El 88% de la población rural de América Latina y Europa y Asia central se concentra en los países urbanizados. Allí, los mercados internos de alimentos están transformándose, en particular gracias a la revolución de los supermercados, y diversos subsectores agrícolas experimentan un crecimiento espectacular y sostenido. Pero en muchos países, el buen desempeño del sector agrícola no se ha traducido en la reducción de la pobreza rural. El objetivo general de utilizar la agricultura en favor del desarrollo consiste en promover la inclusión de los pequeños agricultores en los nuevos mercados de alimentos y crear buenos empleos en la agricultura y en la economía rural no agrícola.

Luego del ajuste estructural de la década de 1980, los países de América Latina han intentado acelerar el crecimiento en los subsectores agrícolas competitivos, con el respaldo de fondos públicos destinados a inducir la inversión privada en el sector (pero con montos considerables de inversión inadecuada en la forma de subvenciones). Esto se ha complementado con asistencia social suministrada mediante transferencias de efectivo (a menudo, condicionadas) para los pobres crónicos y los focos de pobreza regionales. En Brasil, en un contexto de auge agrícola, las transferencias para seguridad social y la economía rural no agrícola fueron las fuentes de ingreso de mayor crecimiento para los hogares rurales entre 1991 y 200025. Desde que el ajuste estructural en el nivel macro concluyó definitivamente, este enfoque, basado en el crecimiento y las redes de protección social, ha resultado costoso y creó descontento en Brasil y en todo el continente.

Muchos países han recurrido a una estrategia alternativa para reducir la pobreza rural, que consiste en incrementar los ingresos obtenidos en la agricultura y la economía rural no agrícola, en lugar de brindar asistencia social. De este modo, se intentó reconciliar el crecimiento con la reducción de la pobreza valiéndose de la protección social en menor medida. En Ecuador, el Proyecto de Reducción de la Pobreza y Desarrollo Rural Local (PROLOCAL) tiene como objetivo ampliar el acceso de los pobres de las zonas rurales a los recursos, mejorando el contexto para su uso con especial atención al desarrollo territorial y brindando protección social. En Perú, el programa Sierra Exportadora también procura aumentar el acceso a los recursos, ofrece apoyo a las instituciones rurales para que mejoren su competitividad y brinda protección social.

En este nuevo modelo, los objetivos en materia de políticas son los siguientes.

• Incluir a los pequeños productores en los nuevos mercados de alimentos, lo que requiere, entre otros factores, mayor acceso a la tierra y capacitación para la nueva agricultura.
• Mejorar la productividad de la agricultura de subsistencia y brindar ayuda social junto con pagos por servicios ambientales a fin de crear incentivos para la conservación.
• Adoptar un enfoque territorial para promover la economía rural no agrícola y mejorar la capacitación de los pobladores para que puedan acceder a las oportunidades de empleo e inversión que brinda el crecimiento de la economía rural no agrícola.

Mejorar el acceso a los recursos para la nueva agricultura. Para incrementar la participación de los pequeños agricultores en los dinámicos mercados internos de alimentos es preciso prestar especial atención a las desigualdades fuertemente arraigadas que se observan en el acceso a los recursos y los servicios públicos, desigualdades que afectan su competitividad. Los pequeños productores que aún se encuentran en las zonas marginales de los mercados pueden aprovechar las nuevas oportunidades si cuentan con mayor acceso a la tierra, investigaciones, capacitación, asistencia técnica, servicios financieros y organizaciones de agricultores. Las organizaciones de productores y la explotación agrícola por contrato son elementos esenciales para que estos pequeños agricultores puedan formar parte de las cadenas de valor y lograr satisfacer la demanda de los supermercados. También revisten importancia las alianzas público-privadas y la participación activa de la agroindustria en la organización de los pequeños productores como proveedores competitivos en estos mercados.

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Mejorar los medios de vida de quienes se dedican a la agricultura de subsistencia y brindar asistencia social. La agricultura de subsistencia puede ser un factor que demore la larga transición que deje atrás la agricultura familiar poco productiva. Algunas de las personas que se dedican a la agricultura de subsistencia pueden convertirse con éxito en pequeños productores, diversificando sus ingresos para mejorar su calidad de vida. En muchas circunstancias, la parte agrícola de su ingreso (empleo por cuenta propia) tiene pocas posibilidades de crecimiento. No obstante, para estas personas, invertir en esa parte de sus ingresos trae beneficios sociales claros, por dos motivos: es esencial para su seguridad alimentaria y nutrición básica, y sostiene sus ingresos cuando no existen mejores opciones de empleo. Entre las inversiones que se necesitan figuran las destinadas a hacer más resistentes los sistemas de explotación agrícola y a ampliar la cobertura de las necesidades nutricionales basadas en la producción hogareña. Para mejorar los medios de vida también es necesaria la asistencia social, en particular, pensiones para quienes ya son demasiado ancianos como para recibir capacitación. Los programas de pensiones no contributivas para la población rural se han ampliado con rapidez y han ayudado a los jóvenes a acceder más tempranamente a la tierra y a combatir la migración selectiva de aquéllos con más actitud emprendedora a otros sectores de la economía.

Brindar servicios ambientales. Los países de América Latina y el Caribe y de Europa y Asia central han comenzado a establecer mecanismos reguladores para proteger su medio ambiente y fijar pagos por la prestación de servicios ambientales. Esos mecanismos regulatorios deben sustentarse en una gestión de gobierno mucho mejor que la actual, y los sistemas de pago deben ser sostenibles desde el punto de vista financiero, deben rendir cuentas a quienes compran los servicios y deben ampliarse a todo el continente.

Generar empleos en las zonas rurales a través del desarrollo territorial. La economía rural no agrícola es una fuente de empleo por cuenta propia y asalariado, pero se caracteriza por su fuerte dualidad: en ella conviven trabajos altamente calificados con otros para los que se requieren pocas habilidades, así como empresas que agregan mucho valor con otras cuyo aporte de valor es escaso. Propiciar la capacitación para empleos de alta productividad puede generar un camino de salida de la pobreza. Los países de América Latina están adoptando una estrategia claramente territorial, mediante la cual promueven la formación de conglomerados de empresas complementarias en sitios geográficos seleccionados. Los sistemas locales de producción agrícola pueden aprovechar las ventajas comparativas de la agroecología de un territorio, su proximidad a los centros urbanos o su patrimonio institucional, cultural o histórico. Los proyectos de desarrollo territorial van más allá del desarrollo impulsado por la comunidad y crean nuevas oportunidades económicas basadas en la escala, las sinergias locales y el acceso a los mercados. Este enfoque territorial del desarrollo rural también se aplica en Europa oriental, donde se saca provecho de las vinculaciones del sector rural con los poblados y pequeñas ciudades.

La reducción de la pobreza basada en el aumento de los ingresos requiere que se vuelvan a evaluar los mecanismos de gestión de gobierno, sus instituciones y agentes, muchos de los cuales son inadecuados. Es necesario rediseñar los ministerios de agricultura para que se correspondan con las nuevas funciones del Estado y la transformación de la agricultura en las cadenas de valor. Asimismo, se debe procurar la participación activa de la sociedad civil en la gestión de gobierno a pesar de la larga historia de exclusión social arraigada en fuertes desigualdades29. Esto conforma un programa de enorme envergadura (Capítulo 11). Mejorar la gestión del sector agrícola y las zonas rurales debe ser una prioridad y requiere experimentación y aprendizaje.

Fotografías: Yosef Hadar