Eficacia de la ayuda

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Panorama general:

• El panorama mundial de la ayuda vive un cambio importante debido al aumento en la cantidad de donantes oficiales y privados y en las modalidades e instrumentos de financiamiento. Estas nuevas fuentes y formas de asistencia generan oportunidades para movilizar más recursos e innovación en financiamiento para el desarrollo, pero también representan desafíos en materia de eficacia.
• Para la mayoría de los países de ingresos bajos, la ayuda de los miembros del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que se conoce como ayuda oficial para el desarrollo o AOD, sigue siendo la principal fuente de financiamiento para este fin. En África al sur del Sahara, ubicación de la mayoría de estos países, los flujos oficiales representan cerca de dos terceras partes de todas las entradas de capital. Estas naciones necesitarán un aumento sustancial de la AOD para mejorar sus perspectivas de alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio (ODM).
• En los países de ingreso mediano, la ayuda cumple una función mucho menor, pero de todas maneras importante, ya que sirve para catalizar reformas, apoyar las gestiones de lucha contra las concentraciones de pobreza, ayudar a contrarrestar las crisis y asistir en problemas de bienes públicos mundiales o regionales como, por ejemplo, el cambio climático.
• La necesidad de intensificar la ayuda cobra renovada urgencia a medida que se suman nuevos y costosos desafíos, como adaptarse al cambio climático, a la lista de problemas importantes para el desarrollo, entre ellos mejorar la educación, reducir la mortalidad infantil, luchar contra el SIDA y el paludismo y garantizar acceso a agua y saneamiento.
• Las instituciones financieras internacionales (IFI) tienen una importancia relativa menor en cuanto a financiamiento. No obstante, aún se espera que los bancos multilaterales de desarrollo pongan orden en un ámbito cada vez más atiborrado. Y debido a que el año 2008 corresponde al punto intermedio en la fecha límite de 2015 fijada para la mayoría de los ODM, la movilización de recursos a través de las IFI sigue siendo crucial para lograr una acción colectiva en el desarrollo y en bienes públicos mundiales y regionales cada vez más importantes, como es el caso del cambio climático.
• Durante el Tercer Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (HLF3, por sus siglas en inglés), celebrado a principios de septiembre de 2008 en Accra, Ghana, 130 países y más de 30 instituciones acordaron un ambicioso programa de medidas destinadas a continuar mejorando la eficacia de la ayuda. Estos mismos participantes se reunirán posteriormente en diciembre en Doha, Qatar, para hacer un seguimiento a los acuerdos de financiamiento del desarrollo iniciados en Monterrey en 2002; tales conversaciones serán una oportunidad para movilizar la influencia de las IFI y mejorar y ampliar la arquitectura de la ayuda.

Visión general

En el entorno cada vez más diverso del mundo de hoy, hay más recursos disponibles para los países pobres y formas nuevas e innovadoras de enfrentar las urgentes necesidades de desarrollo. No obstante, ello dificulta las gestiones para lograr coherencia en las políticas públicas y puede distorsionar las prioridades nacionales en los países pobres.

Los desembolsos de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) neta del CAD disminuyeron de US$107.100 millones en 2005 a US$103.700 millones (cifra provisoria) en 2007. Esta disminución refleja el retorno de las donaciones para el alivio de la carga de la deuda a niveles normales luego de operaciones excepcionalmente altas en este ámbito para Irak y Nigeria. La AOD neta de los donantes en relación con el ingreso nacional bruto fue de 0,28% en 2007, muy por debajo del objetivo trazado por Naciones Unidas de 0,7%. Para cumplir los compromisos asumidos en la Cumbre de Gleneagles de aumentar la ayuda en US$50.000 millones (respecto de los niveles de 2004) antes de 2010, los donantes deberán acelerar de manera drástica los desembolsos. No obstante, pruebas preliminares de una encuesta sobre futuras asignaciones de los donantes sugieren que éstas siguen siendo insuficientes para cumplir los objetivos fijados para el año 2010.

Gestiones para aumentar la ayuda

Es difícil crear nuevos canales para desembolsar la ayuda de manera eficiente. Uno de los programas de más rápido crecimiento, el Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y el Paludismo (GFATM, por sus siglas en inglés), llegó a los US$1.000 millones en desembolsos en su cuarto año de funcionamiento. Otro organismo recién creado, la estadounidense Millennium Challenge Corporation, había comprometido US$5.500 millones en acuerdos de ayuda plurianuales destinados a 16 países en enero de 2008, pero sólo había desembolsado US$180 millones. Aunque los nuevos canales representan un aporte, el grueso del aumento en los flujos de ayuda tendrá que pasar por conductos tradicionales en el corto y mediano plazo.

Algunos factores alentadores son el financiamiento comprometido por los donantes para los ciclos de reposición de recursos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), institución del Banco Mundial que ayuda a los países más pobres, y las ventanas concesionarias de otros bancos de desarrollo regionales y el GFATM. Las nuevas promesas de aporte de los donantes para la AIF15 (que cubre el período entre mediados de 2008 y mediados de 2011) alcanzan los US$25.100 millones, la mayor expansión de financiamiento de donantes en la historia de la AIF, y apuntan a un decidido apoyo a esta institución. La última reposición de recursos del GFATM también apunta a un aumento en los aportes de los donantes.

Las estrategias de financiamiento innovadoras ayudan a recabar fondos para necesidades a corto plazo o entregar financiamiento sostenible y a largo plazo para el desarrollo. Por ejemplo, a mediados de 2006, Francia introdujo el impuesto solidario a los pasajes aéreos y desde entonces, la estrategia se ha implementado también en Chile, Côte d'Ivoire, Congo, República de Corea, Madagascar, Mauricio, Níger y Noruega. Otras 15 naciones están en proceso de aplicar el mismo sistema. Los fondos se utilizan para financiar a UNITAID, un Servicio Internacional de Adquisición de Medicamentos para el VIH/SIDA, el paludismo y la tuberculosis. Se espera que los aportes provenientes de los impuestos a los pasajes aéreos superen los US$360 millones en 2008. En 2006, con unos US$4.000 millones en activos en forma de donaciones irrevocables de donantes pagaderos en 20 años, se creó el Servicio Financiero Internacional para la Inmunización (IFFim, por sus siglas en inglés), que ofrece desembolsos concentrados al comienzo de un período para apoyar inversiones para el desarrollo. La primera emisión de bonos del IFFim por US$1.000 millones con clasificación triple A financió programas de inmunización de la Alianza Global para Vacunas e Inmunización (GAVI, por sus siglas en inglés).

Los nuevos actores, como los organismos bilaterales no pertenecientes al CAD, organismos privados, organizaciones no gubernamentales y fondos verticales, son las fuentes de financiamiento que crecen con mayor rapidez en este momento. Naciones como Brasil, China, India, Corea y países de Oriente Medio y la OPEP entregan hoy montos considerables de ayuda y piensan aumentar sus aportes en los años que restan para llegar a 2015. A la vez, existen protagonistas del sector privado que entregan importantes sumas de dinero para complementar la ayuda oficial y las perspectivas son prometedoras en términos de una expansión fuerte y sostenida de este flujo. Por ejemplo, la Fundación Gates desembolsó más de US$1.000 millones en 2006 y el panorama apunta hacia un aumento enorme en los desembolsos, el cual podría llegar a US$3.000 millones anuales en pocos años más.

Movilización de recursos a través de instituciones financieras internacionales

Puesto que hoy constituyen sólo 8% de la AOD neta, la verdadera medida del impacto de las IFI se relaciona cada vez más con su efecto movilizador. Esto significa que instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional deben lograr iniciativas conjuntas y poner en marcha un programa mundial y regional de bienes públicos cada vez más importante. Como parte de este proceso, la evaluación de las IFI debería basarse en sus resultados, en el cambio de políticas nacionales, aprendizaje institucional, armonización y eficacia de la arquitectura de la ayuda.

En 2007, las IFI modificaron sus estrategias en respuesta a los cambios en el entorno mundial. En este marco: definieron nuevas prioridades para clientes diferenciados, introdujeron diversos instrumentos crediticios y no crediticios y pusieron más énfasis en los bienes públicos regionales y mundiales para complementar sus estrategias nacionales. Al mismo tiempo, estas instituciones siguen cumpliendo con su función tradicional de: a) ayudar a los países a manejar los trastornos del mercado y los elevados e inestables precios de los productos básicos, como sucede en el presente, y b) proveer financiamiento, conocimientos y asistencia técnica.

Ese mismo año, el volumen de operaciones de los bancos multilaterales de desarrollo aumentó hasta llegar a una cifra récord de US$49.000 millones en desembolsos brutos como reflejo del incremento en los flujos concesionarios y en los flujos no concesionarios y no garantizados hacia el sector privado. Después de cuatro años de grandes corrientes netas negativas, en 2007 las corrientes netas totales no concesionarias se volvieron levemente positivas, financiamiento adicional que se logró gracias al aumento en la movilización de recursos a través de operaciones de garantía y financiamiento conjunto.

La reposición de recursos de las ventanas concesionarias en 2007 constituye un logro importante y debería servir para mantener el reciente aumento de flujos concesionarios de las IFI hacia los países pobres. El aumento de desembolsos no soberanos y no garantizados de los bancos multilaterales de desarrollo señala un cambio hacia mayor apoyo para el sector privado. Las áreas que aumentaron más rápidamente su apoyo financiero son África, Asia, infraestructura y educación superior.

Las IFI dedican sumas cada vez mayores de recursos propios y de fideicomisos a actividades de generación de conocimientos y están descentralizando sus operaciones para fortalecer la divulgación. No obstante, recién se comienzan a aprovechar las experiencias prácticas de los países en desarrollo de ingreso mediano. Al parecer, los servicios de generación de conocimientos de las IFI son objeto de fuerte demanda por parte de todo tipo de clientes, pero aún falta por desarrollar el modelo comercial para financiarlos.

Los resultados de las IFI para el año 2007 mejoraron en términos de selectividad, armonización y administración por resultados. No obstante, queda mucho por hacer en cuanto a fortalecer la pertinencia y mejorar el apoyo con miras a la consecución de los ODM.

Mejorar la eficacia de la ayuda

A modo de seguimiento de la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo de 2005, la comunidad internacional se reunió en Accra en septiembre de 2008 durante el Tercer Foro de Alto Nivel, el cual comprendió variadas consultas y reuniones regionales y temáticas, tanto con los gobiernos donantes como con instituciones y países asociados, además de organizaciones de la sociedad civil. En esa ocasión, los debates se apoyaron en la información proveniente de un informe completo sobre los avances.

Los participantes admitieron los avances obtenidos en la forma en que se presta y administra la ayuda a nivel de cada país, pero consideraron que aún falta rapidez y cobertura. Tras reconocer que todavía queda mucho por hacer, llegaron a un acuerdo en relación con el Programa de Acción de Accra (AAA, por sus siglas en inglés), que traza acciones destinadas a fortalecer las reformas a la ayuda. En particular, se lograron nuevos y ambiciosos compromisos para aumentar la transparencia y la previsibilidad de los flujos de ayuda, fomentar la ayuda no condicionada y mejorar la gestión de la asistencia técnica. También se lograron medidas conjuntas en torno al uso de los sistemas nacionales, los cuales los donantes deben considerar ahora como la primera alternativa y establecer claramente cuando decidan no usarlos, además de medidas contra la corrupción y una mejor división del trabajo entre los donantes en los países.

El AAA reconoce a las organizaciones de la sociedad civil como actores del desarrollo por derecho propio y las invita a reflexionar sobre la forma en que pueden aplicar los principios de la Declaración de París. De modo similar, el Programa celebra el aporte de los donantes de Sur a Sur, su enfoque específico y su importante función en la cooperación para el desarrollo internacional. Además, insta a todos los fondos mundiales a aplicar los principios de la Declaración de París en sus actos. La comunidad internacional se concentrará ahora en implementar y supervisar estos nuevos compromisos con la intención de evaluar los avances en eficacia de la ayuda en 2011, en el Cuarto Foro de Alto Nivel.

Contacto:
Merrell J. Tuck-Primdahl: (202) 473-9516
mtuckprimdahl@worldbank.org

Actualizado en septiembre de 2008