Article extrait du magazine "Les Échos de la Banque mondiale". Numéro 7 - mars 2007 La croissance économique est, au Sénégal, largement tributaire de l’efficacité de la politique budgétaire poursuivie par l’État. En effet, celui-ci joue un rôle prédominant dans de nombreux secteurs économiques jugés comme étant les piliers d’une croissance saine et équilibrée, à savoir l’infrastructure, la justice et les services sociaux (la santé et l’éducation). Le budget de l’État sénégalais a d’ailleurs pratiquement doublé entre 2000 et 2006. De son côté, l’efficacité de la politique budgétaire est fortement influencée par l’aide officielle en provenance des bailleurs de fonds, puisque celle-ci compte pour environ ¼ du budget total de l’État ou presque la moitié de son budget d’investissement. Pour cette raison, la Banque mondiale s’est penchée, dans sa dernière revue des dépenses publiques, sur la question de la contribution de l’aide officielle à la politique budgétaire au Sénégal. Or, il s’est avéré, d’entrée, assez complexe d’appréhender les flux d’aide officielle, tant dans les comptes de l’État que dans ceux des partenaires au développement. L’aide officielle est apparue comme un concept flou, qui à l’instar d’une nébuleuse dans une galaxie, était composée d’une multitude de projets rendant la vision d’ensemble presque impossible. Sur la base de ce constat, somme toute, étonnant, la Banque mondiale, en étroite collaboration avec les autorités sénégalaise, a entrepris une enquête auprès des bailleurs de fonds, laquelle ayant non seulement pour objectif d’identifier les montants de l’aide officielle versée à destination du Sénégal, mais encore de cerner leur affectation et leurs modalités de décaissement. Voici les principaux résultats dégagés de cette étude. Les montants d’aide déboursés par les bailleurs sont largement supérieurs à ceux inscrits dans le Tableau des opérations financières de l’État (TOFE). Cet écart atteignait, par exemple, 360 millions de dollars au cours de l’année 2005, soit pratiquement la moitié de l’aide décaissée par les bailleurs au cours de cette année. Fin 2005, il était dénombré plus de 474 projets en cours d’exécution au Sénégal, pour un portefeuille de 2,45 milliards de dollars. Cette multitude de projets trahit un manque de coopération entre bailleurs (seul 1 projet sur 4 était cofinancé) qui, de surcroît, complique la tâche des autorités confrontées, de ce fait, à la gestion d’un nombre incalculable de requêtes. L’aide officielle n’était qu’imparfaitement alignée sur les priorités de la Stratégie de développement (DSRP-II) (PDF) formulée par le Gouvernement. Les bailleurs privilégiaient le premier pilier (la création de richesse) au détriment du troisième (la protection des groupes vulnérables). Moins de 4 % de l’aide, selon les estimations, étaient affectés à des projets visant à supporter les groupes les plus défavorisés.
Ce premier résultat ne peut manquer de surprendre, mais ne se limite pas au Sénégal. Il apparaît, en effet, très difficile de suivre le fil des flux d’aide étrangère dans la plupart des pays africains. Cette lacune se doit d’être résolue de toute urgence car il est impératif de comprendre où va l’argent de l’aide. Si celui-ci ne passe pas par les caisses du Trésor, il convient, alors, d’identifier les mains dans lesquelles il tombe (collectivités locales, ONG, etc.). Cet effort est en train d’être mené conjointement avec les autorités sénégalaises car le phénomène accroche autant l’attention du Gouvernement que celle des bailleurs. Les seconde et troisième conclusions traduisent le manque de conjugaison au sein de la communauté des bailleurs, et entre ceux-ci et les autorités. L’enquête révèle que la majorité des bailleurs sont satisfaits de leur coopération avec les autorités (pratiquement 2/3 d’entre eux la considèrent bonne ou très bonne), alors qu’ils sont beaucoup plus critiques sur leur collaboration entre eux. À la suite de ce bilan, les autorités sénégalaises ont lancé un plaidoyer en faveur d’une aide sous forme d’appui budgétaire (autrement dit, une aide se fondant directement dans le budget, en utilisant les procédures nationales plutôt que celles des bailleurs), notamment dans le nouveau DSRP-II présenté en septembre 2006. Il est vrai que fin 2005, cette forme de contribution ne représentait que 5 % de l’ensemble de l’aide versée au Sénégal, contre plus de 30 % dans des pays comme le Ghana ou le Mozambique. L’appui budgétaire est généralement perçu comme le meilleur instrument pour encourager la coordination entre les bailleurs de fonds et les autorités, et assurer un alignement de l’aide sur les objectifs prioritaires du pays. Il favorise également la responsabilisation mutuelle. Si le passage à l’appui budgétaire est, dans le principe, la bonne issue, il demeure encore enrayé par au moins deux freins fondamentaux au Sénégal. Le premier a trait aux carences associées au budget d’investissement, qui empêchent une optimisation des dépenses publiques. Non seulement la préparation du budget est source de problèmes (comme cela avait été relevé dans l’examen des dépenses publiques publié en 2005), mais son exécution mérite des améliorations, notamment en ce qui concerne la transparence des procédures utilisées pour la passation des marchés publics. À titre d’exemple, il était apparu, en 2005, que près des 2/3 des marchés sous-jacents à des projets financés sur ressources internes (et qui passaient par la Commission nationale) étaient attribués de gré à gré, c’est-à-dire sans aucun mécanisme concurrentiel. Il semble que la situation se soit encore aggravée en 2006, mettant ainsi en évidence l’urgence de se fonder sur un nouveau cadre réglementaire et institutionnel (fort heureusement le nouveau Code des marchés (PDF) a déjà été adopté, sans toutefois avoir été promulgué à l’heure où nous mettons sous presse). Le deuxième achoppement souligne la quasi-absence de vérification sur la manière dont l’argent public est dépensé. S’il existe un débat ouvert sur l’adoption d’un budget au Sénégal, notamment au sein de l’Assemblée nationale et de ses commissions, les pouvoirs judicaire et législatif n’exercent qu’un contrôle incomplet sur l’exécution du budget. La Cour des comptes n’a vérifié, ex post, que les comptes de l’État central jusqu’en 1999. Au niveau des collectivités locales, la situation est pire encore puisque celles-ci ne sont même plus en mesure d’envoyer leurs comptes à la cour des Comptes. La récente catastrophe financière au sein des ICS illustre également la faillite du système de contrôle dans les entreprises paraétatiques. Pour qu’une politique budgétaire soit efficace, il ne suffit pas de dépenser plus ; encore faut-il dépenser mieux, y compris l’argent de l’aide. C’est parce que les autorités sénégalaises ont compris cet enjeu qu’elles ont entrepris un vaste chantier de réformes visant à s’attaquer aux problèmes exposés ici et consolider de la sorte la confiance des partenaires au développement et de la population sénégalaise dans son ensemble.
Cet article est un extrait du magazine trimestriel, Échos de la Banque mondiale, publié par le Bureau régional de Dakar (Sénégal, Cap-Vert, Gambie, Guinée-Bissau, Niger). Pour consulter le magazine en format PDF, veuillez cliquer ici.
Pour en savoir plus sur ce magazine, veuillez contacter mademba@worldbank.org. |
