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Una Evaluación de la Ayuda Exterior: los Éxitos, los Fracasos y sus Causas

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Comunicado de prensa Nº:99/1987/S

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Washington, 10 de Noviembre de 1998 — Según un informe publicado hoy por el Banco Mundial, la ayuda extranjera ha conseguido reducir notablemente la pobreza en los países cuya gestión económica es acertada y sus instituciones públicas son sólidas. El número de países que, según los criterios aceptados, utilizan la ayuda de manera eficaz ha aumentado en forma extraordinaria en el decenio de 1990. Sin embargo, en el estudio se afirma que la asistencia se encuentra en el nivel más bajo desde hace más de 50 años, en una época en que cientos de millones de personas podrían estar recibiendo ayuda para escapar de una existencia precaria.

En el informe titulado Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why (Una evaluación de la ayuda exterior: los éxitos, los fracasos y sus causas) se observa que, debido a las reformas económicas que tuvieron lugar en los países en desarrollo en los años noventa, tres de cada cuatro personas que viven en la pobreza absoluta –es decir, casi 2.000 millones– habitan en países en los cuales un mayor volumen de ayuda extranjera podría acelerar la reducción de la pobreza. Pero si bien el número de países que pueden emplear eficazmente la asistencia ha aumentado, en 1997 la ayuda externa descendió al 0,22% del PIB de los países donantes, el volumen más bajo desde que esta asistencia se institucionalizó por primera vez con el Plan Marshall en 1947. Tomando en cuenta la inflación, la ayuda financiera de los países ricos a los países pobres es un tercio menor que en 1990.

La asistencia oficial para el desarrollo se ha reducido un tercio

"Resulta irónico y trágico que el volumen de ayuda esté disminuyendo justamente cuando las condiciones son cada vez más propicias para que la asistencia resulte eficaz", señala David Dollar, autor principal del informe y economista superior e investigador del Banco Mundial. Sostiene que, "incrementando la asistencia financiera a los países pobres cuyas políticas son satisfactorias y sus instituciones, adecuadas, podríamos ayudar a cientos de millones de personas de los segmentos más pobres de la población en todo el mundo a mejorar su vida y la de sus hijos".

En el informe se llega a la conclusión de que, si los flujos de ayuda aumentaran US$10.000 millones –menos de la cantidad necesaria para que volvieran a alcanzar el volumen que tenían en 1990– otros 25 millones de personas podrían salir de la pobreza, siempre que los nuevos fondos se destinaran a países pobres cuya gestión económica fuera acertada. No obstante, si esos mismos US$10.000 millones se entregaran de la manera general en que se distribuye actualmente la ayuda, sólo siete millones de personas saldrían de la pobreza. "Los países donantes asignarían mejor la ayuda si destinaran una cantidad mayor a los países que aplican políticas bien concebidas", afirmó Dollar.

En el informe se emplea una definición amplia de lo que se entiende por políticas e instituciones adecuadas, que guarda una estrecha relación con el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Éstas incluyen el libre comercio, la protección del derecho a la propiedad privada, la ausencia de corrupción, el respeto del régimen de derecho, las redes de seguridad social, y políticas macroeconómicas y financieras acertadas.

En los países pobres que han obtenido buenos resultados conforme a estos indicadores, con una ayuda monetaria equivalente al 1% del producto interno bruto (PIB) se logra una reducción de la pobreza del 1%, una disminución similar de la mortalidad infantil y un aumento del ingreso nacional de aproximadamente 0,5%.

Según este informe, en 1996 había 32 países con tasas de pobreza superiores al 50% cuyas políticas e instituciones eran mejores que el promedio de los países en desarrollo en su conjunto. Entre ellos se contaban países tan diversos como Bolivia, China, Etiopía, Honduras, India, República Kirguisa y Uganda.

En el trabajo se determinó que, en estos países, por cada dólar de ayuda exterior recibido se obtienen dos dólares en concepto de inversiones, pues la asistencia aumenta la confianza del sector privado y contribuye a proporcionar los servicios públicos que necesitan los inversionistas, como educación e infraestructura. Pero en los países cuyas condiciones económicas son desfavorables, la ayuda no despierta el interés de los inversionistas. Este es uno de los motivos por los cuales la ayuda monetaria tiene escaso efecto en los países donde las instituciones y las políticas no son sólidas.

Impacto marginal de US$1 de ayuda en las inversiones privadas

Sin embargo, no se trata sólo de dinero. En el informe se sostiene que la ayuda es, en realidad, una combinación de dinero e ideas, o conocimientos. En los países que carecen de las políticas e instituciones apropiadas para aprovechar correctamente los cuantiosos flujos financieros, a veces los organismos de ayuda pueden contribuir a crear un clima propicio para el éxito de las reformas sin ofrecer ayuda financiera en gran escala, por ejemplo, proporcionando asesoramiento y auspiciando foros en los que los funcionarios públicos puedan aprender de otros países.

Por ejemplo, en Viet Nam, a fines de los años ochenta los esfuerzos de la nación encaminados a abrir la economía al comercio y la iniciativa privada no recibieron apoyo financiero del Banco Mundial ni del Fondo Monetario Internacional (FMI). En lugar de efectuar grandes transferencias financieras, los donantes ayudaron a Viet Nam de otras formas. Suecia y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo proporcionaron capacitación y asistencia técnica, y el Banco Mundial aportó tiempo de trabajo del personal para brindar asesoría sobre políticas, todo ello con el propósito de ayudar a Viet Nam a aprender de la experiencia de los países más exitosos de Asia sudoriental.

Viet Nam: ayuda y politicas

Para 1992, Viet Nam ya tenía políticas relativamente adecuadas para un país de ingreso bajo; comenzaron entonces a ingresar flujos financieros en gran escala. Esta sucesión cronológica –en primer lugar, las ideas, y luego el dinero cuando el país estuvo en condiciones de utilizarlo correctamente– resultó muy satisfactoria. Viet Nam, que en 1986 se encontraba entre los 40

países más pobres del mundo, fue el que registró el mayor crecimiento en el decenio siguiente. En 1998 se llevó a cabo una encuesta de hogares que se habían estudiado por primera vez en 1992 y se comprobó que la cantidad de hogares pobres se había reducido de más de la mitad a alrededor de tres de cada diez.

En el informe se sostiene que, por el contrario, en ocasiones la ayuda exterior ha resultado un desastre sin atenuantes. Los cuantiosos flujos financieros hacia los países que carecen de instituciones y políticas acertadas han tenido un efecto muy pequeño. En Zambia, por ejemplo, la ayuda del exterior aumentó en forma ininterrumpida a partir de 1970 hasta llegar aproximadamente al 11% del PIB a comienzos de los años noventa, pero en ese período las políticas se deterioraron. En el informe se llega a la conclusión de que, a pesar de la serie de préstamos para fines de ajuste estructural otorgados por el Banco Mundial y el FMI, no hubo ninguna mejora notable en materia de políticas hasta la asunción de un nuevo gobierno a principios del decenio de 1990.

En el último capítulo de la publicación se deduce en conclusión que las cuantiosas sumas de dinero entregadas no han hecho mella en la pobreza de los países mal administrados, pero que es posible contribuir al desarrollo de los países con instituciones y políticas inadecuadas, siempre y cuando los esfuerzos se centren especialmente en apoyar las reformas en lugar de desembolsar dinero.

En el informe se hallan pocas pruebas de que las políticas y los regímenes institucionales inapropiados se pueden superar destinando la asistencia a actividades concretas, como la salud o la educación. Ello se debe a que, como otros dineros, el de la ayuda es transferible. Por ejemplo, en la publicación se observa que, por cada dólar de asistencia aplicado al desarrollo rural, el gasto en este sector sólo aumenta 11 centavos. No se trata de un problema de corrupción; lo que ocurre es que si los donantes financian determinados servicios, como escuelas o caminos rurales, el gobierno puede dar otros usos al dinero que habría destinado a ese fin.

"Es probable que el equivalente a un dólar de ayuda para educación traiga aparejado un aumento escaso o nulo del gasto en educación", señala Lant Pritchett, coautor del informe y economista principal del Banco Mundial. "Los donantes financian más o menos lo que las autoridades del país receptor decidan." Por este motivo, en el informe se recomienda que, al proporcionar asistencia, los países y las instituciones donantes tomen en cuenta el programa global de gasto público del país que recibe la ayuda. Esta es precisamente la norma que aplica el Banco Mundial.

Pero aun cuando el dinero destinado a un determinado tipo de actividades tenga un efecto neto reducido en el gasto en los sectores favorecidos, los proyectos pueden resultar valiosos si facilitan cambios sistémicos en todo el sector.

En Pakistán, por ejemplo, donde tradicionalmente son pocas las niñas que asisten a la escuela, los donantes trabajaron con las comunidades locales para tratar de hallar la forma de que aumentara la matrícula de las niñas. El Estado proporcionó dinero para fundar nuevas escuelas con la condición de que las comunidades locales se comprometieran a aumentar la matrícula de las niñas hasta un nivel determinado. En muchos casos, las asociaciones de comunidades locales, que tenían a su cargo la contratación de docentes, emplearon maestras para las nuevas escuelas. El número de niñas matriculadas registró un incremento notable.

Según el informe, en estos casos los proyectos pueden constituir un valioso "terreno de pruebas" de iniciativas nuevas y prometedoras que luego pueden extenderse por sí solas a otros campos que el proyecto no abarque directamente.

Assesing Aid: What Works, What Doesn’t and Why es el séptimo informe del Banco Mundial sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo, serie destinada a dar a conocer a una gran cantidad de público los resultados de las investigaciones del Banco Mundial. Otros estudios anteriores han girado en torno a temas como la privatización de empresas públicas, la reforma de los sistemas jubilatorios estatales y la epidemia de SIDA. Los estudios no constituyen declaraciones de políticas generales del Banco Mundial, sino que suministran información que fomenta el debate sobre las políticas apropiadas para abordar problemas globales.

Aun así, las recomendaciones del informe se hacen eco de las principales iniciativas de James Wolfensohn, Presidente del Grupo del Banco Mundial, que ha instado a quienes se ocupan del desarrollo a "no ceñirse a los proyectos" y adoptar una visión integrada del desarrollo.

"En una economía globalizada, lo que importa es la totalidad del cambio en un país", señaló en un discurso pronunciado recientemente ante los Gobernadores del Banco Mundial y del FMI."…debemos basarnos en la labor ya iniciada y pasar de un enfoque centrado en cada proyecto en particular a otro en el cual se considere la totalidad del esfuerzo que exige el desarrollo del país. Un enfoque más amplio que, con respecto a cada proyecto, permita determinar cómo encaja éste en el panorama general".

Asimismo, tanto en el Banco Mundial como en otras instituciones de desarrollo, se han puesto en marcha planes para encauzar fondos hacia países pobres cuyas políticas sean acertadas. Por ejemplo, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), institución afiliada del Banco Mundial que otorga créditos en condiciones concesionarias a los países más pobres del mundo, ya está tomando en cuenta las clasificaciones de la eficacia de las políticas para distribuir los fondos. La consiguiente asignación de fondos de la AIF es muy similar a la asignación "en función de la eficacia para reducir la pobreza" que recomienda el informe, es decir, aquella que más contribuya a reducir la pobreza.

En el prólogo del informe, Joseph Stiglitz, Primer Vicepresidente y Primer Economista, Economía del Desarrollo, del Banco Mundial, exhorta a los países receptores y a las instituciones de desarrollo a continuar avanzando en este sentido. Afirma que los países receptores deben hacer lo posible por concebir políticas e instituciones racionales y que los organismos de desarrollo deben dejar de concentrarse en los desembolsos globales y en la evaluación restringida de la ejecución física de los proyectos, para otorgar ayuda que produzca efectos importantes.

Stiglitz insta también a los ciudadanos de los países ricos a continuar brindando su respaldo y a aumentar su participación en la ayuda exterior. Según afirma, lo positivo es que tanto los organismos de asistencia bilaterales como los multilaterales se están transformando y trabajan juntos para ganar en eficacia. El aspecto negativo es que, justamente ahora que la ayuda pueda resultar más eficaz, su volumen está disminuyendo y se encuentra en el nivel más bajo de la historia.

Los expertos en desarrollo ajenos al Banco Mundial han acogido calurosamente el informe. Alberto Alesina, profesor de economía de la Universidad de Harvard, lo ha calificado como "el mejor libro sobre los efectos de la ayuda exterior y el más completo".

Jan Willem Gunning, director del Centro de estudios de economías africanas de la Universidad de Oxford, ha escrito que si los donantes tienen la seria intención de utilizar la asistencia para ayudar a la gente a salir de la pobreza, deberían comenzar por leer este libro. Afirma que las pruebas presentadas por los autores demuestran que la eficacia de la ayuda se puede mejorar enormemente mediante cambios sencillos, pero radicales, en las políticas que la orientan.

Nancy Birdsall, asociada principal de la Dotación Carnegie para la Paz Internacional y ex vicepresidenta del Banco Interamericano de Desarrollo, conceptúa al libro como una "evaluación franca y novedosa del Banco Mundial y de la ayuda, y su lectura es fundamental para quienes se ocupan de la reforma de la asistencia y para las instituciones internacionales".




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