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“Estados frágiles: Garantizar el desarrollo”

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“Estados frágiles: Garantizar el desarrollo”

 

Robert B. Zoellick

Presidente

Grupo del Banco Mundial

Instituto Internacional de Estudios Estratégicos

Ginebra, Suiza

12 de septiembre de 2008

 

 

Introducción

 

Quizá se pregunten por qué John Chipman invitó al Presidente del Grupo del Banco Mundial a disertar en el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos.

 

Más allá del placer que me genera ver a tantos amigos, existe una razón puntual por la que deseaba hablar ante esta audiencia. Permítanme explicarles.

 

En 1944, los delegados de 45 países se reunieron en Bretton Woods, New Hampshire, para analizar los factores económicos que habían llevado a la Guerra Mundial que se desarrollaba entonces. Su visión no se limitaba a lograr la victoria militar; también buscaban garantizar la paz, a diferencia de sus predecesores que se reunieron en París, en 1919.

 

Esa generación —como cualquier otra— tenía sus actitudes localistas, sus diferencias de perspectivas y no podía anticipar qué sucedería. Sin embargo, advirtió una gran idea: el nexo entre la economía, la gestión de gobierno y la seguridad.

 

Los que se reunieron en Bretton Woods acordaron crear el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), la institución original de lo que pasaría a ser el Grupo del Banco Mundial. Como señalaron los delegados, “los programas de reconstrucción y desarrollo acelerarán el progreso económico en todo el mundo, contribuirán a la estabilidad política y promoverán la paz”. El BIRF aprobó su primer préstamo a Francia en 1947. Esa inversión de US$250 millones sigue siendo, en términos reales, el préstamo más grande que otorgó el Banco hasta la fecha.

 

Más de 60 años después, la “R” de BIRF tiene un nuevo significado: la reconstrucción de Afganistán, Camboya, Côte d'Ivoire, Haití, Iraq, Islas Salomón, Kosovo, Liberia, los territorios palestinos, Sudán meridional, Timor-Leste y otras tierras en conflicto o Estados que se desmoronaron. Durante el ejercicio de 2008, el Grupo del Banco Mundial destinó más de US$3.000 millones en concepto de asistencia para el desarrollo para países en situaciones de fragilidad y conflicto.

 

Cuando los Estados se desmoronan o se ven superados por el conflicto, se producen “olas de peligro”. La primera ola amenaza a las personas que viven en el país: muerte, enfermedades, estancamiento económico y degradación ambiental. Se estima que mil millones de personas, entre ellas 340 millones que padecen pobreza extrema, viven en Estados frágiles. Estos países están retrasados respecto del cumplimiento de todos los objetivos de desarrollo del milenio. En estos países se registra alrededor de un tercio de las muertes causadas por el VIH/SIDA en países pobres, y tienen su hogar un tercio de las personas que carecen de acceso a agua potable así como un tercio de los niños que no completan el ciclo de educación primaria. La mitad de los niños que no llegan a cumplir cinco años de edad nace en Estados frágiles. Por último, las tasas de pobreza de los Estados frágiles ascienden al 54%, en comparación con el 22% en otros países de ingreso bajo.

 

La siguiente ola de peligro afecta a los países vecinos con refugiados; grupos beligerantes; enfermedades contagiosas; y redes criminales trasnacionales que trafican drogas, armas y personas. Como vimos recientemente en el sur de Asia y África, los Estados frágiles pueden crear regiones frágiles. Es mucho más difícil que las economías prosperen si no pueden vender, comprar, invertir e incluso transitar por sus países vecinos. Los países sin salida al mar con países vecinos fallidos o que se están desmoronando pueden perder acceso a la economía internacional.

 

Y, como el mundo fue testigo, hizo ayer siete años, los Estados que se desmoronan pueden convertirse en el eslabón más débil de la cadena de seguridad mundial si en ellos se infiltran terroristas que reclutan y entrenan adeptos, y prosperan en medio de la devastación.

 

El trauma de los Estados frágiles y las interconexiones de la globalización obliga a nuestra generación a volver a pensar el nexo que existe entre la economía, la gestión de gobierno y la seguridad. La mayoría de las guerras corresponde actualmente a conflictos que se dan dentro de los Estados, y los Estados frágiles representan la mayor parte de esas guerras. Sin embargo, todavía no sabemos suficiente acerca de cómo responder.

 

No remediar esta ignorancia es un riesgo. Las enfermedades, el éxodo de personas desesperadas, el crimen y el terrorismo que pueden generarse en el vacío que representan los Estados frágiles pueden transformarse rápidamente en amenazas mundiales. “Además, pensemos por un momento en la pérdida que representa para el mundo —el derroche de energía humana, creatividad, inventiva y posibilidades— dejar a mil millones de personas en situación de carencia”.

 

Los Estados frágiles plantean el desafío de desarrollo más difícil de nuestra era.

Los que han luchado en el campo con este problema están sin duda en lo cierto cuando advierten que no hay “un modelo que se pueda aplicar a todos por igual”. Como me dijo un experto, lo peor que podría hacer la comunidad del desarrollo es diseñar un manual del tipo paso por paso para lidiar con los Estados frágiles.

 

Y aun así, esa advertencia se cumple con cualquier problema de seguridad, diplomático, político o económico. Sin ser formulistas, podemos y debemos tener un mejor desempeño, aprendiendo de la experiencia. Como prudentemente advirtió Mark Twain: “La historia quizás no se repita, pero a veces rima”.

 

Demasiado a menudo, la comunidad del desarrollo ha trabajado en Estados en situación de fragilidad y conflicto como si fueran solo casos de desarrollo más complicados. Sin duda, existen nuevos aspectos de la globalización, como el cambio climático, la rápida urbanización y los mayores niveles de desigualdad dentro de los países pueden entrelazarse con la fragilidad y la violencia.

 

Sin embargo, estas situaciones requieren una labor más amplia que el mero análisis del desarrollo; es preciso abordar un marco diferente que permita consolidar la seguridad, la legitimidad, la gestión de gobierno y la economía. No se trata de la seguridad o el desarrollo como estos términos se definen habitualmente. Ni tampoco se refiere a lo que hemos dado en llamar consolidación o mantenimiento de la paz. La cuestión es garantizar el desarrollo; ello implica promover la seguridad y el desarrollo de manera conjunta, primero para suavizar la transición del conflicto a la paz, y luego para incorporar estabilidad, de manera tal que el desarrollo perdure durante un decenio y más aún. Las raíces de las medidas que adoptemos alcanzarán la profundidad suficiente para quebrar el ciclo de fragilidad y violencia, únicamente si logramos garantizar el desarrollo.

 

Hay muchísimo en juego. Por eso determiné que los Estados que salían de un conflicto o pretendían evitar el colapso serían uno de los seis desafíos estratégicos del Grupo del Banco Mundial poco tiempo después de asumir como presidente, el año pasado.

 

Esta noche, hablaré de lo que he observado en relación con los Estados frágiles y luego propondré algunas ideas para ayudar a estos países.

 

 

Entender los Estados frágiles

 

Comenzaré con algunos antecedentes. Los análisis académicos acerca de cómo medir, categorizar o clasificar la fragilidad varían, pero se destacan tres características principales: es un brebaje compuesto por un gobierno ineficaz, pobreza y conflicto.

 

El Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unid define los Estados frágiles como “aquellos en los que el gobierno no puede o no pretende cumplir con funciones centrales para la mayoría de la población, incluidos los pobres”, y luego sugiere los servicios más importantes.

 

Ashraf Ghani y su colega Clare Lockhart hacen referencia a una “brecha de soberanía”: una disyunción entre la capacidad del Estado a gobernar por derecho y su capacidad para satisfacer las necesidades de la gente en la práctica. Sostienen que aquello que falta en los Estados frágiles es “un proceso para conectar las voces de los ciudadanos con el gobierno y hacer que el gobierno rinda cuentas ante los ciudadanos por las decisiones que toma”.

 

La fragilidad no implica solamente un crecimiento reducido, sino una falla en el proceso de crecimiento normal (por ejemplo, que la pobreza se convierta en una situación permanente). Los problemas de gestión de gobierno deficiente, la corrupción y la inseguridad se combinan en una espiral descendente.

 

Los Estados frágiles también tienen un mayor riesgo de conflicto que otros países en desarrollo. La fragilidad y la pobreza no generan conflictos por sí solas, pero los ingresos bajos y estancados, la desocupación y la ineficacia del gobierno pueden crear un entorno que genere violencia. Pueden ofrecer más oportunidades para que los depredadores tienten a hombres jóvenes y desconectados con la posibilidad de lograr poder y ganancias criminales a través de la brutalidad.

 

Los Estados frágiles ricos en recursos naturales son especialmente vulnerables, porque esa riqueza constituye algo valioso por lo que hombres peligrosos pueden pelear.

 

Paul Collier enfatizó especialmente el ciclo de gobiernos ineficientes, pobreza persistente y guerra civil. Sostiene que los Estados frágiles están atrapados en una “trampa del conflicto”, en la que la violencia sucesivamente reduce la seguridad y las capacidades institucionales, reduce el crecimiento aproximadamente un 2,3% por año, reduce los ingresos, destruye la infraestructura y redirige los recursos destinados originalmente al desarrollo. Esta sucesión invierte las mejoras del desarrollo. Hace que el entorno después de los conflictos tenga incluso más riesgo de colapsar que el previo a los conflictos. “La guerra civil”, afirma Collier”, “es el desarrollo en reversa”.

 

Collier estima que los países, después de los conflictos, tienen el doble de probabilidad que otros países en desarrollo de incurrir nuevamente en situaciones de conflicto, y que aproximadamente la mitad de los países que salen de un conflicto tiene una “recaída” en menos de una década.

 

Un estudio reciente de RAND analiza los problemas de los Estados frágiles en relación con las superposiciones entre gobierno, economía y seguridad. Los problemas en cualquiera de estas áreas, sostiene el análisis, refuerzan los problemas de las demás. El resultado no es solo una “trampa del conflicto”, sino una red de gobierno ineficiente, colapso económico e inseguridad que engendra violencia.

 

Si analizamos todos los marcos analíticos utilizados para entender a los Estados frágiles, vemos algunas tendencias comunes y algunas brechas.

 

En primer lugar, debemos mirar más allá del Estado y concentrarnos en el estado de la sociedad.

 

La comunidad del desarrollo está acostumbrada a lidiar con países soberanos: hablamos de desarrollar el Estado y consolidar las capacidades de gobiernos responsables y legítimos. Sin embargo, cuando las funciones estatales colapsan, los ciudadanos suelen verse obligados a buscar otras opciones para llenar la brecha de soberanía: no solo la comunidad humanitaria internacional, sino también a autoridades religiosas, clanes, grupos étnicos o tribales, caudillos, organizaciones delictivas o terroristas y otros. Las redes políticas, sociales, militares o económicas pueden funcionar a niveles locales, regionales y (en algunos casos) mundiales, lo que desafía la capacidad de los aparatos de los Estados frágiles para ser eficaces, algo que a su vez afecta su legitimidad.

 

Cuando el Estado pierde su capacidad de cumplir con las funciones más básicas, como la seguridad y el orden jurídico, o se sostiene con fuentes de ingreso ilícitas, es posible que sea un error considerarlo un “Estado” frágil, ya que el Estado como entidad en realidad no existe. Pensemos en el caso de Somalia.

 

Por lo tanto, quizás sea más adecuado pensar en los Estados frágiles como países inmersos en situaciones frágiles. No solo los actores externos contribuyen a la fragilidad: también pueden contribuir factores sociales, económicos y ambientales, como las presiones demográficas, los movimientos masivos de refugiados, el deterioro económico grave y la desertificación, al igual que la falta de un concepto de nación. Para ayudar a los países atrapados en situaciones frágiles, debemos comprender el estado de sus sociedades y las fuerzas externas que los afectan. En algunas partes del mundo, especialmente en África, el desafío implica tanto la construcción del Estado como la construcción de la nación.

 

En segundo lugar, los vínculos y las superposiciones entre un gobierno débil, la pobreza y el conflicto ayudan a explicar cómo es posible que los Estados se mantengan en situaciones frágiles durante décadas. También sugieren que si pretendemos ayudar a estos países —antes que nada previniendo el reinicio del conflicto— necesitamos una comprensión más acabada de las interconexiones de estas condiciones.

 

Un paso inicial debería ser el de prestar más atención a posibles indicadores o variables predictivas de la violencia civil, como las divisiones históricas, los rencores étnicos y tribales, factores ambientales como la sequía, o conflictos económicos. Si el conflicto se retrotrae a un hecho de violencia pasado, es preciso que prestemos más atención a detener el ciclo de conflicto.

 

Hoy en día, la mayor parte de la asistencia para el desarrollo se destina a las iniciativas de reconstrucción y consolidación de la paz después de los conflictos. Esto es comprensible: es difícil que los donantes presten atención a algo que todavía no ocurrió. Sin embargo, sin duda, la prevención de conflictos es un mejor método para garantizar la estabilidad y la paz que el de reunir las piezas una vez que el conflicto destruyó sociedades, instituciones y vidas. La prevención no debería limitarse a iniciativas de “último recurso” destinadas a evitar la violencia: debería concentrarse en lograr que los acuerdos de paz se sostengan, a partir de una seguridad y un respaldo sostenidos. Cuando aumenta el riesgo de conflicto, los que pueden evitarlo deben actuar rápidamente. Si la mediación es una posibilidad, quizás necesitemos más flexibilidad para ofrecer un apoyo económico oportuno.

 

En tercer lugar, los desafíos más cruciales se concentran en los puntos en los que se intersecan la gestión de gobierno, la economía y la seguridad. Debemos integrar una variedad de instrumentos —militares, políticos, jurídicos, financieros, técnicos y de desarrollo— y un amplio espectro de los actores, incluidos los Estados, las organizaciones internacionales, la sociedad civil y el sector privado. No resultará fácil.

 

Me llamó poderosamente la atención cómo se acercaba a mi experiencia una observación del ex asesor de Seguridad Nacional de Estados Unidos, Anthony Lake:

 

Mencionen los nocivos efectos políticos de una política económica sólida en una reunión de planificadores económicos y verán cómo tamborilean sus dedos impacientes sobre la mesa. Hablen acerca de los detalles económicos en una conferencia de diplomáticos que trabajan en un acuerdo político y verán cómo sus ojos empiezan a vidriarse. Hablen con un político acerca de lo importante que es hacer un sacrificio económico hoy para disfrutar de salud económica más adelante y verán cómo abre los ojos, alarmado.

 

Para ayudar a reunir las disciplinas, permítanme sugerir diez consideraciones que pueden contribuir a determinar qué hacer —o, al menos, qué preguntas hacer— en situaciones frágiles.

 

 

Diez prioridades

 

1) En primer lugar, concentrarse en desarrollar la legitimidad del Estado

 

En todos los casos, no debemos olvidar la necesidad de desarrollar la legitimidad del Estado frágil. En palabras de Clausewitz, el desarrollo de la legitimidad es el Schwerpunkt, el centro de gravedad, de la estrategia.

 

Por supuesto, la seguridad es fundamental, pero incluso esa actividad debe estar conectada con el logro del propósito estratégico. El modelo de contrainsurgencia de “limpiar, defender y construir” sólo puede tener éxito si la seguridad se combina con un gobierno y un desarrollo eficaces.

 

La legitimidad en situaciones frágiles no se logra únicamente mediante comicios o acuerdos que distribuyan el poder entre facciones. En algunos casos, los comicios prematuros pueden generar un nuevo ciclo de violencia. La legitimidad debe lograrse a través de la labor. Debe ganarse entregando servicios básicos, en especial los que son visibles. Hay que recoger la basura.

 

Crear la capacidad institucional haciendo cosas: suministrando agua potable; saneamiento, caminos para conectar territorios que pueden haber quedado aislados entre sí; electricidad durante algunas horas del día; atención médica preventiva básica, como la inmunización. Lograr que los niños y niñas vuelvan rápidamente a la escuela, como en Afganistán.

 

Los nuevos gobiernos, en especial los elegidos en contextos de división y fragilidad políticas constantes, deben entregar beneficios tangibles —nada de planes grandiosos—, rápidamente. Como me recordó la presidenta Johnson-Sirleaf de Liberia en una reunión reciente, “Tener un dólar hoy es más valioso para nosotros que tener 50 en tres años”.

 

En algunos casos, es posible que el Estado haya tenido una función maligna, por lo que el nuevo gobierno debe mostrar una imagen benigna. Las mejoras prácticas pueden ofrecer esperanza a las personas, crear una sensación de progreso, desarrollar la rendición de cuentas gubernamental y demostrar cómo se gestionan los recursos, aunque sean limitados. Todo esto genera confianza.

 

La sostenibilidad de los proyectos es importante, pero en algunos casos —como la entrega de semillas, fertilizantes y herramientas a los granjeros para la primera plantación—, quizás deba quedar en segundo plano. Algunos donantes tienen dificultades para aceptar esto.

 

Para lograr legitimidad, los servicios no son lo único que importa. También importa quién los presta: el gobierno y los individuos locales deben hacerse cargo de los servicios tan pronto como sea posible. Esta consideración estratégica debería guiar tanto el traslado desde la ayuda humanitaria al desarrollo como el diseño de servicios de transición. Los actores externos pueden compartir la experiencia internacional sobre qué funciona, mientras el nuevo gobierno y los grupos comunitarios deciden qué hacer y cómo adecuarlas a las condiciones locales al momento de la ejecución. Incluso si los donantes tienen objetivos a corto plazo, deben empezar a fortalecer los ministerios y las autoridades locales y a transferirles responsabilidades.

 

La gestión transparente de recursos es fundamental. Las situaciones frágiles están plagadas de rumores y factores que pueden arruinar el proceso. El mejor antídoto consiste en comunicar clara y constantemente qué está haciendo el gobierno y por qué lo hace. En Liberia, viajé con la presidenta Johnson-Sirleaf a una de las “reuniones comunitarias” que realiza en todo el país para explicar los objetivos del gobierno, presentar a los ministros, contestar preguntas y generar un entusiasmo patriótico por la reconstrucción. El presidente Préval, de Haití, predicó con el ejemplo y promulgó una ley que obliga a sus ministros a dar a conocer sus activos financieros, como un control público sobre la corrupción y el conflicto.

 

 

2) Ofrecer seguridad

 

El primero de una serie de servicios igualmente importantes para una situación frágil es la creación de un entorno relativamente seguro. Los debates a los que asistí entre especialistas en seguridad y desarrollo, igualmente bienintencionados, reflejan distintas capacitaciones, expectativas y actitudes respecto de los sistemas planificados y aquellos que dependen de los incentivos y los mercados. Dados los vínculos entre los problemas en la economía y la estabilidad, es preciso que la seguridad y el desarrollo vayan de la mano, reforzándose mutuamente. Quizás tenga más sentido pensar en “garantizar el desarrollo” en términos simultaneidad en lugar de un proceso secuenciado.

 

En la práctica, esto implica un mayor nivel de interacción de campo entre el personal de seguridad y el de desarrollo, a fin de que puedan comunicarse sus respectivos intereses, capacidades y limitaciones. Como me dijo un funcionario de desarrollo canadiense en Afganistán, incluso el término “seguridad” puede tener un significado diferente para un soldado con chaleco antibalas y para una trabajadora de una ONG que trabaja en una aldea. Demasiado a menudo, los líderes de las culturas profesionales mantienen distancia entre sí, pero me he encontrado con un alto grado de respeto mutuo entre las personas que realizan tareas de campo. Los equipos de reconstrucción provincial de Iraq y Afganistán son un buen ejemplo.

 

Es posible que los soldados no deseen defender puntos o líneas fijas, como aldeas o líneas de alta tensión, tuberías y caminos. Sin embargo, sin una estrategia para minimizar el peligro o los problemas, el desarrollo puede resultar imposible, y la legitimidad de un Estado frágil puede verse socavada.

 

Claramente, una lección es que las cifras importan: en Liberia hay 15.000 militares autorizados a mantener la paz, para una población de 3,6 millones, mientras que la República Democrática del Congo cuenta con una cantidad similar de soldados, pero para una población de más de 50 millones, en un país con una superficie equivalente a la de Europa occidental. Estados Unidos aprendió que necesitaba más tropas para tener éxito en Iraq, y la OTAN necesita más tropas en Afganistán.

 

Si realmente queremos romper la espiral descendente de violencia y el desmoronamiento de los Estados, necesitamos fuerzas más numerosas, que permanezcan durante más tiempo en las zonas de conflicto. Para desarrollar la confianza, los mandatos y renovaciones de operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas deberían autorizarse para períodos mucho más largos que los actuales, de entre seis y 12 meses. En algunos casos, podemos necesitar mandatos menos restrictivos, a fin de que las operaciones de las Naciones Unidas puedan prevenir estallidos de violencia.

 

Los expertos en desarrollo, a su vez, deben reconocer la prioridad de utilizar el desarrollo económico para promover la seguridad. Cuando los soldados deliberan la economía de la seguridad, su primera prioridad es la creación de empleo, sin importar cómo se logre. Cuando se puede apalancar una mejora en términos de seguridad, quizá sea necesario optar por proyectos de desarrollo que sean subóptimos en términos económicos: “suficientemente buenos”, en lugar de la opción óptima. Cuando hay áreas de un país que siguen siendo inseguras, quizás sea necesario buscar el desarrollo de a poco, mediante proyectos piloto.

 

Para desarrollar la legitimidad y la eficacia, los asociados internacionales también deben ayudar a los Estados frágiles a construir —y pagar— sus propias fuerzas armadas y policiales confiables. Con una organización y una capacitación adecuada, la policía y las fuerzas armadas locales son fundamentales para garantizar el respaldo público, obtener inteligencia y sostener la seguridad. Una fuerza armada o policial de calidad justifica la inversión, porque una fuerza mal entrenada o un cuerpo de oficiales que no respeta la legitimidad del gobierno pueden perpetuar o, incluso, empeorar una situación destructiva. La capacitación laboral y la búsqueda de empleo para ex combatientes, destinadas a transformar a los soldados en participantes de la recuperación, también es una necesidad fundamental y una deficiencia registrada en muchos casos.

 

 

3) Consolidar el Estado de derecho y el ordenamiento jurídico

 

El principal requisito para el desarrollo sostenible es un ordenamiento jurídico eficaz, incluido el respeto por los derechos de propiedad. Aun así, las comunidades internacionales para la seguridad y el desarrollo permitieron que la tarea de consolidar los sistemas de justicia y aplicación de la ley se escapara entre las grietas. No sé a ciencia cierta si existe la capacidad internacional para ayudar a construir cortes y tribunales básicos para resolver disputas, capacitar a jueces y abogados, y construir prisiones y fuerzas policiales, tareas que además deben tener en cuenta las tradiciones culturales y jurídicas locales. La iniciativa del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas para poner en funcionamiento una oficina de ordenamiento jurídico e instituciones de seguridad es un comienzo, al menos.

 

Una fuerza policial capacitada en forma deficiente y mal paga suele incrementar la fragilidad, ya que otorga armamento y poder a los depredadores. En gran parte de Afganistán, el mayor miedo, en términos de seguridad, que tienen los empresarios son los secuestros, que a menudo perpetra la policía. Los resultados positivos en la construcción de una fuerza policial en Bosnia parecen ser la excepción que confirma la regla.

 

El Estado de derecho no es fundamental únicamente para la seguridad pública: también es una protección contra el grave riesgo de criminalización del Estado. La corrupción empeora la fragilidad y la falta de legitimidad. El abuso del poder estatal destruye la confianza y, en última instancia, el propósito central y legítimo del Estado.

 

 

4) Fortalecer la identificación nacional y local

 

La identificación nacional y local en el proceso de consolidación del Estado es fundamental para lograr legitimidad, confianza y eficacia.

 

Los programas de desarrollo dirigidos por las comunidades, que otorgan el control sobre las decisiones de inversión de una cantidad reducida de recursos a grupos comunitarios y gobiernos locales, han demostrado tener éxito. El Programa nacional de solidaridad de Afganistán es un buen ejemplo. Este programa, puesto en vigencia hace cinco años por el Gobierno de Afganistán, con ayuda del Banco Mundial, otorga facultades a más de 20.000 consejos de desarrollo comunitario para asignar subvenciones reducidas a las prioridades locales, así sean microgeneradores hidroeléctricos, escuelas, caminos, obras de irrigación, erosión o proyectos de suministro de agua. El programa llega a más de 17 millones de afganos en las 34 provincias y tiene una tasa de retorno económica de aproximadamente un 20%.

 

Las estructuras comunitarias creadas con la ayuda del Proyecto de desarrollo y reintegración en la comunidad de Rwanda, del Banco Mundial, forman actualmente la columna vertebral de la política de descentralización del Gobierno y han pasado a ser la plataforma para la ejecución de proyectos en muchos sectores. Estos tipos de programas locales vinculan la autoayuda con la autodeterminación.

 

A nivel nacional, los donantes deben ayudar a los gobiernos a desarrollar la capacidad necesaria para emplear el presupuesto nacional como una herramienta transparente de planificación coherente y con redición de cuentas. Esto exige fortalecer tanto los ministerios de finanzas como el proceso del gabinete. El punto de partida es asistir con el desarrollo de sistemas sencillos de gestión financiera, nóminas y adquisiciones. De otra manera, canalizar recursos a través de un presupuesto nacional será como volcar agua sobre la arena, y, lo que es peor, la ayuda podría convertirse en un botín por el que pelean los individuos.

 

Por desgracia, muchos donantes que buscan “resultados” —a menudo con su bandera, no la del gobierno— ignoran totalmente el presupuesto nacional. En Afganistán, dos terceras partes de los fondos de donantes están fuera del presupuesto.

 

Si los donantes no pueden trabajar con un gobierno para consolidar un sistema nacional de rendición de cuentas en los que puedan confiar, ¿cómo podemos esperar que el público confíe en el gobierno? Recordemos que el centro de gravedad estratégico es consolidar la legitimidad mediante un gobierno bueno y eficaz.

 

 

5) Garantizar la estabilidad económica, como base para el crecimiento y las oportunidades

 

La estabilidad macroeconómica es un prerrequisito para una recuperación eficaz. Los países deben corregir las variables fundamentales —políticas fiscales, monetarias y de tipo de cambio— para generar condiciones económicas estables que permitan que los mercados se expandan, que se reinicie el comercio, que los individuos puedan confiar en una moneda como reserva de valor y que los inversionistas se sientan más seguros respecto del ahorro y la construcción.

 

Sin embargo, también debemos reconocer que los Estados frágiles son precisamente eso: frágiles, en especial ante shocks repentinos. Necesitan un seguimiento especializado en tiempo real que pueda evaluar y responder a cambios en las condiciones externas —como el rápido aumento de los precios de los alimentos y la energía— con velocidad y apoyo flexible. Las reformas destinadas a lograr la estabilidad económica deben secuenciarse con los ciclos políticos para evitar que se generen las crisis de gobierno que imposibilitan la reforma económica.

 

Las instituciones financieras internacionales —incluidos el FMI y el Grupo del Banco Mundial— necesitan instrumentos para brindar una asistencia rápida (por ejemplo, eliminando moras) y para luego salvar las brechas oportunamente, ya sea en términos de apoyo en términos de capacidad gubernamental, alimentos o balanza de pagos.

 

6) Prestar atención a la economía política

 

Las iniciativas eficaces para abordar las situaciones de fragilidad y conflicto deben estar basadas en una economía política capaz de sostener la paz. Esto significa que es preciso tener en cuenta las relaciones que existen entre el poder y la riqueza en la sociedad. Después de todo, el conflicto y la inestabilidad pueden ser un negocio lucrativo para los que ocupan el poder, que pueden explotar los recursos estatales o lucrar con la violencia. Si se desarrollan vínculos entre el poder político y la actividad económica ilícita, la economía legal puede perder una oportunidad de crecer, el Estado puede perder ingresos, y tanto el Estado como la economía legal pueden perder legitimidad. Esto puede ser especialmente peligroso en países ricos en recursos naturales.

 

Es posible que crear incentivos económicos para la paz y la estabilidad no sea suficiente, si los donantes no comprenden bien quiénes ganan y quiénes pierden con los acuerdos de paz. Los donantes deben entender la historia del país y de su pueblo, quién tiene el poder y cómo se lo otorga y utiliza, y la conexión entre estas relaciones y las instituciones formales. Aquellos formados en disciplinas de desarrollo más tradicionales no siempre pueden acceder fácilmente a este tipo de conocimiento especializado. Demasiados planes económicos perfectos se estrellaron contra las rocas de la imposibilidad política.

 

El desafío para los donantes aumenta cuando los tecnócratas que pueden estar a cargo durante el comienzo de la reconstrucción ceden ante los líderes políticos. Por desgracia, los tecnócratas del desarrollo suelen ignorar el arte y las concesiones de la política. Al mismo tiempo, la nueva generación de líderes políticos, que maduró luchando o en el exilio, necesitará apoyo (y un poco de paciencia) para aprender sus nuevos roles y responsabilidades.

 

 

7) Atraer al sector privado

 

Es importante que el énfasis en consolidar la legitimidad, la capacidad y el desempeño del Estado no nos lleve a ignorar el motor sostenible de la recuperación y el crecimiento: un sector privado robusto.

 

El desarrollo del sector privado y la creación de pequeñas empresas impulsan la inversión, la creación de empleos, las oportunidades y la esperanza. Le otorga al mercado la capacidad de satisfacer las necesidades locales, así sean de alimentos, de bienes básicos o de servicios. Un sector privado robusto termina siendo la fuente de ingresos sostenible de un gobierno legítimo.

 

Hasta cierto punto, el desarrollo del sector privado puede darse incluso si no hay marcos legales y sectores financieros formales, basado en remesas privadas y transferencias desde el extranjero. La protección de los derechos de propiedad a través de las redes e instituciones tradicionales puede ser útil, como estamos viendo en el norte de Somalia. Sin embargo, es importante emprender desde un primer momento iniciativas que dejen en claro el valor que asigna el gobierno a la inversión en el futuro, ya sea a través de trabajo o de capital. La base radica en contar con derechos de propiedad y contractuales que puedan hacerse cumplir y una seguridad básica que prevenga la depredación de las empresas. Las reglas transparentes y sencillas reducen el costo de hacer negocios y permiten que las personas comiencen emprendimientos sin miedo a la confiscación estatal.

 

Dados los riesgos y las incertidumbres que implica invertir en un entorno posterior a un conflicto, los Estados frágiles necesitarán una combinación de apoyo público y privado. Las instituciones, como el Grupo del Banco Mundial (a través de la Corporación Financiera Internacional, la institución afiliada que se ocupa del sector privado), pueden ofrecer servicios de inversión y asesoramiento, ayudar a evaluar el clima de inversión, desarrollar servicios financieros básicos y microcréditos, alentar la mejora del buen gobierno y el ordenamiento jurídico, y posibilitar un entorno para la actividad del sector privado.

 

Debemos desarrollar modelos más innovadores que permitan apalancar el capital público y privado para construir infraestructura básica, como plantas de energía, puertos y sistemas de comunicaciones, transporte y energía. Los entornos posteriores a los conflictos también son una oportunidad para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.

 

Además, debemos reconocer que el riesgo es un factor en el trabajo con Estados frágiles. Es preciso que estemos preparados para el fracaso de algunos proyectos en estos países, si pretendemos que la iniciativa en su conjunto tenga la oportunidad de ser exitosa.

 

 

8) Coordinar instituciones y actores

 

Los Estados, las instituciones internacionales, las fundaciones, las ONG y el sector privado tienen una función que cumplir para ayudar a estos países. Sin embargo, si no logramos una mayor coordinación —e, incluso, una integración de actividades—, abrumaremos a los gobiernos que tratamos de ayudar.

 

En promedio, un país en desarrollo recibe 260 visitas de donantes por año. Camboya tiene 22 donantes distintos en el sector de salud, con 109 proyectos separados. En 2006, entre todos los países en desarrollo, los donantes dirigieron 70.000 transacciones de ayuda, y el monto promedio de los proyectos fue de solo US$1,7 millones. Esta carga es enormemente pesada para el equipo de reformas de cualquier país en desarrollo; en un Estado frágil puede abrumar a un equipo pequeño que también necesita tiempo para trabajar con colegas y compatriotas. También corremos el riesgo de afectar nuestra propia posición facilitando que nuestros asociados nacionales enfrenten entre sí a los distintos actores.

 

Necesitamos evaluaciones conjuntas que reflejen un proceso inevitablemente dinámico de equilibrio de la seguridad, la gestión de gobierno y el desarrollo, sin perder de vista el objetivo de consolidar la legitimidad. Necesitamos puntos de referencia compartidos que alienten la convergencia de estrategias. Y los países necesitan que los donantes generen una mayor interoperabilidad: por ejemplo, entre las Naciones Unidas y el Banco Mundial o entre el Banco Mundial y la Unión Europea. Los donantes también deben crear divisiones de trabajo criteriosas, aprovechar las sinergias y compartir las prácticas óptimas.

 

Un mayor uso de fondos fiduciarios —en los que los donantes agrupan recursos— podría reducir la carga administrativa para los gobiernos deficientes, que tienen que lidiar con una gran cantidad de procedimientos de distintos donantes. Esto está generando un duro debate entre la Comisión Europea, que ha apoyado los fondos fiduciarios, y algunos Estados miembro y parlamentarios europeos. Estados Unidos y Japón se han mostrado reticentes al momento de contribuir a los fondos fiduciarios.

 

Además, un grupo más diverso de asociados podría ampliar el apoyo a estos países. Brasil está dirigiendo la operación de mantenimiento de la paz de Naciones Unidas en Haití. Los inversionistas de China son cada vez más importantes como fuente de financiamiento en países en desarrollo, incluidos muchos en situación de fragilidad, y sus fuerzas de paz están trabajando en gran número en misiones de las Naciones Unidas. Los principales países de Asia meridional llevan mucho tiempo contribuyendo a las misiones de los cascos azules. Por último, el desarrollo de fuerzas de paz más numerosas y eficaces de la Unión Africana sería muy beneficioso, especialmente si pudieran operar con las fuerzas y las redes logísticas de los países desarrollados.

 

 

9) Considerar el contexto regional

 

Los Estados en situación frágil pueden ser causa de malestar regional y objeto de manipulación por parte de los países vecinos.

 

La resolución exitosa de conflictos regionales dentro de las fronteras nacionales puede no ser suficiente para consolidar una paz duradera. Necesitamos tener en cuenta las consecuencias de los vínculos transfronterizos, ya sean tribales y étnicos, religiosos o de otro tipo de identidad transnacional; los movimientos de poblacionales; las rutas de comercio y contrabando; las redes delictivas y de narcóticos; o los vínculos políticos. Estas conexiones pueden ser la base de las hostilidades o la clave para atenuarlas.

 

Para resolver conflictos es preciso contar con un enfoque regional que ofrezca incentivos positivos a los países vecinos y busque disuadir a aquellos vecinos dispuestos a tomar ventaja.

 

Existen algunos ejemplos exitosos, como el respaldo de la Unión Europea para la reconstrucción de la zona de los Balcanes, basado en el incentivo de ingresar a la Unión Europea; y el papel de la Comunidad Económica de los Estados de África Occidental en Sierra Leona y Liberia, por ejemplo, mediante la asignación de fuerzas de paz regionales. En sus primeros días, todo indicaba que el proceso de Bonn para Afganistán promovía que se advirtieran intereses comunes en la reducción de barreras comerciales, la inversión en energía y transporte, el control de narcóticos ilícitos y la promesa de no intervención política, pero ese logro se ha desgastado mucho. A medida que el nuevo gobierno de Iraq consolidó su legitimidad, puso en práctica iniciativas para llegar a acuerdos con sus países vecinos.

 

 

10) Reconocer el compromiso a largo plazo

 

Estos países no se componen rápidamente: el apoyo debe ser a largo plazo. El dinero y la ayuda humanitaria inundan los países más afortunados al comienzo de los períodos después del conflicto, a menudo en un grado que va más allá de la capacidad del país para absorber esa asistencia. Sin embargo, como ocurrió en Timor-Leste (en 2006), una vez que pasa el “momento CNN”, la ayuda comienza a disminuir y la atención se fija en otra crisis. En Haití, este patrón de atención e inatención promovió la idea de que los actores externos no estaban realmente comprometidos con la recuperación a largo plazo, algo que da ánimos a los corruptos.

 

Si realmente queremos resolver los problemas de los países en situación frágil o que salen de un conflicto, es preciso que vayamos más allá las soluciones ad hoc y post hoc. Debemos repensar la tramitación de conferencias de donantes en los momentos inmediatamente posteriores al conflicto, a fin de que no anunciemos cifras elevadas que superan la capacidad de absorción y aumentan las expectativas, algo que posteriormente puede generar una reacción de decepción. Los mecanismos de financiación deben garantizar la continuidad y la estabilidad de los recursos a lo largo de una década o más. Esto significa que es preciso gestionar las expectativas de los donantes y, para algunas organizaciones, cambiar los parámetros de financiamiento para los Estados frágiles o emergentes de un conflicto. El Banco Mundial, por ejemplo, se ve limitado por la fórmula de asignación que establecieron nuestros donantes para la Asociación Internacional de Fomento, o AIF, nuestra mayor fuente de financiamiento en condiciones muy favorables. (Donaciones o préstamos a largo plazo con un período de gracia de diez años y sin intereses).

 

Sin embargo, este trabajo no se limita al dinero. El compromiso de ayudar a los Estados frágiles también significa prestar una atención sostenida a los indicios de fragilidad y conflicto, y combatir los miles de riesgos que amenazan la seguridad, la gestión de gobierno, el desarrollo y la legitimidad.

 

 

Conclusión

 

Existen muchas presiones urgentes dignas de la atención del Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, como parte de su Global Strategic Review: el surgimiento de nuevas potencias, la proliferación nuclear, el cambio climático, la competencia por los recursos naturales, las tecnologías de avanzada y las transformaciones militares.

 

Aun así, pensemos en dónde luchan muchas fuerzas militares actualmente. Los Estados frágiles son unas de las principales zonas de operaciones, así estén motivadas por cálculos de intereses nacionales, causas humanitarias, inestabilidades regionales, vacíos inestables o la prevención del asentamiento y la construcción de redes terroristas.

 

Las fuerzas militares han progresado en relación con las estrategias, las operaciones y la capacitación de contrainsurgencia. Sin embargo, el poder militar no es más que un instrumento, que debe integrarse con las capacidades económicas y políticas, si pretende tener éxito. En última instancia, el elemento más importante en los Estados frágiles o que emergen de un conflicto son los habitantes del país. Y los que antes hicieron la guerra, ahora necesitan hacer la paz.

 

Los soldados y quienes trabajan en la esfera de la asistencia deben cooperar para ayudar a los habitantes de estos países a dejar de ser víctimas para convertirse en los principales agentes de la recuperación. Sin esta cooperación, los esfuerzos por salvar a los Estados frágiles probablemente no tendrán éxito, y todos pagaremos las consecuencias.

 

Nuestra compresión de cuál es la mejor manera de garantizar el desarrollo —sintetizar la seguridad, el buen gobierno y la economía para que tengan la máxima eficacia posible— sigue siendo insuficiente.

 

He exhortado a ministros de desarrollo y finanzas, expertos y profesionales a que piensen en los Estados frágiles con nuevas perspectivas y que recurran a otras disciplinas para comprender mejor su experiencia y sus informaciones reveladoras.

 

Para expandir nuestra comprensión de los Estados frágiles y mejorar nuestro trabajo con esos Estados, el Grupo del Banco Mundial está organizando “seminarios generales”, reuniendo a individuos de distintas disciplinas, publicando notas de investigación y sobre prácticas óptimas, organizando un grupo asesor y repensando sus procedimientos, capacitación, recursos y respaldo operacionales. Espero que el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos pueda ayudarnos a fortalecer el intercambio entre especialistas en seguridad, analistas del buen gobierno, profesionales del desarrollo y líderes políticos.

 

Uno de los desafíos estratégicos para el Grupo del Banco Mundial radica en modernizar el multilateralismo: necesitamos contribuir a la renovación de las instituciones y los regímenes del multilateralismo, algunos creados hace más de 60 años, a fin de satisfacer las necesidades de una era muy distinta. Los dos candidatos a la presidencia de Estados Unidos hablaron de fortalecer el enfoque multilateral del país para la política exterior. Ha llegado el momento, y los peligros —y las oportunidades— de los Estados frágiles estarán entre nuestras prioridades.




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