La agricultura es crucial para el crecimiento en general, la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza en los países agrícolas,¹ de los cuales la mayoría se encuentra en África al sur del Sahara. En ellos, las prioridades son mejorar la competitividad de los pequeños agricultores en zonas de potencial mediano y alto —donde los retornos a la inversión son más altos— y mejorar los medios de vida, la seguridad alimentaria y la capacidad del medio ambiente para recuperarse en las áreas apartadas y riesgosas. Se requiere de un enfoque multisectorial que se apodere de las sinergias surgidas entre tecnologías mejoradas, manejo sostenible del suelo y del agua, apoyo institucional y desarrollo del capital humano —vinculando todo lo anterior al desarrollo de mercados. Lo mejor que puede hacerse es descentralizar las decisiones que se tomen respecto a muchas acciones para poder ajustarlas a las condiciones locales, que son heterogéneas; sin embargo, hay otras acciones que deben coordinarse entre países para que se pueda expandir el mercado y se obtengan economías de escala en servicios como la investigación y el desarrollo.

En los países agrícolas, la agricultura responde por un tercio, aproximadamente, de todo el crecimiento económico y la mayor parte de la población pobre vive en las zonas rurales. Más de 500 millones de personas viven en estos países, y de ellas el 49% sobrevive con menos de U$1 al día. La población rural de los países africanos situados al sur del Sahara representa el 89% de toda la que vive en los países agrícolas.

La agricultura puede llegar a ser el motor del crecimiento general en estos países (véase Reseñas de Políticas Agricultura y Crecimiento Económico). El crecimiento agrícola en África al sur del Sahara pasó rápidamente de un 2.3% anual en la década de 1980 a 3.3% anual en la década de 1990 y, más tarde, a 3.8% anual entre 2000 y 2005.  Salvo en este período más reciente, el crecimiento agrícola de África al sur del Sahara ha sobrepasado el crecimiento de los sectores no agropecuarios. Por su parte, la pobreza rural ha comenzado a disminuir en 10 de los 13 países analizados durante el período 1990-2005. El crecimiento agrícola es también fundamental para la seguridad alimentaria de los hogares, principalmente porque aumenta los ingresos de la población pobre y les permite así adquirir sus alimentos, y porque aumenta además la producción local de alimentos en zonas apartadas donde la infraestructura y los mercados están poco desarrollados.  Es posible lograr actualmente un crecimiento más rápido, una reducción sostenida de la pobreza y una mayor seguridad alimentaria en muchos de esos países, pero esto necesitará un compromiso y recursos, como se refleja en el Programa Integral para el Desarrollo Agrícola de África, propuesto por la Nueva Alianza para el Desarrollo de África (NEPAD, sus siglas en inglés).

Los países agrícolas comparten varias características estructurales.
Cuando se diseñan planes o programas de política que sean apropiados, hay que considerar las características estructurales específicas de los países agrícolas en cuestión.

Diversidad de condiciones locales.  El camino hacia el crecimiento de la productividad en África al sur del Sahara será muy distinto del que transitan los sistemas de arroz y de trigo en las regiones irrigadas de Asia. La agricultura en África al sur del Sahara depende en un 96% de la lluvia y es sumamente vulnerable a los impactos que causa el clima. Además, la diversidad de condiciones agroecológicas genera una amplia gama de sistemas de explotación agrícola que se basan en muchos cultivos alimenticios principales y en bastantes especies pecuarias.

Países pequeños sin acceso al mar.  En su mayoría, estos países agrícolas son pequeños, una razón de la dificultad que tienen para lograr economías de escala en investigación y en capacitación; además, sus mercados serán también pequeños, a menos que los mercados regionales se integren mejor. Casi el 40% de la población de África vive en países sin acceso al mar, los cuales deben asumir costos de transporte que, en promedio, son 50% más altos que los de un país costero típico.

Baja densidad de población.  Las enormes distancias y la baja densidad de población de muchos países de África al sur del Sahara hacen que el comercio, la infraestructura y la prestación de servicios tengan un costo alto, y desalientan la aparición de mercados competitivos. Las áreas de baja densidad de población que tienen un buen potencial agrícola representan, por el contrario, una reserva de expansión agrícola que no ha sido utilizada.

En conflicto y después del conflicto.  Más de la mitad de los conflictos registrados en el mundo en 1999 ocurrieron en África al sur del Sahara. Aunque ese número de conflictos ha disminuido en los últimos años, el impacto negativo que causan en el crecimiento y en la pobreza es todavía considerable. Como lo demostró la reciente experiencia de Mozambique, la reducción del conflicto abrió un espacio para el crecimiento agrícola rápido.

Recursos humanos.  Se está envejeciendo el capital humano que fundamenta la profesión agrícola porque ha disminuido el apoyo a la capacitación en los últimos 20 años y por la epidemia del VIH/SIDA. Sin embargo, el esfuerzo importante que se hace en educación primaria en las zonas rurales está asegurando, para ese continente, una generación futura de pequeños agricultores y de empresarios no agrícolas que están alfabetizados y saben manejar los números.

A pesar de estas características comunes a los países de África al sur del Sahara, hay en ellos y en muchas regiones dentro ellos una enorme diversidad en tamaño, potencial agrícola, red de transporte, dependencia de sus recursos naturales y capacidad del Estado; por tanto, la política que se programe para cada país tendrá que adaptarse cuidadosamente a las circunstancias propias de ese país.

Un programa integral de política para un país agrícola requiere de un fuerte aumento en la inversión.
Para manejar la contribución que puede hacer la agricultura al desarrollo de África, es necesario tener éxito en dos puntos prioritarios: uno, mejorar la competitividad de los pequeños agricultores en zonas de potencial mediano y alto, donde los retornos de las inversiones son muy altos, y otro, mejorar en los ambientes apartados y riesgosos los medios de vida, la seguridad alimentaria y la capacidad de recuperación de esos ambientes.

El crecimiento agrícola debe descansar en una situación de equilibrio entre los alimentos básicos, las exportaciones tradicionales en grandes volúmenes, y los productos de más alto valor, incluyendo aquí el ganado; además, debe dar la posibilidad a diferentes grupos de pequeños agricultores de participar en cada uno de estos sectores. En la actualidad, los cultivos de primera necesidad dominan la producción y seguirán haciéndolo en un futuro cercano. Se espera que la demanda de alimentos en África al sur del Sahara alcance los U$100 mil millones para el 2015 —el doble de su nivel en el 2000.

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Desarrollar mercados y cadenas de valor.  El crecimiento agrícola estará asegurado y podrá mantenerse solamente cuando haya un buen funcionamiento del mercado. Es necesario que continúe el progreso y se aprovechen bien las ventajas obtenidas en las notables reformas que experimentó el mercado en la década de 1990, especialmente las que facilitaron el desarrollo del sector privado y del comercio regional. Para aumentar la productividad agrícola, en muchos países la necesidad de mercados de insumos que funcionen mejor es al menos tan grande como la de expandir los mercados de productos. El fortalecimiento de mercados requiere de inversiones “duras” en infraestructura, dando especial atención a la infraestructura vial y a las comunicaciones para vincular a los agricultores con los pueblos, y de inversiones “blandas” (institucionales) para la reglamentación, el manejo del riesgo, la información sobre el mercado, y la organización de los productores. En algunos de estos países se están creando instrumentos piloto de manejo del riesgo, como los futuros y las opciones, para pequeños agricultores organizados, con el fin de reducir el riesgo inherente a la volatilidad de los precios. En Malawi se estudia actualmente un seguro contra los riesgos del clima basado en índices climáticos, el cual reduciría estos riesgos y facilitaría así la concesión de préstamos para financiar las nuevas tecnologías. Muchos países, que están sujetos a frecuentes impactos negativos del clima, utilizan las reservas públicas de grano para reducir la inestabilidad de los precios —con resultados muy variables.

Una revolución en la productividad del sector agrícola basada en los pequeños agricultores.  Puesto que ya fueron captadas las ganancias fáciles de las reformas de precios en muchos países, el crecimiento futuro tendrá que depender cada vez más de una mayor productividad. La gran brecha entre los rendimientos actuales y lo que se puede obtener económicamente con mejores servicios de apoyo, especialmente en las áreas de alto potencial, son signos optimistas de que se puede lograr un crecimiento rápido de la productividad. Para acelerar la adopción de nuevas tecnologías se requieren mejores incentivos, inversiones en los sistemas de investigación y extensión agrícolas, acceso a los servicios financieros, subsidios “inteligentes” que estimulen los mercados de insumos, y mejores mecanismos para el manejo del riesgo. Se necesitan enfoques descentralizados para abordar la amplia heterogeneidad de los sistemas de producción que dependen de la lluvia en África al sur del Sahara —es decir, un enfoque diferente del que se aplicó durante la Revolución Verde en Asia Meridional. Es necesario también  hacer un esfuerzo especial para adaptar las tecnologías y los servicios de apoyo a las mujeres agricultoras, quienes producen y procesan la mayor parte de los alimentos (ver Reseña de Políticas Agricultura para el Desarrollo: Las Dimensiones de Género).

Esa mayor productividad no podrá lograrse si no se presta atención con urgencia a un mejor manejo de los suelos y del agua. África al sur del Sahara debe restituir al suelo los nutrientes que le ha extraído durante decenios. Hay que extender gradualmente los programas con que se desarrollan mercados efectivos de fertilizantes (como en Kenia), y los sistemas agroforestales en que se siembran juntos cultivos y especies arbóreas para renovar la fertilidad del suelo (como en Zambia).

Los nuevos enfoques ofrecen buenas perspectivas para la expansión de áreas de riego. Dos ejemplos son las reformas institucionales de Malí para el manejo del riego en gran escala, y los esquemas ‘fadama’ de Nigeria basados en tecnologías aplicables en pequeña escala. Se puede hacer también un manejo eficiente del agua en los sistemas de temporal (que dependen de la lluvia) y hay que hacer mucho énfasis en ese manejo.

Expandir las exportaciones agrícolas.  África al sur del Sahara tiene un potencial considerable para ampliar sus exportaciones, pero las barreras comerciales de los países industriales y los gravámenes tributarios a las exportaciones agrícolas anulan una y otra vez los incentivos para exportar. No obstante, en los países en que se han liberalizado los mercados de exportación, los ingresos por este concepto han mejorado en términos generales (por ejemplo, el algodón en Zambia y el café en Uganda). Los mercados regionales, por su parte, tienen excelentes perspectivas de crecimiento.

Asegurar los medios de vida y la seguridad alimentaria de los agricultores de subsistencia.  No todos los pequeños agricultores podrán salir de la pobreza por medio de la agricultura. A los que tengan un acceso limitado a los recursos y a las oportunidades del mercado, el mejoramiento de la productividad en la agricultura de subsistencia les permitiría asegurar su consumo de alimentos y su salud. Entre sus principales necesidades están las siguientes:

• tecnologías que estabilicen el rendimiento de los cultivos, por ejemplo las variedades resistentes a plagas que requieren un mínimo de insumos comprados;
• sistemas agrícolas capaces de recuperarse y que reducen por ello los riesgos, por ejemplo las prácticas de captación de agua; y
• mejor acceso a especies animales menores y al empleo generado fuera de la finca.

El impacto adverso del cambio climático en la productividad agrícola, que puede ser muy fuerte en los países agrícolas, hace aún más urgentes estas medidas, ya que reducen los riesgos de la agricultura.

Más allá de la agricultura, fomentar la movilidad de la mano de obra y el desarrollo rural no agrícola.  La mayor movilidad geográfica de la mano de obra y el mejoramiento de las destrezas de las generaciones más jóvenes son decisivos para reducir la pobreza en las zonas rurales. Hay ambientes para la inversión rural que son lo suficientemente atractivos como para atraer el capital proveniente de las remesas y el generado por el ahorro local; en ellos se pueden incrementar los efectos colaterales del crecimiento agrícola y crear así el empleo que tanto se necesita. El VIH/SIDA y la malaria están indicando que la atención en salud y la educación deben mejorar y hacerse parte integral de un sistema más amplio de redes de protección, cuyo fin sea proteger los bienes y valores de la población pobre contra la sequía, las enfermedades y la muerte de un miembro de la familia.

El programa presentado requiere de inversiones de un nivel bastante alto. El gasto público en la agricultura que se hace en África al sur del Sahara, si se considera como parte del producto interno bruto agrícola, es actualmente menor que la mitad de ese mismo gasto en otras regiones, y es también menos de la mitad de la meta del 10% del presupuesto nacional propuesta por NEPAD. Entre las prioridades más importantes están la reversión del estancamiento de la inversión en la investigación agrícola y en los servicios de asesoría, y el aumento del gasto en infraestructura rural para facilitar el desarrollo de mercados efectivos. Aunque los gastos actuales pueden hacerse mucho más eficientes, es necesario que el nivel del gasto, incluido el de los donantes, sea más alto. Además, una buena parte de las inversiones que se necesitan tendrá que provenir del ahorro rural y de la inversión del sector privado y, por ello, el clima de inversión será un factor importante que determinará los resultados.

Fotografías: Curt Carnemark