Les quatre principaux donateurs de Madagascar (la Banque mondiale, la Commission européenne, les États-Unis et la Banque africaine de développement) représentaient près de 80 pour cent de l'aide publique sur l’île.

Pendant la crise politique, la plupart des donateurs ont mis en attente leurs nouveaux engagements tout en poursuivant les programmes humanitaires existants, qui sont acheminés par l'intermédiaire des agences spécialisées ou des ONG.