Auslandshilfe kann dauerhaftes Wachstum fördern und Armut abbauen wenn betroffene Länder eigene Entwicklungsstrategien vorantreiben

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WASHINGTON, 27. März 2001--Auslandshilfe kann dazu beitragen, wesentliche Wirtschaftsreformen in Entwicklungsländern zu verankern. Dies gilt jedoch nur wenn die Regierungen und Bevölkerungen der Empfängerländer die notwendigen Veränderungen auch ernsthaft unterstützen. So lautet die Kernaussage eines neuen Weltbankberichtes, der der Frage nachgeht, wie sich Entwicklungshilfe auf die Wirtschaftspolitik in Afrika ausgewirkt hat. Ohne eine solche "Mitarbeit im Land selbst" wird es auch durch externe Überredungskünste oder durch Auflagen der Geberländer nicht gelingen, arme Länder zur Annahme von Reformen zu bewegen, die sie ablehnen.

Dem neuen Bericht mit dem Titel Hilfe und Reformen in Afrika: Erkenntnisse aus zehn Fallstudien zufolge kann Hilfe in Ländern, in denen die politische Führung tatsächlich hinter den Reformen steht und in denen fähige Beamte und Gesellschaftsgruppen Veränderungen durchsetzen können, das Vertrauen der Öffentlichkeit in den Reformprozess stärken und zu vermehrten Privatinvestitionen in nationale Wirtschaftssysteme führen. Auf diese Art kann Auslandshilfe dazu beitragen, Reformanstrengungen zu verstärken und hohe Wachstumsraten zu fördern.

Demzufolge sollten laut Weltbank die reichen Länder ihrer UN-Verpflichtung nachkommen und tatsächlich 0,7 Prozent ihres jährlichen Bruttoinlandsproduktes in die Auslandshilfe investieren und ihre Märkte für Exporte aus Entwicklungsländern öffnen. Die Entwicklungshilfe für Afrika ist von 32$ pro Kopf im Jahr 1990 drastisch auf nur 19$ pro Kopf im Jahr 1998 gesunken, und dies, obwohl die Wirksamkeit der Hilfen an Länder mit einer effizienten Wirtschafts- und Sozialpolitik klar belegt werden konnte.

"Es liegt eine schmerzhafte Ironie darin, dass gerade zu einer Zeit, in der viele afrikanische Regierungen eine effiziente Wirtschafts- und Sozialpolitik einführen und sich zu Reformen verpflichten, die Entwicklungshilfe gekürzt wird. Dies ist genau das falsche Signal von den Geberländern," so der Präsident der Weltbank James Wolfensohn, der erst kürzlich von einem Treffen mit 22 afrikanischen Staatsoberhäuptern zurückkehrte. "Afrikanische Länderführungen sind wie nie zuvor entschlossen, ihren Aufschwung selbst in die Hand zu nehmen, doch dazu brauchen sie auch vermehrte Entwicklungshilfe zur Unterstützung der Reformen und Zugang zu den Märkten der Industrieländer. Die reichen Länder müssen daran erinnert werden, dass ihr derzeitiges Entwicklungshilfeniveau, das bei etwa 0,24 Prozent des jährlichen Bruttoinlandsproduktes liegt, weit hinter dem zugesagten Ziel von 0,7 Prozent zurückbleibt. In Zahlen ausgedrückt macht der Unterschied zwischen diesen beiden Prozentsätzen 100 Milliarden Dollar pro Jahr aus – dies ist für Millionen von Menschen ein Unterschied zwischen Leben und Tod. "

Der neue Bericht, der zehn nationale Fallstudien in den 80er und 90er Jahren untersucht – und zwar in Ländern wie der Elfenbeinküste, der Demokratischen Republik Kongo (früher Zaire), Äthiopien, Ghana, Kenia, Mali, Nigeria, Tansania, Uganda und Sambia – bestätigt erneut, dass Entwicklungshilfe in armen Ländern, die wirtschaftliche Reformen umgehen, welche das Wirtschaftswachstum vorantreiben und die Auswirkungen der Armut verringern könnten, wenig oder keinen positiven Einfluss hat. Obgleich die Geberländer diese Erkenntnisse umgesetzt haben und in zunehmendem Maße Entwicklungsländer favorisieren, die die Auslandshilfe effizient nutzen können, mahnt der Bericht die Geberländer, auch in Zukunft eine Auswahl zu treffen. Wenn insbesondere bilaterale Geberländer Hilfen an Empfängerländer leisten und dabei deren geringe Erfolge im wirtschaftlichen Bereich unberücksichtigt lassen, verursachen sie damit möglicherweise den Verzicht der Entwicklungsländer auf Reformen, die dem sozialen und wirtschaftlichen Wohl ihrer Bevölkerung äußerst dienlich wären.

Dem Bericht zufolge sind Auflagen wie z.B. die Stabilisierung der Wechselkursraten oder die Einführung eines unabhängigen Gerichtswesens, mit deren Hilfe die Entwicklungsländer zu Reformen bewegt werden sollen, in hohem Maße unwirksam. In Ländern, die erfolgreich Reformen durchgeführt haben, gab es starke politische Bewegungen, die zu diesen Veränderungen führten. In weniger erfolgreichen Ländern dagegen werden Veränderungen üblicherweise durch mächtige Sonderprivilegien blockiert. In beiden Fällen wird die Wirtschaftspolitik vorwiegend im Inland gestaltet.

"Dieser Bericht zeigt, dass in armen Ländern, die Reformen klar ablehnend gegenüberstehen, diese nicht durch Hilfeleistungen erkauft werden können," sagt Shanta Devarajan, Mitverfasser des neuen Berichtes und Wirtschaftsverantwortlicher des Human Development Network (Netzwerk für menschliche Entwicklung) der Weltbank. "Wenn eine eigene, nationale Entwicklungsstrategie fehlt, werden selbst die großzügigsten und wohlgemeintesten Hilfspakete nur wenig oder gar nicht zu einer Verbesserung der Lebensqualität der Menschen beitragen. Deshalb bildet die Mitarbeit des Landes den Kern der Poverty Reduction Strategy Papers (Strategiepapiere zum Abbau der Armut) oder des Prozesses zur Abbau der Armut, bei dem die armen Länder ihre eigenen sozialen und wirtschaftlichen Prioritäten ausarbeiten und Weltbank, IWF sowie internationale Geberländer eine unterstützende Rolle spielen. "

Wie aus dem Bericht hervorgeht haben die afrikanischen Länder seit den frühen 80er Jahren enorme Hilfsbeträge erhalten, die den politischen Reformprozess ankurbeln sollten. Die Ergebnisse sind jedoch sehr unterschiedlich. Ghana und Uganda waren erfolgreiche Reformer, die ein rasches Wirtschaftswachstum verzeichnen und die Armut abbauen konnten. Die Elfenbeinküste und Äthiopien zeigten in den letzten Jahren deutliche Reformanstrengungen, aber unklare politische Verhältnisse beziehungsweise der Druck durch Konfliktsituationen lassen die Frage offen, ob die Reformen von Dauer sein werden. In anderen Ländern änderte sich die Politik nur wenig oder verschlechterte sich gar.

Hilfe kann unterstützen, sobald der Reformprozess einmal eingeleitet ist

Dem Bericht zufolge kann Auslandshilfe zwar nicht dazu dienen, nationale Empfänger zu Reformen zu zwingen; die richtige Zusammensetzung aus Hilfsgeldern, politischer Beratung und technischer Unterstützung kann den Reformprozess jedoch äußerst sinnvoll begleiten.

Sowohl die Fallstudie aus Ghana als auch die aus Uganda betonen wie wichtig finanzielle Hilfen waren. Im Falle von Ghana ist die Rede davon, dass Zahlungsbilanzbeihilfen

"der Regierung zum nötigen Spielraum verhalfen. Sie ermöglichten Importe, die die Regale der Supermärkte und anderer Händler füllten. Die gefüllten Regale verhalfen der Regierung zu einer psychologisch begründeten Atempause, denn ... die Menschen verstanden sie als Zeichen, dass sich die Dinge bessern würden" (siehe Fallstudie Ghana).

Der Bericht belegt wie in den erfolgreichen Fällen die Hilfeleistungen im Zuge der politischen Verbesserungen zunahmen. Wenn ein Land wirklich Reformen durchführt, dann vermehrt finanzielle Hilfe den Nutzen dieser Veränderungen. Das bedeutet, dass der durch eine bestimmte politische Veränderung hervorgerufene Wachstumsschub durch Hilfeleistungen noch gesteigert wird. Hierfür gibt es zwei Gründe. Die Hilfe verstärkt das Vertrauen in das Reformprogramm und zieht verstärkt Privatinvestitionen an. Außerdem ermöglicht sie es der Regierung in Ergänzung zu privaten Investitionen öffentliche Dienstleistungen anzubieten. Indem Hilfeleistungen den Nutzen von Reformen verstärken, vergrößern sie auch die Wahrscheinlichkeit, dass diese von Dauer sein werden. Wie aus der Studie über Ghana hervorgeht

"so erwiesen sich in Bezug auf die Politik wirtschaftliche Reformen am Ende nur als politisch haltbar, weil bestimmte Erfolge schnell erzielt werden konnten."

Obgleich Äthiopien mit dem Reformprogress noch nicht so weit vorangekommen ist, belegt auch der Fall dieses Landes die Bedeutung der Hilfe für die Stabilisierung des Reformprozesses, sobald dieser einmal eingeleitet wurde:

"In den 80er Jahren, als Äthiopien in einen langanhaltenden Bürgerkrieg verwickelt und damit beschäftigt war, ein riskantes Programm zum Aufbau eines sozialistischen Wirtschaftssystems umzusetzen, hatten die Hilfeleistungen einen sehr geringen Einfluss auf Wachstum oder Armut. Als Reaktion auf tiefgreifende wirtschaftliche und politische Krisen wurden 1990 marktorientierte Reformen in die Wege geleitet. Anfangs führte das Reformprogramm zu einer beträchtlichen Ausweitung der Auslandshilfe, um die Liberalisierung, Stabilisierung und Sanierung des Landes zu unterstützen. Weitergehende Hilfen trugen dazu bei, die Reformanstrengungen zu verstärken und waren auch förderlich für hohe Wachstumsraten" (siehe auch Fallstudie Äthiopien).

Diskussion ist wichtig

Die vielleicht wichtigste Erkenntnis aus den zehn Fallstudien liegt darin, dass in erfolgreichen Reformländern Diskussionsprozesse stattfinden, die zu einem breiten Reformkonsens führen.

Das Reformprogramm in Uganda zum Beispiel war zu jeder Zeit von einer breitangelegten Diskussion begleitet. Präsident Museveni richtete das Presidential National Forum (Nationales Präsidialforum) ein, in dem 1987 eine Diskussion über Reformfragen geführt wurde. Die Ugandan Manufacturers Association (Herstellerverband Ugandas) finanzierte in den Jahren 1987 bis 89 Seminare und Diskussionspapiere. Der Presidential Economic Council (Präsidialer Wirtschaftsrat) eröffnete Debatten über Reformen und finanzierte im Dezember 1989 eine Konferenz über die Liberalisierung des Handels, die als Wendepunkt in der öffentlichen Meinung gilt. In Tansania mussten Parteiführer und politische Entscheidungsträger Reformern in der Regierung Gehör schenken, als Wirtschaftsexperten an der Universität Dar es Salaam 1984 damit begannen, öffentliche Diskussionsforen zur Wirtschaftsliberalisierung durchzuführen. Noch im selben Jahr erlaubte die Regierung eigenfinanzierte Importe, wertete die Währung ab und erhöhte die Preise für Agrarprodukte um etwa 30 Prozent.

Im Gegensatz dazu scheinen politische Entscheidungen in Kenia einem kleinen Kreis vorbehalten zu sein. Als Folge davon werden die Reformen nicht einmal in jedem Fall von den Bereichsministerien unterstützt und andere Interessengruppen werden gar nicht erst um ihre Meinung gebeten. Die Gründung des Export Promotion Council (Rat zur Exportförderung) im Jahre 1992 war ein erster Schritt hin zur Einbindung der Geschäftswelt in die politische Entscheidungsfindung.

In Sambia wurden die Reformen im Zuge der "honeymoon period" (Flitterwochenphase), die den Mehrparteienwahlen folgte, durchgesetzt.

Wie Finanzminister Kasonde sagt, "mussten rasch notwendige, aber unpopuläre Entscheidungen getroffen werden. Ich war sehr daran interessiert, den politischen Status der MMD-Regierung zu nutzen, um wirtschaftlich voranzukommen." Doch gerade durch das rasche Vorangehen, noch ehe sich Widerstand gegen die Reformen entwickeln konnte, hat die Regierung Sambias vielleicht zu der langsamen Umsetzung einiger der Reformen beigetragen. Interessenverbände, die vor den Reformen nicht befragt wurden, blockierten einige davon. Abgesehen von ein paar Kabinettsministern stießen die Reformen in Sambia nur auf geringe Unterstützung.

"Es ist eindeutig, dass die Entwicklungsländer, die erfolgreich Reformen durchführten und die öffentliche Unterstützung für Veränderungen festigen konnten, Diskussionsprozesse führen, die dazu beitrugen, das nationale Engagement zu erreichen, das zur Umsetzung von manchmal mühseligen, aber letztlich doch lohnenden Reformen nötig ist." so David Dollar, Leiter des Teams für Makroökonomie und Wachstum in der Entwicklungsforschungsgruppe der Weltbank und Mitverfasser des Berichts.

Was Geberländer in Ländern mit politischen Schwächen tun können

Die Schlussfolgerung aus dem Bericht lautet, dass Entwicklungsgelder Reformen in Ländern mit unzulänglicher Sozial- und Wirtschaftspolitik und ohne klare politische Bewegung zur Änderung der Situation nicht aus dem Boden stampfen können. Daher sollten Geldgeber stattdessen nur technische Unterstützung und politischen Dialog anbieten, solange die Länder nicht einen eigenen festen Willen zu Veränderungen an den Tag legen.

Als zum Beispiel Ghana in den frühen 80er Jahren mit einer makroökonomischen Krise zu kämpfen hatte, konnte sich das Land für die Ausarbeitung politischer Vorschläge auf gutausgebildete Wirtschaftsfachleute stützen. Diese Technokraten begründeten auch den politischen Dialog mit internationalen Finanzinstitutionen, der sich bei der Ausarbeitung von Plänen als hilfreich erwies. Als die Führung Ugandas ein paar Jahre später eine neue Politik einzuschlagen versuchte, halfen u.a. Studienreisen nach Ghana, die von Geldgebern finanziert wurden.

In erfolgreichen Fällen lernen die politischen Führungskräfte von anderen Ländern und aus ihren eigenen Fehlern. Unaufdringliche Hilfe kann diese politische Erfahrungsbildung fördern, wobei das Tempo im allgemeinen von dem betroffenen Land selbst bestimmt werden sollte. Selbst in Ländern, die lange Zeit in der Phase der Vorbereitung von Reformen verharren, kann technische Unterstützung den Grundstein für politisches Lernen legen. In Kenia zum Beispiel unterstützen Geldgeber das Kenyan Institute for Policy Research and Analysis (Institut zur politischen Forschung und Analyse) mit dem Ziel, vor Ort zur politischen Analyse und Gestaltung zu befähigen. Solange ernsthafte Reformen durch Sonderprivilegien blockiert werden, werden diese Fähigkeiten keinen Erfolg mit sich bringen, doch sobald sich eine politische Bewegung für Veränderungen entwickelt, stellen sie eine wesentliche Grundlage dar.

Wo die Geldgeber andererseits diesen Rat nicht beachten und nicht zwischen effektiven und schwachen Erfolgsträgern unterscheiden, können große Summen an Auslandshilfe eine schwache Politik stützen und entscheidende soziale und wirtschaftliche Reformen verzögern. Das Verknüpfen von Bedingungen mit der Hilfe hat in solchen Fällen nicht zur politischen Veränderung geführt, hat aber die Auszahlung von Mitteln auch nicht verzögert.

Allgemein gesagt haben die Geldgeber nicht sorgfältig genug zwischen verschiedenen Ländern und verschiedenen Phasen im Reformprozess unterschieden. Sie neigen dazu, überall und jederzeit dasselbe Hilfspaket anzubieten. Die Erkenntnisse aus Ghana und Uganda zeigen, dass sich die Geldgeber auf technische und andere angemessene Unterstützung konzentrieren und keine umfassenden Mittel oder Zahlungsbilanzbeihilfen zur Verfügung stellen sollten, solange die Regierungen nicht ernsthaft zu Reformen bereit sind. Wenn sich ein Reformprozess entwickelt, kann die Finanzhilfe im Zuge tatsächlicher politischer Verbesserungen ausgeweitet werden. In einer frühen Reformphase begrüßen politische Führungskräfte und Technokraten Auflagen sogar, da sie sich mit deren Erfüllung selbst zu politischen Veränderungen verpflichten. Ist der Reformprozess aber erst einmal gut verankert, verlieren Auflagen an Sinn, da sie die Eigenbeteiligung einschränken und nationales Engagement verschleiern; zwei Dinge, die für die schwierigen Veränderungen zweiten Grades wie Reformen im Öffentlichen Dienst und in der öffentlichen Verwaltung unerlässlich sind.

"Die positive Nachricht ist, dass Auslandshilfe in Ländern, in denen ernsthafte Reformbemühungen vorhanden sind, einen beachtlichen Beitrag leisten kann" fügt Weltbankmitarbeiter Dollar hinzu. "Sowohl in Ghana als auch in Uganda spielten die Weltbank und andere Geldgeber eine wichtige Rolle in der frühen Reformphase, zunächst mit Ratschlägen und Hinweisen auf Erfolge in anderen Ländern, und später auch mit Finanzhilfen. Die Fallstudien zeigen ausführlicher, was wir bei länderübergreifenden Untersuchungen bereits feststellen konnten: Die Verbindung aus guter Politik und Auslandshilfe führt zu guten Ergebnissen und damit zu mehr öffentlicher Unterstützung für das Reformprogramm. "

Ausländische Hilfe in der Zukunft

Der von Europäischen Geldgebern (Frankreich, Deutschland, den Niederlanden, Norwegen und Schweden) mitfinanzierte und in regionalen Foren Afrikas, Europas und der Vereinigten Staaten umfassend diskutierte neue Bericht der Weltbank mit dem Titel Hilfe und Reformen in Afrika: Erkenntnisse aus zehn Fallstudien, möchte der internationalen Entwicklungshilfegemeinschaft dabei helfen, Auslandshilfe auf arme Länder zu konzentrieren, bei denen die Wahrscheinlichkeit einer effizienten Nutzung im Hinblick auf ein breitangelegtes Wirtschaftswachstum und den Abbau von Armut am größten ist.

Im Falle der Länder, die derzeit öffentliche Unterstützung und politische Motivation für nationale Reformen noch nicht vereinbaren können, kann der Bericht sowohl den Geldgebern als auch den Hilfsempfängern bei der Einleitung der notwendigen ersten Schritte mit technischer Unterstützung und politischer Beratung helfen und so den Prozess in Richtung nationaler Veränderungen in Gang bringen.

Die niederländische Ministerin für Entwicklungskooperation Eveline Herfkens ist der Meinung, dass die Spender von Auslandshilfe anhand der Erkenntnisse des Berichts sicherstellen sollen, dass die von ihnen geleistete Entwicklungshilfe den größtmöglichen Erfolg bringt, indem sie zum Abbau von Armut in armen Ländern, die sich ernsthaft zu Reformen verpflichten, verwendet wird.

"(Dies ist) ein Appell an die Spendergemeinschaft: Hilfe kann zu politischen Reformen beitragen, aber hören Sie damit auf, politische Veränderungen durch große Geldbeträge erkaufen zu wollen. Stattdessen sollten arme Länder, die sich ernsthaft um Reformen für die Armen bemühen, stärker unterstützt werden. Die Fallstudien in diesem Buch liefern eine solide Basis für die Neuorientierung in der Entwicklungshilfepolitik, an der ich jahrelang gearbeitet habe.

Die Politik wird in diesem Bericht einer umfassenden Bewertung unterzogen. Theoretisch wird gemessen, in welchem Ausmaß die Regierungspolitik ein gesundes Umfeld für ein breitangelegtes Wachstum und den Abbau der Armut schafft. Praktisch gibt es vier Komponenten:
· Makroökonomische Politik: Inwieweit schafft die Steuer-, Währungs- und Wechselkurspolitik ein stabiles Umfeld für die Wirtschaftstätigkeit?
· Strukturelle Politik: Inwieweit schaffen handels-, steuer- und andere politische Maßnahmen gute wachstumsfördernde Anreize für Haushalte und Firmen?
· Verwaltung des Öffentlichen Dienstes: Inwieweit gelingt es den Institutionen des Öffentlichen Dienstes private Initiativen durch öffentliche Dienstleistungen wie z.B. beim Rechtsstaatsprinzip (Funktionieren der Rechtsprechung, Polizei), bei den Infrastrukturen und bei sozialen Dienstleistungen zu ergänzen?
· Soziale Einbindung: Inwieweit stellt die Politik die volle Teilhabe der Gesellschaft mittels sozialer Dienstleistungen für die Armen und Benachteiligten einschließlich der Frauen und ethnischer Minderheiten sicher?