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‚ÄúEstados fr√°giles: Garantizar el desarrollo‚ÄĚ

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‚ÄúEstados fr√°giles: Garantizar el desarrollo‚ÄĚ

 

Robert B. Zoellick

Presidente

Grupo del Banco Mundial

Instituto Internacional de Estudios Estratégicos

Ginebra, Suiza

12 de septiembre de 2008

 

 

Introducción

 

Quizá se pregunten por qué John Chipman invitó al Presidente del Grupo del Banco Mundial a disertar en el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.

 

Más allá del placer que me genera ver a tantos amigos, existe una razón puntual por la que deseaba hablar ante esta audiencia. Permítanme explicarles.

 

En 1944, los delegados de 45 países se reunieron en Bretton Woods, New Hampshire, para analizar los factores económicos que habían llevado a la Guerra Mundial que se desarrollaba entonces. Su visión no se limitaba a lograr la victoria militar; también buscaban garantizar la paz, a diferencia de sus predecesores que se reunieron en París, en 1919.

 

Esa generaci√≥n ‚ÄĒcomo cualquier otra‚ÄĒ ten√≠a sus actitudes localistas, sus diferencias de perspectivas y no pod√≠a anticipar qu√© suceder√≠a. Sin embargo, advirti√≥ una gran idea: el nexo entre la econom√≠a, la gesti√≥n de gobierno y la seguridad.

 

Los que se reunieron en Bretton Woods acordaron crear el Banco Internacional de Reconstrucci√≥n y Fomento (BIRF), la instituci√≥n original de lo que pasar√≠a a ser el Grupo del Banco Mundial. Como se√Īalaron los delegados, ‚Äúlos programas de reconstrucci√≥n y desarrollo acelerar√°n el progreso econ√≥mico en todo el mundo, contribuir√°n a la estabilidad pol√≠tica y promover√°n la paz‚ÄĚ. El BIRF aprob√≥ su primer pr√©stamo a Francia en 1947. Esa inversi√≥n de US$250 millones sigue siendo, en t√©rminos reales, el pr√©stamo m√°s grande que otorg√≥ el Banco hasta la fecha.

 

M√°s de 60 a√Īos despu√©s, la ‚ÄúR‚ÄĚ de BIRF tiene un nuevo significado: la reconstrucci√≥n de Afganist√°n, Camboya, C√īte d'Ivoire, Hait√≠, Iraq, Islas Salom√≥n, Kosovo, Liberia, los territorios palestinos, Sud√°n meridional, Timor-Leste y otras tierras en conflicto o Estados que se desmoronaron. Durante el ejercicio de 2008, el Grupo del Banco Mundial destin√≥ m√°s de US$3.000 millones en concepto de asistencia para el desarrollo para pa√≠ses en situaciones de fragilidad y conflicto.

 

Cuando los Estados se desmoronan o se ven superados por el conflicto, se producen ‚Äúolas de peligro‚ÄĚ. La primera ola amenaza a las personas que viven en el pa√≠s: muerte, enfermedades, estancamiento econ√≥mico y degradaci√≥n ambiental. Se estima que mil millones de personas, entre ellas 340 millones que padecen pobreza extrema, viven en Estados fr√°giles. Estos pa√≠ses est√°n retrasados respecto del cumplimiento de todos los objetivos de desarrollo del milenio. En estos pa√≠ses se registra alrededor de un tercio de las muertes causadas por el VIH/SIDA en pa√≠ses pobres, y tienen su hogar un tercio de las personas que carecen de acceso a agua potable as√≠ como un tercio de los ni√Īos que no completan el ciclo de educaci√≥n primaria. La mitad de los ni√Īos que no llegan a cumplir cinco a√Īos de edad nace en Estados fr√°giles. Por √ļltimo, las tasas de pobreza de los Estados fr√°giles ascienden al 54%, en comparaci√≥n con el 22% en otros pa√≠ses de ingreso bajo.

 

La siguiente ola de peligro afecta a los pa√≠ses vecinos con refugiados; grupos beligerantes; enfermedades contagiosas; y redes criminales trasnacionales que trafican drogas, armas y personas. Como vimos recientemente en el sur de Asia y √Āfrica, los Estados fr√°giles pueden crear regiones fr√°giles. Es mucho m√°s dif√≠cil que las econom√≠as prosperen si no pueden vender, comprar, invertir e incluso transitar por sus pa√≠ses vecinos. Los pa√≠ses sin salida al mar con pa√≠ses vecinos fallidos o que se est√°n desmoronando pueden perder acceso a la econom√≠a internacional.

 

Y, como el mundo fue testigo, hizo ayer siete a√Īos, los Estados que se desmoronan pueden convertirse en el eslab√≥n m√°s d√©bil de la cadena de seguridad mundial si en ellos se infiltran terroristas que reclutan y entrenan adeptos, y prosperan en medio de la devastaci√≥n.

 

El trauma de los Estados frágiles y las interconexiones de la globalización obliga a nuestra generación a volver a pensar el nexo que existe entre la economía, la gestión de gobierno y la seguridad. La mayoría de las guerras corresponde actualmente a conflictos que se dan dentro de los Estados, y los Estados frágiles representan la mayor parte de esas guerras. Sin embargo, todavía no sabemos suficiente acerca de cómo responder.

 

No remediar esta ignorancia es un riesgo. Las enfermedades, el √©xodo de personas desesperadas, el crimen y el terrorismo que pueden generarse en el vac√≠o que representan los Estados fr√°giles pueden transformarse r√°pidamente en amenazas mundiales. ‚ÄúAdem√°s, pensemos por un momento en la p√©rdida que representa para el mundo ‚ÄĒel derroche de energ√≠a humana, creatividad, inventiva y posibilidades‚ÄĒ dejar a mil millones de personas en situaci√≥n de carencia‚ÄĚ.

 

Los Estados frágiles plantean el desafío de desarrollo más difícil de nuestra era.

Los que han luchado en el campo con este problema est√°n sin duda en lo cierto cuando advierten que no hay ‚Äúun modelo que se pueda aplicar a todos por igual‚ÄĚ. Como me dijo un experto, lo peor que podr√≠a hacer la comunidad del desarrollo es dise√Īar un manual del tipo paso por paso para lidiar con los Estados fr√°giles.

 

Y aun as√≠, esa advertencia se cumple con cualquier problema de seguridad, diplom√°tico, pol√≠tico o econ√≥mico. Sin ser formulistas, podemos y debemos tener un mejor desempe√Īo, aprendiendo de la experiencia. Como prudentemente advirti√≥ Mark Twain: ‚ÄúLa historia quiz√°s no se repita, pero a veces rima‚ÄĚ.

 

Demasiado a menudo, la comunidad del desarrollo ha trabajado en Estados en situación de fragilidad y conflicto como si fueran solo casos de desarrollo más complicados. Sin duda, existen nuevos aspectos de la globalización, como el cambio climático, la rápida urbanización y los mayores niveles de desigualdad dentro de los países pueden entrelazarse con la fragilidad y la violencia.

 

Sin embargo, estas situaciones requieren una labor m√°s amplia que el mero an√°lisis del desarrollo; es preciso abordar un marco diferente que permita consolidar la seguridad, la legitimidad, la gesti√≥n de gobierno y la econom√≠a. No se trata de la seguridad o el desarrollo como estos t√©rminos se definen habitualmente. Ni tampoco se refiere a lo que hemos dado en llamar consolidaci√≥n o mantenimiento de la paz. La cuesti√≥n es garantizar el desarrollo; ello implica promover la seguridad y el desarrollo de manera conjunta, primero para suavizar la transici√≥n del conflicto a la paz, y luego para incorporar estabilidad, de manera tal que el desarrollo perdure durante un decenio y m√°s a√ļn. Las ra√≠ces de las medidas que adoptemos alcanzar√°n la profundidad suficiente para quebrar el ciclo de fragilidad y violencia, √ļnicamente si logramos garantizar el desarrollo.

 

Hay much√≠simo en juego. Por eso determin√© que los Estados que sal√≠an de un conflicto o pretend√≠an evitar el colapso ser√≠an uno de los seis desaf√≠os estrat√©gicos del Grupo del Banco Mundial poco tiempo despu√©s de asumir como presidente, el a√Īo pasado.

 

Esta noche, hablaré de lo que he observado en relación con los Estados frágiles y luego propondré algunas ideas para ayudar a estos países.

 

 

Entender los Estados fr√°giles

 

Comenzaré con algunos antecedentes. Los análisis académicos acerca de cómo medir, categorizar o clasificar la fragilidad varían, pero se destacan tres características principales: es un brebaje compuesto por un gobierno ineficaz, pobreza y conflicto.

 

El Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unid define los Estados fr√°giles como ‚Äúaquellos en los que el gobierno no puede o no pretende cumplir con funciones centrales para la mayor√≠a de la poblaci√≥n, incluidos los pobres‚ÄĚ, y luego sugiere los servicios m√°s importantes.

 

Ashraf Ghani y su colega Clare Lockhart hacen referencia a una ‚Äúbrecha de soberan√≠a‚ÄĚ: una disyunci√≥n entre la capacidad del Estado a gobernar por derecho y su capacidad para satisfacer las necesidades de la gente en la pr√°ctica. Sostienen que aquello que falta en los Estados fr√°giles es ‚Äúun proceso para conectar las voces de los ciudadanos con el gobierno y hacer que el gobierno rinda cuentas ante los ciudadanos por las decisiones que toma‚ÄĚ.

 

La fragilidad no implica solamente un crecimiento reducido, sino una falla en el proceso de crecimiento normal (por ejemplo, que la pobreza se convierta en una situación permanente). Los problemas de gestión de gobierno deficiente, la corrupción y la inseguridad se combinan en una espiral descendente.

 

Los Estados frágiles también tienen un mayor riesgo de conflicto que otros países en desarrollo. La fragilidad y la pobreza no generan conflictos por sí solas, pero los ingresos bajos y estancados, la desocupación y la ineficacia del gobierno pueden crear un entorno que genere violencia. Pueden ofrecer más oportunidades para que los depredadores tienten a hombres jóvenes y desconectados con la posibilidad de lograr poder y ganancias criminales a través de la brutalidad.

 

Los Estados fr√°giles ricos en recursos naturales son especialmente vulnerables, porque esa riqueza constituye algo valioso por lo que hombres peligrosos pueden pelear.

 

Paul Collier enfatiz√≥ especialmente el ciclo de gobiernos ineficientes, pobreza persistente y guerra civil. Sostiene que los Estados fr√°giles est√°n atrapados en una ‚Äútrampa del conflicto‚ÄĚ, en la que la violencia sucesivamente reduce la seguridad y las capacidades institucionales, reduce el crecimiento aproximadamente un 2,3% por a√Īo, reduce los ingresos, destruye la infraestructura y redirige los recursos destinados originalmente al desarrollo. Esta sucesi√≥n invierte las mejoras del desarrollo. Hace que el entorno despu√©s de los conflictos tenga incluso m√°s riesgo de colapsar que el previo a los conflictos. ‚ÄúLa guerra civil‚ÄĚ, afirma Collier‚ÄĚ, ‚Äúes el desarrollo en reversa‚ÄĚ.

 

Collier estima que los pa√≠ses, despu√©s de los conflictos, tienen el doble de probabilidad que otros pa√≠ses en desarrollo de incurrir nuevamente en situaciones de conflicto, y que aproximadamente la mitad de los pa√≠ses que salen de un conflicto tiene una ‚Äúreca√≠da‚ÄĚ en menos de una d√©cada.

 

Un estudio reciente de RAND analiza los problemas de los Estados fr√°giles en relaci√≥n con las superposiciones entre gobierno, econom√≠a y seguridad. Los problemas en cualquiera de estas √°reas, sostiene el an√°lisis, refuerzan los problemas de las dem√°s. El resultado no es solo una ‚Äútrampa del conflicto‚ÄĚ, sino una red de gobierno ineficiente, colapso econ√≥mico e inseguridad que engendra violencia.

 

Si analizamos todos los marcos analíticos utilizados para entender a los Estados frágiles, vemos algunas tendencias comunes y algunas brechas.

 

En primer lugar, debemos mirar m√°s all√° del Estado y concentrarnos en el estado de la sociedad.

 

La comunidad del desarrollo está acostumbrada a lidiar con países soberanos: hablamos de desarrollar el Estado y consolidar las capacidades de gobiernos responsables y legítimos. Sin embargo, cuando las funciones estatales colapsan, los ciudadanos suelen verse obligados a buscar otras opciones para llenar la brecha de soberanía: no solo la comunidad humanitaria internacional, sino también a autoridades religiosas, clanes, grupos étnicos o tribales, caudillos, organizaciones delictivas o terroristas y otros. Las redes políticas, sociales, militares o económicas pueden funcionar a niveles locales, regionales y (en algunos casos) mundiales, lo que desafía la capacidad de los aparatos de los Estados frágiles para ser eficaces, algo que a su vez afecta su legitimidad.

 

Cuando el Estado pierde su capacidad de cumplir con las funciones m√°s b√°sicas, como la seguridad y el orden jur√≠dico, o se sostiene con fuentes de ingreso il√≠citas, es posible que sea un error considerarlo un ‚ÄúEstado‚ÄĚ fr√°gil, ya que el Estado como entidad en realidad no existe. Pensemos en el caso de Somalia.

 

Por lo tanto, quiz√°s sea m√°s adecuado pensar en los Estados fr√°giles como pa√≠ses inmersos en situaciones fr√°giles. No solo los actores externos contribuyen a la fragilidad: tambi√©n pueden contribuir factores sociales, econ√≥micos y ambientales, como las presiones demogr√°ficas, los movimientos masivos de refugiados, el deterioro econ√≥mico grave y la desertificaci√≥n, al igual que la falta de un concepto de naci√≥n. Para ayudar a los pa√≠ses atrapados en situaciones fr√°giles, debemos comprender el estado de sus sociedades y las fuerzas externas que los afectan. En algunas partes del mundo, especialmente en √Āfrica, el desaf√≠o implica tanto la construcci√≥n del Estado como la construcci√≥n de la naci√≥n.

 

En segundo lugar, los v√≠nculos y las superposiciones entre un gobierno d√©bil, la pobreza y el conflicto ayudan a explicar c√≥mo es posible que los Estados se mantengan en situaciones fr√°giles durante d√©cadas. Tambi√©n sugieren que si pretendemos ayudar a estos pa√≠ses ‚ÄĒantes que nada previniendo el reinicio del conflicto‚ÄĒ necesitamos una comprensi√≥n m√°s acabada de las interconexiones de estas condiciones.

 

Un paso inicial debería ser el de prestar más atención a posibles indicadores o variables predictivas de la violencia civil, como las divisiones históricas, los rencores étnicos y tribales, factores ambientales como la sequía, o conflictos económicos. Si el conflicto se retrotrae a un hecho de violencia pasado, es preciso que prestemos más atención a detener el ciclo de conflicto.

 

Hoy en d√≠a, la mayor parte de la asistencia para el desarrollo se destina a las iniciativas de reconstrucci√≥n y consolidaci√≥n de la paz despu√©s de los conflictos. Esto es comprensible: es dif√≠cil que los donantes presten atenci√≥n a algo que todav√≠a no ocurri√≥. Sin embargo, sin duda, la prevenci√≥n de conflictos es un mejor m√©todo para garantizar la estabilidad y la paz que el de reunir las piezas una vez que el conflicto destruy√≥ sociedades, instituciones y vidas. La prevenci√≥n no deber√≠a limitarse a iniciativas de ‚Äú√ļltimo recurso‚ÄĚ destinadas a evitar la violencia: deber√≠a concentrarse en lograr que los acuerdos de paz se sostengan, a partir de una seguridad y un respaldo sostenidos. Cuando aumenta el riesgo de conflicto, los que pueden evitarlo deben actuar r√°pidamente. Si la mediaci√≥n es una posibilidad, quiz√°s necesitemos m√°s flexibilidad para ofrecer un apoyo econ√≥mico oportuno.

 

En tercer lugar, los desaf√≠os m√°s cruciales se concentran en los puntos en los que se intersecan la gesti√≥n de gobierno, la econom√≠a y la seguridad. Debemos integrar una variedad de instrumentos ‚ÄĒmilitares, pol√≠ticos, jur√≠dicos, financieros, t√©cnicos y de desarrollo‚ÄĒ y un amplio espectro de los actores, incluidos los Estados, las organizaciones internacionales, la sociedad civil y el sector privado. No resultar√° f√°cil.

 

Me llamó poderosamente la atención cómo se acercaba a mi experiencia una observación del ex asesor de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Anthony Lake:

 

Mencionen los nocivos efectos políticos de una política económica sólida en una reunión de planificadores económicos y verán cómo tamborilean sus dedos impacientes sobre la mesa. Hablen acerca de los detalles económicos en una conferencia de diplomáticos que trabajan en un acuerdo político y verán cómo sus ojos empiezan a vidriarse. Hablen con un político acerca de lo importante que es hacer un sacrificio económico hoy para disfrutar de salud económica más adelante y verán cómo abre los ojos, alarmado.

 

Para ayudar a reunir las disciplinas, perm√≠tanme sugerir diez consideraciones que pueden contribuir a determinar qu√© hacer ‚ÄĒo, al menos, qu√© preguntas hacer‚ÄĒ en situaciones fr√°giles.

 

 

Diez prioridades

 

1) En primer lugar, concentrarse en desarrollar la legitimidad del Estado

 

En todos los casos, no debemos olvidar la necesidad de desarrollar la legitimidad del Estado fr√°gil. En palabras de Clausewitz, el desarrollo de la legitimidad es el Schwerpunkt, el centro de gravedad, de la estrategia.

 

Por supuesto, la seguridad es fundamental, pero incluso esa actividad debe estar conectada con el logro del prop√≥sito estrat√©gico. El modelo de contrainsurgencia de ‚Äúlimpiar, defender y construir‚ÄĚ s√≥lo puede tener √©xito si la seguridad se combina con un gobierno y un desarrollo eficaces.

 

La legitimidad en situaciones fr√°giles no se logra √ļnicamente mediante comicios o acuerdos que distribuyan el poder entre facciones. En algunos casos, los comicios prematuros pueden generar un nuevo ciclo de violencia. La legitimidad debe lograrse a trav√©s de la labor. Debe ganarse entregando servicios b√°sicos, en especial los que son visibles. Hay que recoger la basura.

 

Crear la capacidad institucional haciendo cosas: suministrando agua potable; saneamiento, caminos para conectar territorios que pueden haber quedado aislados entre s√≠; electricidad durante algunas horas del d√≠a; atenci√≥n m√©dica preventiva b√°sica, como la inmunizaci√≥n. Lograr que los ni√Īos y ni√Īas vuelvan r√°pidamente a la escuela, como en Afganist√°n.

 

Los nuevos gobiernos, en especial los elegidos en contextos de divisi√≥n y fragilidad pol√≠ticas constantes, deben entregar beneficios tangibles ‚ÄĒnada de planes grandiosos‚ÄĒ, r√°pidamente. Como me record√≥ la presidenta Johnson-Sirleaf de Liberia en una reuni√≥n reciente, ‚ÄúTener un d√≥lar hoy es m√°s valioso para nosotros que tener 50 en tres a√Īos‚ÄĚ.

 

En algunos casos, es posible que el Estado haya tenido una función maligna, por lo que el nuevo gobierno debe mostrar una imagen benigna. Las mejoras prácticas pueden ofrecer esperanza a las personas, crear una sensación de progreso, desarrollar la rendición de cuentas gubernamental y demostrar cómo se gestionan los recursos, aunque sean limitados. Todo esto genera confianza.

 

La sostenibilidad de los proyectos es importante, pero en algunos casos ‚ÄĒcomo la entrega de semillas, fertilizantes y herramientas a los granjeros para la primera plantaci√≥n‚ÄĒ, quiz√°s deba quedar en segundo plano. Algunos donantes tienen dificultades para aceptar esto.

 

Para lograr legitimidad, los servicios no son lo √ļnico que importa. Tambi√©n importa qui√©n los presta: el gobierno y los individuos locales deben hacerse cargo de los servicios tan pronto como sea posible. Esta consideraci√≥n estrat√©gica deber√≠a guiar tanto el traslado desde la ayuda humanitaria al desarrollo como el dise√Īo de servicios de transici√≥n. Los actores externos pueden compartir la experiencia internacional sobre qu√© funciona, mientras el nuevo gobierno y los grupos comunitarios deciden qu√© hacer y c√≥mo adecuarlas a las condiciones locales al momento de la ejecuci√≥n. Incluso si los donantes tienen objetivos a corto plazo, deben empezar a fortalecer los ministerios y las autoridades locales y a transferirles responsabilidades.

 

La gesti√≥n transparente de recursos es fundamental. Las situaciones fr√°giles est√°n plagadas de rumores y factores que pueden arruinar el proceso. El mejor ant√≠doto consiste en comunicar clara y constantemente qu√© est√° haciendo el gobierno y por qu√© lo hace. En Liberia, viaj√© con la presidenta Johnson-Sirleaf a una de las ‚Äúreuniones comunitarias‚ÄĚ que realiza en todo el pa√≠s para explicar los objetivos del gobierno, presentar a los ministros, contestar preguntas y generar un entusiasmo patri√≥tico por la reconstrucci√≥n. El presidente Pr√©val, de Hait√≠, predic√≥ con el ejemplo y promulg√≥ una ley que obliga a sus ministros a dar a conocer sus activos financieros, como un control p√ļblico sobre la corrupci√≥n y el conflicto.

 

 

2) Ofrecer seguridad

 

El primero de una serie de servicios igualmente importantes para una situaci√≥n fr√°gil es la creaci√≥n de un entorno relativamente seguro. Los debates a los que asist√≠ entre especialistas en seguridad y desarrollo, igualmente bienintencionados, reflejan distintas capacitaciones, expectativas y actitudes respecto de los sistemas planificados y aquellos que dependen de los incentivos y los mercados. Dados los v√≠nculos entre los problemas en la econom√≠a y la estabilidad, es preciso que la seguridad y el desarrollo vayan de la mano, reforz√°ndose mutuamente. Quiz√°s tenga m√°s sentido pensar en ‚Äúgarantizar el desarrollo‚ÄĚ en t√©rminos simultaneidad en lugar de un proceso secuenciado.

 

En la pr√°ctica, esto implica un mayor nivel de interacci√≥n de campo entre el personal de seguridad y el de desarrollo, a fin de que puedan comunicarse sus respectivos intereses, capacidades y limitaciones. Como me dijo un funcionario de desarrollo canadiense en Afganist√°n, incluso el t√©rmino ‚Äúseguridad‚ÄĚ puede tener un significado diferente para un soldado con chaleco antibalas y para una trabajadora de una ONG que trabaja en una aldea. Demasiado a menudo, los l√≠deres de las culturas profesionales mantienen distancia entre s√≠, pero me he encontrado con un alto grado de respeto mutuo entre las personas que realizan tareas de campo. Los equipos de reconstrucci√≥n provincial de Iraq y Afganist√°n son un buen ejemplo.

 

Es posible que los soldados no deseen defender puntos o líneas fijas, como aldeas o líneas de alta tensión, tuberías y caminos. Sin embargo, sin una estrategia para minimizar el peligro o los problemas, el desarrollo puede resultar imposible, y la legitimidad de un Estado frágil puede verse socavada.

 

Claramente, una lecci√≥n es que las cifras importan: en Liberia hay 15.000 militares autorizados a mantener la paz, para una poblaci√≥n de 3,6 millones, mientras que la Rep√ļblica Democr√°tica del Congo cuenta con una cantidad similar de soldados, pero para una poblaci√≥n de m√°s de 50 millones, en un pa√≠s con una superficie equivalente a la de Europa occidental. Estados Unidos aprendi√≥ que necesitaba m√°s tropas para tener √©xito en Iraq, y la OTAN necesita m√°s tropas en Afganist√°n.

 

Si realmente queremos romper la espiral descendente de violencia y el desmoronamiento de los Estados, necesitamos fuerzas más numerosas, que permanezcan durante más tiempo en las zonas de conflicto. Para desarrollar la confianza, los mandatos y renovaciones de operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas deberían autorizarse para períodos mucho más largos que los actuales, de entre seis y 12 meses. En algunos casos, podemos necesitar mandatos menos restrictivos, a fin de que las operaciones de las Naciones Unidas puedan prevenir estallidos de violencia.

 

Los expertos en desarrollo, a su vez, deben reconocer la prioridad de utilizar el desarrollo econ√≥mico para promover la seguridad. Cuando los soldados deliberan la econom√≠a de la seguridad, su primera prioridad es la creaci√≥n de empleo, sin importar c√≥mo se logre. Cuando se puede apalancar una mejora en t√©rminos de seguridad, quiz√° sea necesario optar por proyectos de desarrollo que sean sub√≥ptimos en t√©rminos econ√≥micos: ‚Äúsuficientemente buenos‚ÄĚ, en lugar de la opci√≥n √≥ptima. Cuando hay √°reas de un pa√≠s que siguen siendo inseguras, quiz√°s sea necesario buscar el desarrollo de a poco, mediante proyectos piloto.

 

Para desarrollar la legitimidad y la eficacia, los asociados internacionales tambi√©n deben ayudar a los Estados fr√°giles a construir ‚ÄĒy pagar‚ÄĒ sus propias fuerzas armadas y policiales confiables. Con una organizaci√≥n y una capacitaci√≥n adecuada, la polic√≠a y las fuerzas armadas locales son fundamentales para garantizar el respaldo p√ļblico, obtener inteligencia y sostener la seguridad. Una fuerza armada o policial de calidad justifica la inversi√≥n, porque una fuerza mal entrenada o un cuerpo de oficiales que no respeta la legitimidad del gobierno pueden perpetuar o, incluso, empeorar una situaci√≥n destructiva. La capacitaci√≥n laboral y la b√ļsqueda de empleo para ex combatientes, destinadas a transformar a los soldados en participantes de la recuperaci√≥n, tambi√©n es una necesidad fundamental y una deficiencia registrada en muchos casos.

 

 

3) Consolidar el Estado de derecho y el ordenamiento jurídico

 

El principal requisito para el desarrollo sostenible es un ordenamiento jurídico eficaz, incluido el respeto por los derechos de propiedad. Aun así, las comunidades internacionales para la seguridad y el desarrollo permitieron que la tarea de consolidar los sistemas de justicia y aplicación de la ley se escapara entre las grietas. No sé a ciencia cierta si existe la capacidad internacional para ayudar a construir cortes y tribunales básicos para resolver disputas, capacitar a jueces y abogados, y construir prisiones y fuerzas policiales, tareas que además deben tener en cuenta las tradiciones culturales y jurídicas locales. La iniciativa del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas para poner en funcionamiento una oficina de ordenamiento jurídico e instituciones de seguridad es un comienzo, al menos.

 

Una fuerza policial capacitada en forma deficiente y mal paga suele incrementar la fragilidad, ya que otorga armamento y poder a los depredadores. En gran parte de Afganistán, el mayor miedo, en términos de seguridad, que tienen los empresarios son los secuestros, que a menudo perpetra la policía. Los resultados positivos en la construcción de una fuerza policial en Bosnia parecen ser la excepción que confirma la regla.

 

El Estado de derecho no es fundamental √ļnicamente para la seguridad p√ļblica: tambi√©n es una protecci√≥n contra el grave riesgo de criminalizaci√≥n del Estado. La corrupci√≥n empeora la fragilidad y la falta de legitimidad. El abuso del poder estatal destruye la confianza y, en √ļltima instancia, el prop√≥sito central y leg√≠timo del Estado.

 

 

4) Fortalecer la identificación nacional y local

 

La identificación nacional y local en el proceso de consolidación del Estado es fundamental para lograr legitimidad, confianza y eficacia.

 

Los programas de desarrollo dirigidos por las comunidades, que otorgan el control sobre las decisiones de inversi√≥n de una cantidad reducida de recursos a grupos comunitarios y gobiernos locales, han demostrado tener √©xito. El Programa nacional de solidaridad de Afganist√°n es un buen ejemplo. Este programa, puesto en vigencia hace cinco a√Īos por el Gobierno de Afganist√°n, con ayuda del Banco Mundial, otorga facultades a m√°s de 20.000 consejos de desarrollo comunitario para asignar subvenciones reducidas a las prioridades locales, as√≠ sean microgeneradores hidroel√©ctricos, escuelas, caminos, obras de irrigaci√≥n, erosi√≥n o proyectos de suministro de agua. El programa llega a m√°s de 17 millones de afganos en las 34 provincias y tiene una tasa de retorno econ√≥mica de aproximadamente un 20%.

 

Las estructuras comunitarias creadas con la ayuda del Proyecto de desarrollo y reintegración en la comunidad de Rwanda, del Banco Mundial, forman actualmente la columna vertebral de la política de descentralización del Gobierno y han pasado a ser la plataforma para la ejecución de proyectos en muchos sectores. Estos tipos de programas locales vinculan la autoayuda con la autodeterminación.

 

A nivel nacional, los donantes deben ayudar a los gobiernos a desarrollar la capacidad necesaria para emplear el presupuesto nacional como una herramienta transparente de planificación coherente y con redición de cuentas. Esto exige fortalecer tanto los ministerios de finanzas como el proceso del gabinete. El punto de partida es asistir con el desarrollo de sistemas sencillos de gestión financiera, nóminas y adquisiciones. De otra manera, canalizar recursos a través de un presupuesto nacional será como volcar agua sobre la arena, y, lo que es peor, la ayuda podría convertirse en un botín por el que pelean los individuos.

 

Por desgracia, muchos donantes que buscan ‚Äúresultados‚ÄĚ ‚ÄĒa menudo con su bandera, no la del gobierno‚ÄĒ ignoran totalmente el presupuesto nacional. En Afganist√°n, dos terceras partes de los fondos de donantes est√°n fuera del presupuesto.

 

Si los donantes no pueden trabajar con un gobierno para consolidar un sistema nacional de rendici√≥n de cuentas en los que puedan confiar, ¬Ņc√≥mo podemos esperar que el p√ļblico conf√≠e en el gobierno? Recordemos que el centro de gravedad estrat√©gico es consolidar la legitimidad mediante un gobierno bueno y eficaz.

 

 

5) Garantizar la estabilidad económica, como base para el crecimiento y las oportunidades

 

La estabilidad macroecon√≥mica es un prerrequisito para una recuperaci√≥n eficaz. Los pa√≠ses deben corregir las variables fundamentales ‚ÄĒpol√≠ticas fiscales, monetarias y de tipo de cambio‚ÄĒ para generar condiciones econ√≥micas estables que permitan que los mercados se expandan, que se reinicie el comercio, que los individuos puedan confiar en una moneda como reserva de valor y que los inversionistas se sientan m√°s seguros respecto del ahorro y la construcci√≥n.

 

Sin embargo, tambi√©n debemos reconocer que los Estados fr√°giles son precisamente eso: fr√°giles, en especial ante shocks repentinos. Necesitan un seguimiento especializado en tiempo real que pueda evaluar y responder a cambios en las condiciones externas ‚ÄĒcomo el r√°pido aumento de los precios de los alimentos y la energ√≠a‚ÄĒ con velocidad y apoyo flexible. Las reformas destinadas a lograr la estabilidad econ√≥mica deben secuenciarse con los ciclos pol√≠ticos para evitar que se generen las crisis de gobierno que imposibilitan la reforma econ√≥mica.

 

Las instituciones financieras internacionales ‚ÄĒincluidos el FMI y el Grupo del Banco Mundial‚ÄĒ necesitan instrumentos para brindar una asistencia r√°pida (por ejemplo, eliminando moras) y para luego salvar las brechas oportunamente, ya sea en t√©rminos de apoyo en t√©rminos de capacidad gubernamental, alimentos o balanza de pagos.

 

6) Prestar atención a la economía política

 

Las iniciativas eficaces para abordar las situaciones de fragilidad y conflicto deben estar basadas en una economía política capaz de sostener la paz. Esto significa que es preciso tener en cuenta las relaciones que existen entre el poder y la riqueza en la sociedad. Después de todo, el conflicto y la inestabilidad pueden ser un negocio lucrativo para los que ocupan el poder, que pueden explotar los recursos estatales o lucrar con la violencia. Si se desarrollan vínculos entre el poder político y la actividad económica ilícita, la economía legal puede perder una oportunidad de crecer, el Estado puede perder ingresos, y tanto el Estado como la economía legal pueden perder legitimidad. Esto puede ser especialmente peligroso en países ricos en recursos naturales.

 

Es posible que crear incentivos económicos para la paz y la estabilidad no sea suficiente, si los donantes no comprenden bien quiénes ganan y quiénes pierden con los acuerdos de paz. Los donantes deben entender la historia del país y de su pueblo, quién tiene el poder y cómo se lo otorga y utiliza, y la conexión entre estas relaciones y las instituciones formales. Aquellos formados en disciplinas de desarrollo más tradicionales no siempre pueden acceder fácilmente a este tipo de conocimiento especializado. Demasiados planes económicos perfectos se estrellaron contra las rocas de la imposibilidad política.

 

El desafío para los donantes aumenta cuando los tecnócratas que pueden estar a cargo durante el comienzo de la reconstrucción ceden ante los líderes políticos. Por desgracia, los tecnócratas del desarrollo suelen ignorar el arte y las concesiones de la política. Al mismo tiempo, la nueva generación de líderes políticos, que maduró luchando o en el exilio, necesitará apoyo (y un poco de paciencia) para aprender sus nuevos roles y responsabilidades.

 

 

7) Atraer al sector privado

 

Es importante que el √©nfasis en consolidar la legitimidad, la capacidad y el desempe√Īo del Estado no nos lleve a ignorar el motor sostenible de la recuperaci√≥n y el crecimiento: un sector privado robusto.

 

El desarrollo del sector privado y la creaci√≥n de peque√Īas empresas impulsan la inversi√≥n, la creaci√≥n de empleos, las oportunidades y la esperanza. Le otorga al mercado la capacidad de satisfacer las necesidades locales, as√≠ sean de alimentos, de bienes b√°sicos o de servicios. Un sector privado robusto termina siendo la fuente de ingresos sostenible de un gobierno leg√≠timo.

 

Hasta cierto punto, el desarrollo del sector privado puede darse incluso si no hay marcos legales y sectores financieros formales, basado en remesas privadas y transferencias desde el extranjero. La protecci√≥n de los derechos de propiedad a trav√©s de las redes e instituciones tradicionales puede ser √ļtil, como estamos viendo en el norte de Somalia. Sin embargo, es importante emprender desde un primer momento iniciativas que dejen en claro el valor que asigna el gobierno a la inversi√≥n en el futuro, ya sea a trav√©s de trabajo o de capital. La base radica en contar con derechos de propiedad y contractuales que puedan hacerse cumplir y una seguridad b√°sica que prevenga la depredaci√≥n de las empresas. Las reglas transparentes y sencillas reducen el costo de hacer negocios y permiten que las personas comiencen emprendimientos sin miedo a la confiscaci√≥n estatal.

 

Dados los riesgos y las incertidumbres que implica invertir en un entorno posterior a un conflicto, los Estados fr√°giles necesitar√°n una combinaci√≥n de apoyo p√ļblico y privado. Las instituciones, como el Grupo del Banco Mundial (a trav√©s de la Corporaci√≥n Financiera Internacional, la instituci√≥n afiliada que se ocupa del sector privado), pueden ofrecer servicios de inversi√≥n y asesoramiento, ayudar a evaluar el clima de inversi√≥n, desarrollar servicios financieros b√°sicos y microcr√©ditos, alentar la mejora del buen gobierno y el ordenamiento jur√≠dico, y posibilitar un entorno para la actividad del sector privado.

 

Debemos desarrollar modelos m√°s innovadores que permitan apalancar el capital p√ļblico y privado para construir infraestructura b√°sica, como plantas de energ√≠a, puertos y sistemas de comunicaciones, transporte y energ√≠a. Los entornos posteriores a los conflictos tambi√©n son una oportunidad para el desarrollo de peque√Īas y medianas empresas.

 

Además, debemos reconocer que el riesgo es un factor en el trabajo con Estados frágiles. Es preciso que estemos preparados para el fracaso de algunos proyectos en estos países, si pretendemos que la iniciativa en su conjunto tenga la oportunidad de ser exitosa.

 

 

8) Coordinar instituciones y actores

 

Los Estados, las instituciones internacionales, las fundaciones, las ONG y el sector privado tienen una funci√≥n que cumplir para ayudar a estos pa√≠ses. Sin embargo, si no logramos una mayor coordinaci√≥n ‚ÄĒe, incluso, una integraci√≥n de actividades‚ÄĒ, abrumaremos a los gobiernos que tratamos de ayudar.

 

En promedio, un pa√≠s en desarrollo recibe 260 visitas de donantes por a√Īo. Camboya tiene 22 donantes distintos en el sector de salud, con 109 proyectos separados. En 2006, entre todos los pa√≠ses en desarrollo, los donantes dirigieron 70.000 transacciones de ayuda, y el monto promedio de los proyectos fue de solo US$1,7 millones. Esta carga es enormemente pesada para el equipo de reformas de cualquier pa√≠s en desarrollo; en un Estado fr√°gil puede abrumar a un equipo peque√Īo que tambi√©n necesita tiempo para trabajar con colegas y compatriotas. Tambi√©n corremos el riesgo de afectar nuestra propia posici√≥n facilitando que nuestros asociados nacionales enfrenten entre s√≠ a los distintos actores.

 

Necesitamos evaluaciones conjuntas que reflejen un proceso inevitablemente dinámico de equilibrio de la seguridad, la gestión de gobierno y el desarrollo, sin perder de vista el objetivo de consolidar la legitimidad. Necesitamos puntos de referencia compartidos que alienten la convergencia de estrategias. Y los países necesitan que los donantes generen una mayor interoperabilidad: por ejemplo, entre las Naciones Unidas y el Banco Mundial o entre el Banco Mundial y la Unión Europea. Los donantes también deben crear divisiones de trabajo criteriosas, aprovechar las sinergias y compartir las prácticas óptimas.

 

Un mayor uso de fondos fiduciarios ‚ÄĒen los que los donantes agrupan recursos‚ÄĒ podr√≠a reducir la carga administrativa para los gobiernos deficientes, que tienen que lidiar con una gran cantidad de procedimientos de distintos donantes. Esto est√° generando un duro debate entre la Comisi√≥n Europea, que ha apoyado los fondos fiduciarios, y algunos Estados miembro y parlamentarios europeos. Estados Unidos y Jap√≥n se han mostrado reticentes al momento de contribuir a los fondos fiduciarios.

 

Adem√°s, un grupo m√°s diverso de asociados podr√≠a ampliar el apoyo a estos pa√≠ses. Brasil est√° dirigiendo la operaci√≥n de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas en Hait√≠. Los inversionistas de China son cada vez m√°s importantes como fuente de financiamiento en pa√≠ses en desarrollo, incluidos muchos en situaci√≥n de fragilidad, y sus fuerzas de paz est√°n trabajando en gran n√ļmero en misiones de las Naciones Unidas. Los principales pa√≠ses de Asia meridional llevan mucho tiempo contribuyendo a las misiones de los cascos azules. Por √ļltimo, el desarrollo de fuerzas de paz m√°s numerosas y eficaces de la Uni√≥n Africana ser√≠a muy beneficioso, especialmente si pudieran operar con las fuerzas y las redes log√≠sticas de los pa√≠ses desarrollados.

 

 

9) Considerar el contexto regional

 

Los Estados en situación frágil pueden ser causa de malestar regional y objeto de manipulación por parte de los países vecinos.

 

La resolución exitosa de conflictos regionales dentro de las fronteras nacionales puede no ser suficiente para consolidar una paz duradera. Necesitamos tener en cuenta las consecuencias de los vínculos transfronterizos, ya sean tribales y étnicos, religiosos o de otro tipo de identidad transnacional; los movimientos de poblacionales; las rutas de comercio y contrabando; las redes delictivas y de narcóticos; o los vínculos políticos. Estas conexiones pueden ser la base de las hostilidades o la clave para atenuarlas.

 

Para resolver conflictos es preciso contar con un enfoque regional que ofrezca incentivos positivos a los países vecinos y busque disuadir a aquellos vecinos dispuestos a tomar ventaja.

 

Existen algunos ejemplos exitosos, como el respaldo de la Uni√≥n Europea para la reconstrucci√≥n de la zona de los Balcanes, basado en el incentivo de ingresar a la Uni√≥n Europea; y el papel de la Comunidad Econ√≥mica de los Estados de √Āfrica Occidental en Sierra Leona y Liberia, por ejemplo, mediante la asignaci√≥n de fuerzas de paz regionales. En sus primeros d√≠as, todo indicaba que el proceso de Bonn para Afganist√°n promov√≠a que se advirtieran intereses comunes en la reducci√≥n de barreras comerciales, la inversi√≥n en energ√≠a y transporte, el control de narc√≥ticos il√≠citos y la promesa de no intervenci√≥n pol√≠tica, pero ese logro se ha desgastado mucho. A medida que el nuevo gobierno de Iraq consolid√≥ su legitimidad, puso en pr√°ctica iniciativas para llegar a acuerdos con sus pa√≠ses vecinos.

 

 

10) Reconocer el compromiso a largo plazo

 

Estos pa√≠ses no se componen r√°pidamente: el apoyo debe ser a largo plazo. El dinero y la ayuda humanitaria inundan los pa√≠ses m√°s afortunados al comienzo de los per√≠odos despu√©s del conflicto, a menudo en un grado que va m√°s all√° de la capacidad del pa√≠s para absorber esa asistencia. Sin embargo, como ocurri√≥ en Timor-Leste (en 2006), una vez que pasa el ‚Äúmomento CNN‚ÄĚ, la ayuda comienza a disminuir y la atenci√≥n se fija en otra crisis. En Hait√≠, este patr√≥n de atenci√≥n e inatenci√≥n promovi√≥ la idea de que los actores externos no estaban realmente comprometidos con la recuperaci√≥n a largo plazo, algo que da √°nimos a los corruptos.

 

Si realmente queremos resolver los problemas de los pa√≠ses en situaci√≥n fr√°gil o que salen de un conflicto, es preciso que vayamos m√°s all√° las soluciones ad hoc y post hoc. Debemos repensar la tramitaci√≥n de conferencias de donantes en los momentos inmediatamente posteriores al conflicto, a fin de que no anunciemos cifras elevadas que superan la capacidad de absorci√≥n y aumentan las expectativas, algo que posteriormente puede generar una reacci√≥n de decepci√≥n. Los mecanismos de financiaci√≥n deben garantizar la continuidad y la estabilidad de los recursos a lo largo de una d√©cada o m√°s. Esto significa que es preciso gestionar las expectativas de los donantes y, para algunas organizaciones, cambiar los par√°metros de financiamiento para los Estados fr√°giles o emergentes de un conflicto. El Banco Mundial, por ejemplo, se ve limitado por la f√≥rmula de asignaci√≥n que establecieron nuestros donantes para la Asociaci√≥n Internacional de Fomento, o AIF, nuestra mayor fuente de financiamiento en condiciones muy favorables. (Donaciones o pr√©stamos a largo plazo con un per√≠odo de gracia de diez a√Īos y sin intereses).

 

Sin embargo, este trabajo no se limita al dinero. El compromiso de ayudar a los Estados frágiles también significa prestar una atención sostenida a los indicios de fragilidad y conflicto, y combatir los miles de riesgos que amenazan la seguridad, la gestión de gobierno, el desarrollo y la legitimidad.

 

 

Conclusión

 

Existen muchas presiones urgentes dignas de la atención del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, como parte de su Global Strategic Review: el surgimiento de nuevas potencias, la proliferación nuclear, el cambio climático, la competencia por los recursos naturales, las tecnologías de avanzada y las transformaciones militares.

 

Aun así, pensemos en dónde luchan muchas fuerzas militares actualmente. Los Estados frágiles son unas de las principales zonas de operaciones, así estén motivadas por cálculos de intereses nacionales, causas humanitarias, inestabilidades regionales, vacíos inestables o la prevención del asentamiento y la construcción de redes terroristas.

 

Las fuerzas militares han progresado en relaci√≥n con las estrategias, las operaciones y la capacitaci√≥n de contrainsurgencia. Sin embargo, el poder militar no es m√°s que un instrumento, que debe integrarse con las capacidades econ√≥micas y pol√≠ticas, si pretende tener √©xito. En √ļltima instancia, el elemento m√°s importante en los Estados fr√°giles o que emergen de un conflicto son los habitantes del pa√≠s. Y los que antes hicieron la guerra, ahora necesitan hacer la paz.

 

Los soldados y quienes trabajan en la esfera de la asistencia deben cooperar para ayudar a los habitantes de estos países a dejar de ser víctimas para convertirse en los principales agentes de la recuperación. Sin esta cooperación, los esfuerzos por salvar a los Estados frágiles probablemente no tendrán éxito, y todos pagaremos las consecuencias.

 

Nuestra compresi√≥n de cu√°l es la mejor manera de garantizar el desarrollo ‚ÄĒsintetizar la seguridad, el buen gobierno y la econom√≠a para que tengan la m√°xima eficacia posible‚ÄĒ sigue siendo insuficiente.

 

He exhortado a ministros de desarrollo y finanzas, expertos y profesionales a que piensen en los Estados fr√°giles con nuevas perspectivas y que recurran a otras disciplinas para comprender mejor su experiencia y sus informaciones reveladoras.

 

Para expandir nuestra comprensi√≥n de los Estados fr√°giles y mejorar nuestro trabajo con esos Estados, el Grupo del Banco Mundial est√° organizando ‚Äúseminarios generales‚ÄĚ, reuniendo a individuos de distintas disciplinas, publicando notas de investigaci√≥n y sobre pr√°cticas √≥ptimas, organizando un grupo asesor y repensando sus procedimientos, capacitaci√≥n, recursos y respaldo operacionales. Espero que el Instituto Internacional de Estudios Estrat√©gicos pueda ayudarnos a fortalecer el intercambio entre especialistas en seguridad, analistas del buen gobierno, profesionales del desarrollo y l√≠deres pol√≠ticos.

 

Uno de los desaf√≠os estrat√©gicos para el Grupo del Banco Mundial radica en modernizar el multilateralismo: necesitamos contribuir a la renovaci√≥n de las instituciones y los reg√≠menes del multilateralismo, algunos creados hace m√°s de 60 a√Īos, a fin de satisfacer las necesidades de una era muy distinta. Los dos candidatos a la presidencia de Estados Unidos hablaron de fortalecer el enfoque multilateral del pa√≠s para la pol√≠tica exterior. Ha llegado el momento, y los peligros ‚ÄĒy las oportunidades‚ÄĒ de los Estados fr√°giles estar√°n entre nuestras prioridades.





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