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Los derechos de propiedad para los pobres como clave para la reducción de la pobreza y el crecimiento – Informe del Banco Mundial

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Paris, June 19, 2003 — Según un nuevo informe del Banco Mundial, fortalecer los derechos de propiedad de los pobres y flexibilizar las barreras para la transferencia de tierras puede dar origen a una amplia variedad de beneficios sociales y económicos, entre los que se incluyen un mejoramiento de la gobernabilidad, el empoderamiento para las mujeres y demás personas marginadas, un aumento de la inversión privada, un mayor crecimiento económico y un aceleramiento en la reducción de la pobreza.

Las políticas agrarias son el punto de partida de conflictos sociales en países tan distintos como Camboya y Colombia, Zimbabwe y Cote d'Ivoire. Sin embargo, las reformas se ven obstaculizadas debido a las disputas políticas, a la complejidad de los problemas de propiedad, y al hecho que los beneficios de medidas más adecuadas favorecen principalmente a personas con escaso poder político. Como resultado y según el informe, los problemas relativos a la propiedad de la tierra, los que actúan como verdaderos focos de descomposición, retrasan los esfuerzos por reducir la pobreza y en ocasiones, llevan incluso al derramamiento de sangre en muchos países en desarrollo.

Sin embargo, cada vez más países están abordando con éxito los problemas relacionados con las políticas agrarias. El informe, Políticas agrarias para el crecimiento y la reducción de la pobreza 1 muestra que países tan distintos como China, México, Tailandia, Uganda, y algunos países en transición en Europa del Este, han comenzado a enfrentar este tema con el fin de beneficiar a todos los involucrados. Si bien las propuestas varían, lo más importante es entregar a los pobres una tenencia segura y facilitar la transferencia de propiedades.

Según el Economista en jefe del Banco Mundial Nicholas Stern, quien supervisó la elaboración del informe, "el desarrollo es fundamentalmente un proceso de cambio con procesos tan importantes como la creciente productividad e intensidad agrícola, el desplazamiento de personas de las fincas al sector industrial y de servicios y del campo a los pueblos y ciudades". Y agrega, "asegurar la tenencia de la tierra, en especial para los pobres y las mujeres, cuyos derechos generalmente son ignorados, es una precondición clave para este desarrollo, tal como lo es la capacidad de intercambiar derechos de propiedad a bajo costo".

Stern agrega que los gobiernos juegan un papel importante al entregar el apoyo legal y reglamentario necesario para fortalecer los derechos de propiedad de los pobres y reducir el costo de las transacciones de propiedades, por ejemplo en temas como la demarcación de límites, los mecanismos para resolver conflictos y la inscripciones de los títulos. "Una política agraria eficaz fomenta la inversión y aumenta la productividad, y ayuda a empoderar a los pobres para que participen de las oportunidades económicas y en la sociedad en general".

En muchos de los países en desarrollo, el gobierno es propietario de gran parte de las tierras en las que los pobre viven y trabajan. La tierra también puede estar bajo un sistema tradicional sin reconocimiento legal o bajo una situación legal incierta. Sin embargo, prácticamente en todos los lugares los sistemas de tenencia de la tierra discriminan a las mujeres, con consecuencias negativas para toda la sociedad.

En todas estas situaciones, la falta de una tenencia segura mina los incentivos para que los pobres inviertan en sus tierras, por ejemplo, para que los pequeños campesinos construyan terraplenes o sistemas de riego, o para que los habitantes de los barrios pobres construyan piso de cemento o pongan un techo nuevo. Además, según el informe, los pobres con una tenencia insegura generalmente sienten miedo de criticar la corrupción u otros abusos de poder ya que temen que las autoridades les quiten el acceso a sus tierras.

De acuerdo con el informe, los gobiernos pueden abordar estos problemas reconociendo el derecho que tienen los pobres a las tierras que ocupan en forma legítima. En aquellos casos en que es el mismo gobierno el dueño de las tierras, es necesario permitir el arrendamiento seguro o transferir la propiedad a sus ocupantes. En otros casos, es posible intentar esclarecer los reglamentos, conceder derechos legales y establecer formas para resolver los conflictos y proteger los derechos contra impugnaciones.

Según el estudio, el aumento de la seguridad en la tenencia de la tierra incrementa el valor de ésta y puede acrecentar en gran medida el patrimonio de los pobres, en algunos casos incluso duplicarlo. Los pobres con una tenencia segura tienen más posibilidades de invertir en la tierra y también pueden objetar la corrupción y exigir servicios básicos, tales como salud, educación, carreteras y agua. Además, cuando los mercados crediticios funcionan, los derechos formales de propiedad permiten a los pobres pedir préstamos, por ejemplo para iniciar un nuevo negocio.

Muchos de estos beneficios son evidentes en México, donde a partir del año 1992 se transfirieron derechos correspondientes a 50 millones de hectáreas de tierras estatales a las comunidades locales conocidas como ejidos. La transferencia contó con el respaldo de nuevas leyes, cortes agrarias, una masiva campaña de educación, demarcación sistemática de límites y la entrega de certificados de propiedad tanto a comunidades como a individuos. Gracias a este programa, los ingresos aumentaron, la gobernabilidad mejoró y se promovió el crecimiento de la economía rural no agrícola.

"El reconocimiento formal de los derechos de propiedad de los pobres resulta ser una política clara que favorece a todos los involucrados," dice Klaus Deininger, el autor del informe. "Quizás con sorpresa, hemos concluido también que el arriendo de la tierra es una herramienta que contribuye enormemente al bienestar de los pobres, por cuanto facilita el acceso, el uso productivo y la expansión de la propiedad a aquellos pobres o familias sin tierra que tienen las capacidades adecuadas para ello; esto sin duda es un beneficio para todos," agrega.

Muchos países en desarrollo, tales como Bangladesh, India, y Etiopía, imponen restricciones al arriendo de la tierra en un esfuerzo por impedir la explotación de las familias sin tierra. El estudio muestra que por lo general, dichas políticas tienen el efecto contrario, puesto que en lugar de proteger a los pobres, reducen el acceso de éstos a la tierra, fomentan la corrupción menor y la excesiva burocracia y desalientan las inversiones necesarias para generar empleos y un crecimiento que reduzca la pobreza.

El efecto a largo plazo de tales problemas puede ser considerable. Según un estudio mencionado en el informe, la inseguridad en la tenencia de la tierra y las restricciones sobre los mercados agrarios en la India ha reducido el crecimiento anual per capita en 1,3 puntos porcentuales. Si estos problemas hubieran sido abordados diez años antes, el mayor crecimiento económico resultante habría permitido que muchos millones de personas abandonaran la pobreza.

Según el informe, el arriendo de la tierra puede facilitar el desarrollo y aumentar la productividad en formas que benefician a los pobres. En China, hay estudios que demuestran que los antiguos campesinos que se emplean en labores no agrícolas y arriendan sus tierras han aumentado sus ingresos, así como también aquellas personas que logran acceder a la tierra a través de un arriendo. En Uganda, la proporción de familias que arriendan tierras a otros se triplicó entre 1992 y 1999, a una de tres familias. Según el informe, el aumento de los arriendos coincidió con un período de rápido crecimiento y reducción de la pobreza, tendencia que también se evidencia en América Latina.

Si bien la tenencia segura y el arriendo de las tierras benefician en mayor medida a los pobres, según el informe esto no es así en el caso de las ventas. Cuando los pobres enfrentan períodos de malas cosechas, enfermedades graves u otras crisis económicas, generalmente no pueden pedir préstamos y se ven obligados a vender sus tierras a precios de ocasión. En algunos casos, surgen especuladores que acumulan grandes posesiones de tierra y privan a los pobres del acceso a éstas.

Para proteger a los pobres de estas situaciones se han establecido restricciones a las ventas y límites máximos de propiedad. Sin embargo, el estudio descubrió que las restricciones por lo general estimulan las ventas clandestinas, en perjuicio de todos. El informe indica que una respuesta más eficaz sería mejorar las redes de protección social, creando por ejemplo programas de trabajo por alimento.

Como resultado de procesos históricos, algunos países tienen una distribución sumamente desigual de las tierras y otros activos. Estos altos niveles de desigualdad no sólo inhiben el crecimiento, si no que además dificultan al máximo la participación de los pobres en cualquier medida de este crecimiento. En este sentido, el informe indica que la intervención del gobierno en la redistribución de los activos, incluyendo la tierra pero sin limitarse a ella, puede ser una inversión muy beneficiosa para el futuro de un país.

Si bien existe acuerdo en que los programas de reforma agraria posteriores a la Segunda Guerra Mundial en Japón, Corea del Sur, y Taiwán (China) fueron altamente exitosos, los resultados de estas gestiones en otros países han sido variados, a pesar de que se han desplegado esfuerzos considerables.

Citando un gran número de estudios sobre el tema, el informe concluye que con el fin de tener éxito, las reformas necesitan apoyo y compromiso político, deben estar integradas en una propuesta más amplia de desarrollo y ser implementadas de manera transparente y en conjunto con la sociedad civil. Un gran aporte sería evaluar en forma objetiva las iniciativas de reforma agraria en una selección de países donde los problemas de propiedad hayan recibido recientemente mucha atención.

"No existe una propuesta 'única' para las políticas agrarias," dice Deininger. "Adaptarse a las condiciones locales e involucrar a todos los interesados resulta esencial para el diseño y la implementación de políticas agrarias eficaces."

Dichas consultas se reflejaron en la elaboración del informe mismo, el cual es el resultado de una investigación de tres años y de un proceso de consulta que incluyó extensos debates con autoridades a cargo de formular políticas, sectores en pro de la defensa y desarrollo de los pobres, y expertos agrarios de todo el mundo. Para este fin, se realizaron cuatro talleres regionales que reunieron a un total de más de 600 participantes de 60 países.

La elaboración del informe recibió apoyo financiero e intelectual de los países en desarrollo, todos los principales países europeos donantes, y los Estados Unidos. Los donantes europeos formaron un Grupo de Estudio sobre Políticas Agrarias para brindar apoyo técnico y asegurar la incorporación de estos asuntos en los proyectos de desarrollo apoyados por la Unión Europea.

"Las reformas agrarias son compromisos masivos que ningún donante puede enfrentar por sí solo," dice Philip Mikos, el director del Grupo de Estudio sobre Políticas Agrarias de la Unión Europea. "Estamos convencidos que este informe servirá de base para aumentar y profundizar la coordinación y mejorar la eficacia de nuestro apoyo a los gobiernos en estas gestiones."

El informe fue publicado en París el día jueves en una reunión en la que participaron miembros del Grupo de estudio sobre políticas agrarias de la Unión Europea. Luego de la publicación, se realizará una reunión de dos días de los expertos en tierras y conflictos organizada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos y el Comité de Asistencia para el Desarrollo (OCDE-CAD), donde también se analizará el informe.


1 Informe de Investigación sobre Políticas del Banco Mundial de Klaus Deininger. Oxford University Press y Banco Mundial, 2003.

Comentarios sobre políticas agrarias para el crecimiento y la reducción de la pobreza

Con la documentación de la importancia que tienen la tenencia de la tierra para el buen ejercicio del poder y el desarrollo del sector privado, en especial en África (un tema largamente descuidado), este informe amplia el debate, destacando las consecuencias de largo alcance que tienen las políticas agrarias para el desarrollo económico.
Kasim Kasanga, Ministro de Tierras, Gobierno de Ghana

Este informe de investigación sobre políticas es una contribución significativa al conocimiento y la experiencia, el que puede servir de orientación para las políticas y los programas destinados a reducir la pobreza. El informe ha surgido de un proceso participativo que sirve como ejemplo a otros en sus esfuerzos por considerar la amplia gama de puntos de vista y opiniones que pueden ser útiles a la hora de desarrollar políticas agrarias eficaces. El informe será un recurso decisivo para los gobiernos, la sociedad civil y las organizaciones internacionales.
Bruce H. Moore, Director, Coalición Internacional para la Tierra, Roma, Italia

Los investigadores generalmente han pasado por alto el profundo impacto que tienen las políticas agrarias sobre el desarrollo social y económico a largo plazo de los países. Este informe utiliza un impresionante caudal de investigaciones para poner énfasis en esta dimensión e ilustrar las consecuencias en materia de políticas. Merece una lectura atenta, tanto entre académicos como entre las autoridades a cargo de las políticas.
Yujiro Hayami, Presidente, Facultad de Estudios Superiores FASID y Catedrático,
Instituto Nacional de Estudios Superiores de Políticas Públicas, Tokio, Japón

La experiencia histórica en muchos países demuestra que sin una política agraria clara, resultará difícil o imposible erradicar factores estructurales de pobreza y desigualdad firmemente arraigados. Sobre la base de un amplio conjunto de investigaciones y experiencias, este informe despliega las principales dimensiones del problema e ilustra la forma en que estos temas pueden ayudar a formular una propuesta de políticas agrarias que se adapte a las estrategias más generales destinada a la reducción de la pobreza.
Alain deJanvry, Catedrático, Universidad de California, Berkeley, Estados Unidos

Este informe representa un cambio importante y afortunado en la visión que tiene el Banco Mundial sobre las políticas agrarias, haciendo gala de una mayor apertura y flexibilidad en la manera de pensar, de una disposición a admitir los errores del pasado y evitando posturas dogmáticas. La prueba crucial será asegurar que el enfoque y los principios relativamente más esclarecedores del informe se traduzcan en mejores prácticas por parte del Banco a nivel de los países. Esto requerirá un compromiso genuino de parte de los principales directivos del Banco y una presión continua de los miembros de la sociedad civil que protegen los derechos de los pobres en relación con la tierra.
Robin Palmer, Consejero sobre Políticas Agrarias, Oxfam, Gran Bretaña

La compilación inmensamente rica de experiencias, al igual que la teoría sobre administración y políticas agrarias resalta la complejidad de los temas que deben enfrentar los expertos en desarrollo. El informe entrega recomendaciones para mejorar las políticas con respecto a la propiedad y uso de la tierra, lo que resulta esencial para fomentar el crecimiento económico dinámico.
Emmy Simmons, Administrador Asistente, USAID

La política agraria es el tema normativo individual más importante para el desarrollo sostenible que puede ayudar a garantizar la paz y la estabilidad, el crecimiento económico, el desarrollo social equitativo y el manejo racional de los recursos. Completo y bien equilibrado, el informe entrega una base para el trabajo conjunto de los donantes en relación con las políticas agrarias dentro de un marco operativo común.
Uwe Werblow, Director, Unidad de Desarrollo Ambiental y Rural, Comisión Europea

 

More information on the report is available  at: http://econ.worldbank.org/prr/land_policy/
 



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