Note sur le développement urbain au Moyen-Orient et en Afrique du Nord

1.    Généralités

La région MENA a l’un des taux de croissance démographique les plus élevés du monde (2,1 % en moyenne par an de 1990 à 2003). Cette croissance est concentrée dans les zones urbaines ; le taux d’urbanisation a augmenté de 48 % en 1980 à près de 60 % en 2000 et devrait dépasser 70 % d’ici à 2015 (comparé à un taux de 54 % pour l’ensemble des pays en développement). En effet, seule l’Afrique subsaharienne, qui est beaucoup moins urbanisée, a un taux de croissance urbaine plus élevé que la région MENA, où il s’est maintenu à 4 % par an en moyenne au cours des deux dernières décennies. 

L’on enregistre une tendance accrue à la décentralisation dans la région MENA. Le Yémen, le Maroc, la Jordanie, le Liban en sont les exemples les plus récents. La région MENA est généralement en retard sur d’autres régions essentiellement composées de PRI et les réformes se sont limitées principalement à la décentralisation administrative et à une relative décentralisation politique. À titre d’exemple, le Yémen a tenu sa première élection des conseils locaux en 2000, élections qui ont été élargies aux Gouverneurs qui supervisent les programmes de développement dans les 21 provinces du pays. Toutefois, le transfert de compétences a revêtu généralement la forme d’une déconcentration des organismes centraux au niveau local. Elle a permis une autonomie relative des collectivités territoriales en matière de planification et de prise de décisions ainsi qu’en matière de gestion urbaine et de prestation des services. Des stratégies de développement urbain sont actuellement élaborées avec le concours financier de Cities Alliance et l’assistance technique de la Banque et sont mises en œuvre en Jordanie, en Égypte, au Yémen et au Liban et les villes de la Tunisie et du Maroc envisagent de lancer bientôt des initiatives de planification stratégique participative. Une demande grandissante se manifeste pour plus de responsabilité et de transparence et pour l’accélération du processus de décentralisation budgétaire. Cela est indispensable pour répondre aux pressions de plus en plus forte pour l’amélioration des infrastructures et des services urbains, et fait appel à un accroissement des financements et à des mécanismes de prestation de services mieux adaptés et plus proches des utilisateurs finaux.

Les défis liés à la démographie et à la disponibilité de main-d’œuvre dans la région constituent également une opportunité. Permettre la création d’emplois productifs pour la population en âge de travailler – en s’appuyant sur la frange importante de la population de la région qui est jeune et relativement bien formée et sur les possibilités d’une participation accrue de la main-d’œuvre féminine – pourrait éventuellement stimuler la croissance du produit intérieur brut (PIB). Ce potentiel de croissance impose une charge accrue aux cités et villes de la région.

La région est également dotée d’un patrimoine culturel extraordinaire qui est d’une grande importance pour les pays eux-mêmes et pour l’humanité entière. Dans la région, 76 sites sont inscrits sur la liste du patrimoine mondial de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) (dont 19 sont des cités et des districts urbains). Les initiatives de protection du patrimoine culturel visent à promouvoir l’identité culturelle des villes et des lieux, tout en optimisant les retombées potentielles qu’offre le tourisme culturel à forte valeur ajoutée afin de générer de la croissance économique et favoriser la création d’emploi. S’appuyer sur des atouts aussi singuliers pour améliorer la compétitivité des villes contribuerait substantiellement à susciter la croissance économique et la création d’emplois. Deux projets de ce type sont en cours d’exécution en Jordanie et au Liban et les perspectives d’extension au Maroc sont prometteuses.

2.      Principaux problèmes rencontrés dans le secteur

Mauvais résultats économiques dans la région : Face à cette croissance démographique et cette urbanisation rapides, la région se caractérise par de mauvais résultats économiques (croissance moyenne par habitant de 0,9 % en 1985-2000. Malgré une reprise depuis 2000 généralement due à des facteurs exogènes tels que la flambée des prix pétroliers), les économies de la région sont très peu diversifiées (les exportations non pétrolières ne représentent que 6 % des exportations totales) et soumis à un contexte géopolitique difficile (conflit israélo-palestinien, la guerre au Liban, les tensions politiques avec l’Iran et la guerre en Iraq), et sont caractérisés par une instabilité et une insécurité politiques grandissantes. Le taux de chômage élevé (15 % selon des estimations prudentes) est l’un des problèmes les plus graves de la région, tout particulièrement chez les jeunes. Près de cinq millions d’emplois nouveaux par an sont nécessaires pour absorber les nouveaux entrants sur le marché du travail, et ce chiffre est encore plus élevé si l’on tient compte de l’augmentation du taux de participation des femmes à la population active (actuellement le plus faible de toutes les régions à 29 %). La plupart de ces emplois devront être créés dans les villes, qui assurent l’essentiel de la production économique.

Retard dans la mise en œuvre des réformes économiques et administratives : les pays de la région MENA ont pris du retard dans la mise en œuvre des réformes économiques et administratives nécessaires pour améliorer le climat d’investissement et éliminer les dysfonctionnements créés par un secteur public vaste et inefficace, face à un secteur privé embryonnaire et relativement peu dynamique. La décentralisation a peu progressé dans l’ensemble.  En Tunisie et en Jordanie, les dépenses publiques locales représentent 3,1 % et 5,5 % respectivement des dépenses publiques totales. Le faible niveau des transferts budgétaires et des ressources humaines, conjugué au manque d’autonomie budgétaire et politique, limite fortement la capacité des administrations locales de financer, assurer et gérer les services urbains.
 
Urbanisation croissante de la pauvreté : bien que la plupart des pays de la région aient un revenu intermédiaire, une proportion grandissante de la population est pauvre et vulnérable. En 2001, 23,2 % de la population vivait avec moins de deux dollars par jour. Dans les années 90, le nombre de personnes vivant en dessous de ce seuil a augmenté de 20 millions, malgré l’accélération de la croissance au cours de la décennie précédente qui avait permis de faire reculer la pauvreté. Cette vulnérabilité grandissante de la population est alarmante dans une région qui a connu de nombreux conflits et catastrophes naturelles et qui manque de ressources naturelles, à commencer par l’eau. L’« urbanisation de la pauvreté » qui accompagne l’urbanisation rapide de la région alourdit également les pressions exercées sur les villes pour fournir l’infrastructure, les services, les logements et les emplois nécessaires pour faire face aux demandes et aux besoins grandissants des pauvres.
 
Le manque de droits de propriété garantis : le manque général de sécurité des droits de propriété, en particulier, en matière foncière et immobilière, et les difficultés d’accès à la terre sont un obstacle majeur à l’investissement pour les entreprises dans la plupart des pays de la région (Égypte, Maroc, Yémen et Syrie). Dans une situation d’insécurité des droits de propriété, les entreprises ont des difficultés à donner les terres et les bâtiments en garantie pour obtenir des crédits, ce qui est l’une des principales raisons pour lesquelles le marché du crédit hypothécaire reste sous-développé dans la région (à l’exception de la Jordanie et de la Tunisie).
 
Prolifération des quartiers précaires et des établissements informels : le coût élevé des terrains et la mauvaise gestion du domaine public, conjugué au coût élevé du logement disponible dans le secteur formel, a également contribué à la prolifération des bidonvilles et des quartiers spontanés dans les villes de la région. En Égypte, plus de 50 % de la population urbaine vit dans des conditions d’insécurité des droits fonciers et de mauvais accès aux services d’infrastructure essentiels. Amman offre l’exemple d’une ville ayant opté pour une démarche proactive, ce qui lui a valu de se voir décerner le Prix mondial du leadership 2007 (World Leadership Award) dans la catégorie « Planification » pour son schéma directeur visionnaire.

3.   Recommandations de la Banque

La stratégie de développement urbain dans la région MENA est centrée sur la création de villes vivables, qui sont en mesure d’exploiter pleinement leur potentiel productif et de tenir leur promesse de développement pour tous leurs habitants. Pour ce faire, les villes doivent être bien gérées, économiquement compétitives et financièrement viables. Et bien que les villes jouent un rôle de plus en plus important pour maintenir la cohésion sociale et accroître la productivité nationale, la plupart ont un retard à combler au niveau de l’infrastructure et du logement et doivent prendre des mesures pour améliorer durablement la gestion urbaine. Pour améliorer la qualité de la vie, la justice sociale et en particulier les services fournis aux pauvres, il est impératif d’améliorer le cadre réglementaire général du développement urbain et de l’habitat (fourniture d’infrastructures et de logements, préservation des principaux sites inscrits au patrimoine), la gestion des villes (renforcement des capacités des municipalités et de leur assise budgétaire) et l’accès aux marchés financiers (financement du logement et des municipalités).

La stratégie de développement urbain dans la région MENA s’articule en quatre points :

Amélioration de la décentralisation et la fourniture des services : fournir des directives et renforcer les capacités de gestion des administrations locales afin de poursuivre la décentralisation, d’accroître le financement municipal des services urbains essentiels, d’améliorer la gestion et l’entretien des actifs, et de renforcer le rôle du secteur privé dans les partenariats public-privé ; et répondre aux attentes de la population en finançant l’infrastructure et les services urbains requis sont autant d’éléments vitaux dans ce domaine prioritaire. Avec l’attribution récente du portefeuille des déchets solides à la cellule chargée de la gestion urbaine, l’équipe chargée du développement urbain est mieux placée pour  intervenir dans un des domaines opérationnels les plus importants des administrations locales. L’octroi à la ville d’Amman d’un nouveau prêt de 25 millions de dollars assorti d’une garantie souveraine pour un projet de gestion des déchets solides devrait être réalisé cette année. Le Mécanisme mondial de financement du carbone renforce l’attrait des prêts directs aux municipalités grâce au potentiel de réduction des émissions de carbone et d’obtention de crédits de carbone, comme dans le cas du projet de la ville d’Amman. Des volets complémentaires du projet sur les déchets solides sont aussi envisagés au Yémen et en Syrie, et le premier Prêt de politique de développement sectoriel dans le secteur des déchets solides est en cours de préparation au Maroc et devrait être réalisé au cours de cet exercice financier.

Promotion du développement économique local : pour attirer l’investissement privé, créer des emplois et contribuer à la croissance et à la réduction de la pauvreté, il est essentiel d’aider les villes à faire face aux pressions de la concurrence en facilitant la formulation participative de stratégies de développement urbain, en les aidant à améliorer leurs capacités de planification stratégique, physique et financière, à simplifier les procédures administratives et à créer un environnement favorable aux entreprises locales. De tels travaux de planification stratégique et de développement économique local sont en cours au Yémen (dans le cadre du programme de développement des villes portuaires), et au Liban, avec une expansion probable à la Tunisie,au Maroc et en Jordanie. Les villes qui sont bien dotées en biens du patrimoine culturel se positionnent également pour tirer avantage de l’assistance technique et du soutien financier de la Banque, notamment le Maroc (grâce aux récentes activités d’analyse et de conseil – Stratégies d’investissement en faveur des cités historiques), alors qu’une deuxième génération de projets de promotion du patrimoine culturel et de développement du tourisme est en cours d’exécution en Jordanie et au Liban.

Développement de marchés efficaces du logement et du foncier : ce domaine stratégique consiste à aider les autorités nationales et locales à formuler de solides politiques et programmes de logement afin de fournir un habitat adéquat pour tous, sur la base de droits de propriété mieux protégés, améliorer l’accès au crédit hypothécaire, rationaliser les subventions au logement et fournir une infrastructure pour le développement des terrains d’habitation. D’autre part, des directives sont fournies sur la création de marchés fonciers urbains efficaces en renforçant les procédures d’enregistrement des terrains et des droits de propriété, en réduisant les coûts de transaction et les obstacles réglementaires à l’acquisition et à la valorisation des terres, en mettant en place des procédures de gestion et de cession des terres domaniales transparentes et efficaces, et en établissant des systèmes efficaces d’impôt foncier. Un examen du secteur de l’habitat achevé récemment (activités d’analyse et de conseil pour l’exercice 08) a eu un effet considérable sur la réforme des politiques et programmes en Égypte.

Fourniture d’aides d’urgence efficaces : il est essentiel de mettre sur pied des interventions rapides et adaptées aux besoins des pays sortant d’un conflit (Cisjordanie et Gaza, Irak) ou frappés par des catastrophes naturelles (tremblements de terre en Iran, inondations en Algérie et à Djibouti), pour aider les villes et les pays à reconstruire leur infrastructure économique et sociale et les remettre sur la voie de la croissance et de la réduction de la pauvreté. Il y a peu, la Cellule de gestion urbaine de la région MENA a lancé un programme d’atténuation des effets des catastrophes qui suscite de plus en plus d’intérêt de la part des pays clients désireux de prendre des mesures afin de se préparer à faire face aux catastrophes naturelles et réduire leur vulnérabilité en cas de catastrophe.

4.    Opérations de prêt de la Banque/activités d’analyse et de conseil

Opérations de prêts : après une période d’activité modérée entre 1998 et 2002, le nombre et le volume des prêts de la BIRD et des crédits de l’IDA ont rapidement augmenté. Actuellement, le portefeuille comprend 16 projets (environ 14 projets se sont achevés entre les exercices 02 et 06), pour un portefeuille d’une valeur totale d’environ 950 millions de dollars. Il existe de nombreuses possibilités dans les pays où les besoins et l’impact potentiel sont importants, comme l’Égypte et l’Irak (reconstruction), et qui ont progressé sur le front des réformes sectorielles comme celles entreprises dans les domaines de la décentralisation, du développement économique local et du logement (Jordanie, Maroc, Yémen). Au moins quatre nouveaux projets sont prévus pour l’exercice 09. Le montant moyen des prêts reste cependant faible et les efforts dans les années à venir consisteront surtout à accroître aussi bien les opérations de prêts que l’impact des projets. En 2009, par exemple, la Cellule de gestion urbaine prévoit d’octroyer le premier Prêt à l’appui de politiques de développement au secteur de la gestion des déchets solides. Les Prêts à l’appui de politiques de développement sont à la hausse dans la région et sont une option intéressante quand un dialogue politique fructueux a été engagé avec le client en amont. Les autres investissements prévus pour l’exercice 09 à 10 comprennent une seconde phase du prêt-programme évolutif pour les cités portuaires du Yémen, l’extension du prêt à l’innovation et à l’apprentissage accordé à la Cisjordanie et à la Bande de Gaza pour en faire un projet d’investissement complet, et un projet de gestion des déchets solides au sud de la Cisjordanie.

Activités d’analyse et de conseil : le souci d’actualiser et de renouveler la base de connaissances par des études sectorielles de qualité et un appui ciblé continuera d’orienter les directives et le programme de réformes dans les domaines suivants : i) gestion des terres et financement du logement ; ii) développement municipal, finances locales et gestion des actifs ; et iii) développement économique local. Un autre objectif est de poursuivre le dialogue dans le cadre d’études économiques et sectorielles et de créer une base d’analyse des mesures à prendre avec un financement du programme Cities Alliance dans les pays ou les villes qui ne bénéficient pas actuellement de prêts, mais où des opérations sont envisagées.

Septembre 2008