Reflexión - La igualdad de oportunidades

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Por:
Marcelo M. Giugale
Director, Política Económica y Programas de Reducción de Pobreza
Región de América Latina y el Caribe El Banco Mundial

Durante la década pasada, el rápido crecimiento y políticas sociales más inteligentes revirtieron la tendencia de la pobreza en América Latina. Lenta e insuficientemente, pero de manera innegable, el porcentaje de latinoamericanos pobres por fin comenzó a descender. Esto hizo que el debate político y las discusiones de políticas públicas pasaran de la pobreza a la desigualdad, algo esperable en una región que exhibe la distribución más regresiva del mundo en términos de resultados de desarrollo, como los ingresos, la propiedad de la tierra y los logros educativos.

El debate sobre la desigualdad es ruidoso y áspero. Ha polarizado la política de América Latina y nublado su visión estratégica. Ha puesto en tela de juicio el propio papel del estado: ¿debe éste tratar de redistribuir riqueza o proteger los derechos de propiedad? ¿Hacer valer la equidad social o los contratos privados? Y aún así, por toda su intensidad ideológica y emocional, es el debate equivocado. Mucho más importante que la desigualdad de resultados entre los adultos es la desigualdad de oportunidades entre los niños. El debate no debería girar en torno a la igualdad (recompensas iguales para todos) sino en torno a la equidad (posibilidades iguales para todos). Irónicamente la idea de brindarle a todos iguales oportunidades al comienzo de la vida, independientemente del entorno socioeconómico del individuo, es apoyada por la totalidad del espectro político: como un asunto de justicia para la izquierda, y como un asunto de esfuerzo personal para la derecha.

El problema es que nunca habíamos sido capaces de medir sistemáticamente la desigualdad de oportunidades, en América Latina o en ningún otro lugar. La comunidad que trabaja en aras del desarrollo sencillamente no tenía las herramientas metodológicas para monitorear la equidad, por lo cual resultaba difícil diseñar, implementar y evaluar políticas públicas enfocadas en la oportunidad humana. Mientras los ciudadanos de la región sienten bajo sus pies que el terreno de juego está desnivelado —ese sentimiento personal de que el destino de uno está predeterminado por circunstancias sobre las cuales no tenemos control ni responsabilidad, como el color de la piel, el género, el lugar de nacimiento, o la riqueza familiar— sus dirigentes han demostrado no poder hacer mucho al respecto.

El libro “Midiendo la en América Latina y el Caribe: Desigualdad de Oportunidades” representa un avance importantísimo para la medición de las oportunidades humanas. Escrito por un equipo de investigadores del Banco Mundial, del Instituto de Pesquisa Económica Aplicada de Brasil, y de la Universidad de La Plata de Argentina, construye sofisticadas fórmulas para responder a una pregunta en el fondo muy sencilla: ¿qué tan influentes son las circunstancias personales en el acceso que tienen los niños a los servicios básicos necesarios para una vida productiva?. Por ejemplo, ¿se ve afectada la probabilidad que tiene una niña de acceder a agua potable (una requerimiento nutricional), o a saneamiento básico (un escudo protector de la salud), o a la electricidad (una necesidad para leer), o a la conclusión del sexto grado (un predictor de estudios posteriores), por causa de su raza, del analfabetismo de su madre, o del salario de su padre? Agregando las respuestas a través de servicios, niños, y circunstancias, surge un cuadro de cuán justa (o injusta) es una sociedad. De hecho, con datos que representan cerca de 200 millones de niños durante la última década, este libro elabora un Índice de Oportunidad Humana para cada uno de los 19 países más grandes de América Latina. Y una nueva luz se refleja sobre viejos paradigmas y nuevos interrogantes del desarrollo. Mencionaré aquí cuatro de ellas, solo para ilustrar las amplias posibilidades analíticas y de políticas que brinda esta metodología.

Primero, entre una cuarta parte (Colombia) y la mitad (Guatemala) de la desigualdad de ingresos que observamos entre los adultos en América Latina se debe a las circunstancias que enfrentaron cuando iniciaron sus vidas, en el comienzo mismo, sin tener en ello culpa alguna. Y aunque su raza, género y lugar de residencia jugaron un papel, ninguna circunstancia tuvo tanto peso como la educación de su madre y los ingresos de su padre. En otras palabras, los latinoamericanos tienen razón de sentir que están desfavorecidos por un terreno de juego que no está nivelado, porque no lo está.

Segundo, observando los países de América Latina en un punto único del tiempo, no vemos una correlación obvia entre la desigualdad de resultados entre los adultos y la desigualdad de oportunidades entre los niños. Esto lleva al surgirmiento de “trampas de desigualdad” en países donde, sin acciones de política adicionales, los niños tienen pocas probabilidades de superar las desigualdades que sufrieron sus padres. Asimismo lleva al surgimiento de “transiciones intergeneracionales” (como en Brasil y Chile) donde los adultos sufren altos niveles de desigualdad pero los niños tienen más probabilidades de prosperar. Dicho de otra manera, las sociedades pueden, con su accionar, alterar sus perfiles de equidad.

Tercero, se puede hacer un diagnóstico más completo del desarrollo de un país. Mientras el Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) — una combinación de nivel educativo, esperanza de vida, e ingresos— brinda una buena lectura ex post de qué tan bien les fue a los adultos, el Índice de Oportunidad Humana desarrollado en este libro brinda una evaluación ex ante sobre las probabilidades que tienen los niños de que les vaya bien. Mientras el ranking de Doing Business del Banco Mundial (una prueba de referencia sobre la calidad del clima de negocios), brinda una lectura detallada de los obstáculos que las empresas tendrán que superar para alcanzar el éxito, el Índice de Oportunidad Humana muestra los obstáculos que los niños necesitarán superar para tener éxito. En ambos casos, emerge una pintura más holística, y más útil.

Finalmente, ¿que significa todo esto para las políticas públicas? Mucho. Muchas de las políticas y programas sociales existentes ya contribuyen a ampliar las oportunidades. Pero nuevos puntos de énfasis se revelan. Las intervenciones tempranas en la vida, desde el monitoreo del embarazo y los nacimientos con atención profesional hasta la nutrición y el desarrollo neurológico de los niños pequeños, adquieren un nuevo sentido de prioridad. También lo hacen el acceso al preescolar (como la interacción social prekindergarten) y los logros de la escuela primaria (como las capacidades de lectura y pensamiento crítico). La seguridad física, la educación reproductiva, las tutorías y la identificación de talentos de los adolescentes, áreas éstas que con frecuencia se pasan por alto, adquieren nueva relevancia. Una gama de precondiciones legales e institucionales ganan un nuevo sentido, desde los certificados de nacimiento, las inscripciones en listas electorales, y los títulos de propiedad hasta la aplicación de las leyes antidiscriminación, antimonopolio y de acceso a la información. Y los subsidios regresivos que, en el límite, son capturados por aquellos que no los necesitan (universidades gratuitas para los ricos, para nombrar uno), se traducen en un despilfarro de oportunidad humana.

No es necesario decir que construir una metodología para medir las oportunidades humanas y aplicarla en los países de América Latina es sólo un primer paso. Por un lado, las discusiones técnicas y el escrutinio científico continuarán, y seguramente lograremos afinar el producto. Por el otro, aplicar la nueva herramienta a un solo país permitirá hacer ajustes que harán que los hallazgos sean mucho más útiles para la realidad de sus políticas (por ejemplo, ya se está trabajando en el caso de Brasil y Chile, países en donde es posible que el umbral para medir qué es un servicio “básico” sea más alto que en el promedio de países de América Latina). Y se podrían aprender lecciones comparativas fascinantes midiendo la oportunidad humana en los países desarrollados, por ejemplo entre los estados de Estados Unidos o entre las naciones de Europa. Pero el principal mensaje que nos entrega este libro tiene una fuerza singular: es posible hacer que la equidad sea un propósito central -sino la definición misma- del desarrollo. Esta es, quizá, su contribución más importante. 

 



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