Mejorar la calidad del gasto público y resguardar las protecciones sociales

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Transferencias en efectivo y subsidios en la República Dominicana


Panorama general

El Banco Mundial ayudó a la República Dominicana a asegurar la sostenibilidad fiscal y mejorar los programas clave de protección social cuando la economía del país fue golpeada por la crisis económica mundial de 2008-09. El gasto en el programa de transferencias en efectivo condicionadas (CCT, por sus siglas en inglés) del país aumentó en casi 13% en 2010, mientras que la cantidad de beneficiarios del Seguro Nacional de Salud subsidiado completamente se duplicó en tres años, llegando a más del 20% de la población en 2010. Otro aporte al bienestar de los hogares pobres fue el reemplazo de las subvenciones a la electricidad –ineficientes y focalizadas geográficamente– en el marco del Programa de Reducción de Apagones por un sistema de acuerdo a los medios socioeconómicos denominado Bonoluz.

Desafío

Luego de la crisis financiera interna de 2003, la República Dominicana se recuperó y logró un fuerte crecimiento económico, promediando 9,5% al año en el periodo 2005-07. A diferencia de la mayoría de las economías, el país pudo evitar la recesión en 2009 en medio de la crisis internacional generalizada, pero el menor crecimiento fue suficiente para amenazar la sostenibilidad fiscal cuando la reducción de los ingresos impuso restricciones a los sectores prioritarios. El alza aguda en los precios del petróleo presionó aún más el presupuesto debido a los subsidios a la electricidad no focalizados que obligaban al Gobierno a asumir las fluctuaciones en los precios de mercado en lugar de traspasarlos a los consumidores. Además, aún antes de la crisis, alrededor de un tercio de la población era pobre. El principal desafío para las autoridades era mantener los servicios gubernamentales, proteger el gasto social y restablecer la sostenibilidad fiscal para impedir la anulación de algunas reformas recientes.


Estrategia

El Préstamo para Políticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en inglés) destinado a las Finanzas Públicas y el Sector Social, en línea con la Alianza estratégica con el país y la Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana, fue firmado en noviembre de 2009. Este apuntó a mejorar la calidad y eficiencia del gasto público y mitigar el impacto de la crisis económica mundial en curso en las finanzas públicas del país. Junto con los DPL de Desempeño y Rendición de Cuentas para los Sectores Sociales (PASS, por sus siglas en inglés) que fueron preparados simultáneamente, el crédito apuntó a reformular de manera fundamental el sistema de protección social con el fin de llegar a los más necesitados utilizando de manera eficiente los escasos recursos públicos. Algunas de las medidas adoptadas para lograr estos objetivos incluyeron la racionalización de los programas de protección social y el mejoramiento de la focalización mediante la actualización y combinación de las bases de datos disponibles (por ejemplo, de la Dirección Nacional de Registro Civil y del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales) y el lanzamiento de una nueva encuesta de hogares para identificar mejor a las familias


Resultados

Los subsidios universales al gas y la electricidad fueron reemplazados por subvenciones condicionadas a los medios económicos y el Gobierno subió la tarifa eléctrica y redujo el consumo máximo bajo el cual se aplica el subsidio. El anterior esquema fue desmantelado totalmente en 2010. De los 450.000 hogares pobres y no pobres que recibían energía eléctrica gratuita conforme al sistema anterior (de los cuales se calcula que 196.000 eran pobres), 137.000 se benefician hoy en día del Bonoluz, equivalente a 100 kilovatios-hora de electricidad al mes. Aun cuando el nuevo bono aún no lograr cubrir plenamente a los destinatarios previstos, es un avance ya que garantiza un uso más eficiente y focalizado de los recursos públicos.

A fines de 2010, 780.000 familias y conductores pobres recibían el subsidio al gas licuado denominado Bonogas, introducido en 2008. El uso compartido y coordinación entre las bases de datos del Registro Civil y el Gabinete Social también reveló que otros 82.000 individuos recientemente documentados califican para recibir algún tipo de subvención. La Administradora de Subsidios Sociales ha centralizado 10 programas diferentes de transferencias en efectivo por medio de la tarjeta de débito Solidaridad, que optimiza la focalización y reduce el riesgo de fraude, puesto que el control de las transacciones es electrónico. En el sector salud, el segmento totalmente subsidiado del Seguro Nacional de Salud duplicó sus beneficiarios, de 1 a 2 millones entre 2007 y fines de 2010. La reducción del consumo máximo de energía eléctrica subsidiada de 700 kilovatios-hora al mes a 300 kilovatios-hora al mes y el aumento del 12% en la tarifa eléctrica fijada por el Gobierno ayudaron a disminuir las pérdidas en el sector; pero el alza en los precios del petróleo y el mayor consumo contrarrestaron las ganancias. Las transferencias públicas al sector eléctrico se incrementaron de 1,1% del producto interno bruto (PIB) en 2009 a 1,3% en 2010. Otras medidas destinadas a mejorar la sostenibilidad fiscal tuvieron buenos resultados, por ejemplo aquellas que promueven la definición del presupuesto según los resultados en los Ministerios de Salud y Educación y los métodos de administración tributaria que reducen la evasión.


Contribución del Banco

Conforme a la Estrategia de alianza con el país, se acordó un presupuesto general de financiamiento de US$500 millones para los ejercicios de 2010-13. De este monto, US$150 millones se destinaron al DPL para proporcionar apoyo presupuestario durante la crisis económica, con el objetivo de mantener la adecuada focalización del gasto social en un marco de sostenibilidad fiscal. Además, el Banco aportó actividades analíticas y de asesoría técnica para apoyar su trabajo con el Gobierno y evaluó los desafíos y oportunidades del país en cuanto a mejorar la gestión de las finanzas públicas y la protección social. Estas actividades incluyen: Estudio sobre pobreza (2006), Evaluación del clima de inversiones (2008), Actualización del Programa de evaluación del sector financiero (2010), Evaluación fiduciaria del país (2007), Notas de políticas sobre crecimiento y desarrollo equitativo (2010), Memorando económico del país sobre la Isla Quisqueya (2011) y Mejoramiento de la calidad del gasto público en la República Dominicana.


Asociados

Ante la solicitud de ayuda del Gobierno durante la crisis económica, el Banco coordinó su respuesta con otros donantes, principalmente el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional. Al acordar las áreas de política que requerían reforma, las autoridades pudieron abordar algunos desafíos institucionales y demandas sociales clave y, al mismo tiempo, proporcionar estímulo fiscal junto con la movilización de US$1.000 millones en apoyo presupuestario en 2009 para sobrellevar la crisis. La superposición del apoyo para políticas contenida en el DPL con la serie de DPL para sectores sociales del Banco (PASS I y PASS II) ayudó al Gobierno a avanzar más rápidamente en temas cruciales de protección social y, simultáneamente, mejoró la supervisión y la evaluación. El Banco también coordinó diversas gestiones de implementación con varios ministerios gubernamentales –entre ellos Economía, Finanzas, Educación y Salud– y el Gabinete Social, así como con instituciones del sector eléctrico.


Próximos pasos

Las iniciativas para ayudar a la República Dominicana a mejorar sus finanzas públicas y su desarrollo social no han finalizado desde el cierre del DPL. En la segunda mitad de 2011, se realizo una actualización de la base de datos de focalización de la pobreza, el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), con una cobertura de 1,8 millones de hogares (alrededor del 60% del total del país). Esta gestión permite escoger mejor a los beneficiarios de las CCT. El Banco actualmente ofrece asistencia técnica y apoyo en forma de donaciones para lograr un manejo más eficiente de las finanzas públicas. Por su parte, en enero de 2012 el Congreso aprobó un nuevo DPL sobre Desempeño y Rendición de Cuentas de los Sectores Sociales (PASS III) para garantizar la continuidad de las reformas en los ámbitos de protección social, salud y educación y la eficiencia del gasto público.


Beneficiarios

Altagracia Trinidad, de Santo Domingo, 37 años y madre de dos hijos, trabaja en su casa. Gracias al apoyo de Solidaridad, Bonoluz y Bonogas, el nivel de vida ha mejorado considerablemente en su hogar. El dinero que recibe de Comer es Primero (componente alimentario de Solidaridad) lo usa principalmente para comprar productos básicos como leche, azúcar, frijoles, aceite y arroz, aliviando así la presión financiera que afectaba a la familia. Al mismo tiempo, vela porque sus hijos asistan a la escuela, una de las condiciones del programa de transferencias en efectivo. Según la señora Trinidad, Bonoluz y Bonogas son muy importantes para su familia, porque le permiten llegar a fin de mes sin cortes de los servicios: “Con nuestro anterior presupuesto, podíamos llenar el estanque de gas [del generador] para no más de 20-25 días de uso; el apoyo de Bonogas nos permite comprar gas para más de dos meses; ahora es un servicio y no una preocupación”.

Para más información, visite el sitio web de Proyectos.


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