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WASHINGTON, 27 de Março de 2001--A ajuda externa pode ajudar a implantação de reformas económicas fundamentais em países em desenvolvimento, mas só se os governos beneficiários e seus povos apoiarem amplamente a necessidade de mudanças, afirma um novo relatório do Banco Mundial que investiga o modo como a ajuda ao desenvolvimento influenciou a política económica em África. Sem esse "controlo pelo país", o aliciamento externo ou a "imposição de condições" pelos dadores têm poucas probabilidades de levar os países pobres a adoptar reformas a que se opõem.
O novo relatório, Ajuda e Reforma em África: Lições de Dez Casos Estudados, afirma que quando os dirigentes políticos estejam comprometidos com a reforma, e existam funcionários públicos e grupos comunitários competentes que possam executar essa reforma, a ajuda aumenta a confiança pública no processo de reforma e atrai maior quantidade de investimento privado nas economias dos países. Desta forma, a ajuda externa pode ajudar a solidificar os compromissos com a reforma e promover taxas de crescimento elevadas.
Como consequência, o Banco Mundial acredita que os países ricos deviam respeitar os seus compromissos assumidos com as NU de dedicar 0,7% do seu PIB anual à ajuda externa e abrir os seus mercados às exportações dos países em desenvolvimento. A assistência ao desenvolvimento a África caiu drasticamente de USD 32 per capita em 1990 para apenas USD 19 em 1998, apesar das provas claras da eficácia da ajuda nos países com políticas económicas e sociais eficazes.
"É de uma ironia gritante que a ajuda ao desenvolvimento esteja a ser reduzida numa altura em que vários governos africanos estão a adoptar políticas económicas e sociais eficazes, e a assumir um compromisso com a reforma. Esta mensagem é exactamente oposta à que os dadores deveriam transmitir", diz James Wolfensohn, Presidente do Banco Mundial que regressou recentemente de uma reunião com 22 Chefes de Estado Africanos. "Os dirigentes africanos estão mais do que nunca determinados a conduzir a sua própria renascença, mas para isso precisam também de maior ajuda ao desenvolvimento para apoio destas reformas e acesso aos mercados dos países desenvolvidos. Os países ricos precisam de ser lembrados que os seus níveis actuais de ajuda externa, na ordem de 0,24% dos seus PIBs anuais, estão abaixo da meta de 0,7% que prometeram cumprir. A diferença entre estes valores atinge cerca de uma centena de um milhar de milhões de USD ao ano - o que para milhões de pessoas é a diferença entre a vida e a morte."
O novo relatório, que examina dez casos de países estudados durante os anos de 1980 e 1990--incluindo Costa do Marfim, República Democrática do Congo (ex Zaire), Etiópia, Gana, Quénia, Mali, Nigéria, Tanzânia, Uganda e Zâmbia--reconfirma que a ajuda ao desenvolvimento tem pouco ou nenhuma influência positiva nos países pobres que evitam as reformas económicas capazes de estimular o crescimento económico e reduzir a pobreza. Embora os dadores tenham já chegado a esta conclusão e cada vez mais dêem preferência aos países em desenvolvimento que possam usar a ajuda externa eficientemente, o relatório adverte para a necessidade de os dadores continuarem a ser selectivos. Quando determinados dadores bilaterais dão ajuda a países independentemente do seu fraco desempenho económico passado, podem estar a insensibilizar esses países em desenvolvimento para a necessidade de adoptar reformas que iriam beneficiar grandemente o bem estar social e económico dos seus povos.
O relatório conclui que a "imposição de condições" é normalmente ineficaz quando se destina a coagir os países em desenvolvimento a adoptar reformas tais como estabilização das taxas de câmbio ou promoção de um sistema judicial independente. Os países que conseguiram efectuar reformas com sucesso foram aqueles que registaram movimentos políticos inequívocos que apoiaram a adopção de mudanças. De uma maneira geral, os países com um nível de sucesso mais baixo foram aqueles em que existiam interesses poderosos empenhados em impedir essas mudanças. Em qualquer dos casos, as políticas económicas são sobretudo elaboradas a nível nacional.
"Este relatória demonstra que a ajuda não pode 'comprar' as reformas nos países pobres que se lhes opõem vigorosamente," afirma Shanta Devarajan, um co-autor do novo relatório e Economista Chefe da Rede de Desenvolvimento Humano do Banco Mundial. "Sem o 'controlo pelo país' de uma estratégia de desenvolvimento nacional, até os mais generosos e bem intencionados pacotes de ajuda têm pouco ou quase nenhum impacto na melhoria da qualidade de vida das populações. É por este motivo que o controlo pelo país está no centro dos Documentos de Estratégia para Redução da Pobreza ou processo PRSP pelo qual os países pobres traçam as suas próprias prioridades sociais e económicas, e o Banco Mundial, FMI e dadores internacionais desempenham um papel de apoio."
Como o relatório demonstra, os países africanos receberam vastas quantias de ajuda desde o início da década de 80 destinada a estimular as reformas de políticas, mas os resultados foram bastante díspares. Tanto o Gana como o Uganda foram bem sucedidos nas reformas que levaram a um crescimento rápido e redução da pobreza. A Costa do Marfim e Etiópia revelaram um sucesso significativo nas reformas durante os últimos anos, mas a instabilidade das condições políticas e a tensão causada pelos conflitos (respectivamente) deixam em aberto a questão se as reformas serão sustentáveis. Noutros países as políticas pouco mudaram ou chegaram mesmo a piorar.
A ajuda pode ajudar quando o processo de reforma já está em marcha
O relatório defende que embora a ajuda externa não possa ser utilizada para impor reformas nos países beneficiários, a composição certa de ajuda financeira em conjunto com recomendações sobre políticas a seguir e assistência técnica podem ter um papel extraordinariamente importante no apoio ao processo de reforma.
Os estudos dos casos do Gana e do Uganda são categóricos a destacar o importante papel de apoio desempenhado pela ajuda financeira. Relativamente ao Gana, o apoio à balança de pagamentos,
"forneceu ao governo o alívio necessário. Possibilitou importações que ajudaram a encher as prateleiras dos supermercados e outros comerciantes. As prateleiras cheias proporcionaram ao Governo uma margem de tranquilidade provocada pelo factor psicológico da população encarar esse facto como um sinal de melhores tempos futuros" (ver Estudo do Caso do Gana).
O relatório mostra bem que nos casos estudados bem sucedidos os fluxos de ajuda andaram a par e passo com as melhorias das políticas adoptadas. Quando os países fazem verdadeiras reformas, os financiamentos aumentam os benefícios dessas reformas. Ou seja, o impacto do crescimento de uma determinada política melhorada é intensificado pelo fluxo de ajuda, para o que existem duas razões. A ajuda aumenta a confiança no programa de reformas e atrai mais investimento privado. Ao mesmo tempo, permite ao governo prestar serviços públicos que são necessários ao investimento privado. Ao aumentar os benefícios da reforma, a ajuda torna mais provável a sua sustentabilidade. Como se refere no estudo sobre o Gana,
"Numa perspectiva política, a reforma económica acabou por provar ser politicamente sustentável apenas porque alguns resultados surgiram muito rapidamente."
Se bem que a Etiópia não tenha feito grande progresso com a reforma, é no entanto um caso que comprova a importância da ajuda na consolidação da reforma uma vez iniciada:
"A ajuda teve um impacto mínimo no crescimento ou na redução da pobreza nos anos 80 porque a Etiópia estava envolvida numa prolongada guerra civil a par de um programa audacioso de construção de uma economia socialista. As reformas conducentes a uma economia de mercado iniciaram-se em 1990 em resposta a crises económicas e políticas profundas. O programa de reforma atraiu inicialmente um montante considerável de assistência externa destinada a apoiar a liberalização, estabilização e recuperação. A ajuda subsequente conribuiu para consolidar os compromissos da reforma e esteve na base de taxas de crescimento elevadas" (ver estudo do caso da Etiópia).
A importância das consultas
Talvez a lição mais importante que se pode tirar destes dez estudos é que os reformadores bem sucedidos têm processos consultivos que resultam num consenso amplo para a reforma.
Por exemplo, o programa de reformas do Uganda foi sujeito a uma consulta vasta em todas as fases do processo. O Presidente Museveni criou em 1987 o Forum Presidencial Nacional para debater as questões da reforma. A Associação de Fabricantes do Uganda patrocinou seminários e documentos para discussão no período de 1987-89. O Conselho Económico Presidencial promoveu debates abertos sobre a reforma e patrocinou uma conferência, em Dezembro de 1989, sobre liberalização do comércio que foi considerada como o ponto de viragem da opinião pública. Na Tanzânia, quando economistas na Universidade de Dar es Salaam começaram em 1984 a fazer reuniões públicas sobre liberalização económica, os dirigentes partidários e os responsáveis pela tomada de medidas tiveram que começar a prestar atenção aos elementos reformistas do governo. Nesse mesmo ano, o governo autorizou importações com financiamento próprio, desvalorizou a moeda e aumentou os preços dos produtos agrícolas em cerca de 30%.
Em contrapartida, a tomada de decisões no Quénia parece estar confinada a um pequeno círculo. Como resultado, as reformas nem sempre são "controladas" até mesmo pelos ministérios de tutela, e as outras partes interessadas nem sequer são consultadas. A criação em 1992 de um Conselho para o Fomento da Exportação foi um passo para promover a participação da comunidade empresarial nas decisões sobre as medidas a adoptar.
As reformas na Zâmbia foram efectuadas durante o "período de lua de mel" que se seguiu às eleições multipartidárias.
Nas palavras do Ministro das Finanças Kasonde "Tiveram que se tomar de imediato decisões necessárias mas impopulares. Eu estava particularmente interessado em usar o estatuto político do Govermo MMD para conseguir progressos económicos." Contudo, ao agir rapidamente antes que se pudesse mobilizar uma oposição às reformas, o Governo da Zâmbia pode na verdade ter contribuído para uma implementação lenta de algumas das reformas. Os grupos de interesses, que nunca foram consultados antes das reformas, bloquearam algumas delas. À excepção de alguns ministros, pode dizer-se que de uma maneira geral o apoio às reformas na Zâmbia foi insignificante.
"A pesquisa efectuada demonstra claramente que os países em desenvolvimento que conseguiram com sucesso fazer reformas e consolidar o apoio popular às mudanças, têm processos consultivos que ajudaram a construir o compromisso nacional de aceitar o processo de reforma, por vezes doloroso mas em última análise compensador," afirma David Dollar, chefe da equipa de macroeconomia e crescimento no Grupo de Investigação do Desenvolvimento do Banco e um dos co-autores do relatório.
O que os dadores de ajuda podem fazer em países pobres com políticas deficientes
O relatório conclui que uma vez que o financiamento do desenvolvimento não pode impulsionar reformas em países com políticas sociais e económicas deficientes e sem um movimento político coerente para alterar a situação, os dadores deveriam antes oferecer assistência técnica de diálogo para discussão de políticas até que esses países criem o seu próprio compromisso para mudança.
Por exemplo, quando o Gana estava a braços com uma crise macroeconómica no princípio da década de 80, dispunha de economistas bem preparados para desenvolverem propostas de políticas, e estes tecnocratas consideraram útil para a elaboração de planos o diálogo sobre políticas com as instituições financeiras internacionais. Alguns anos mais tarde, quando os dirigentes do Uganda procuravam novas políticas, as visitas de estudo ao Gana financiadas pelos dadores foram sem dúvida muito úteis.
Nos casos bem sucedidos, os dirigentes políticos aprendem à custa dos próprios erros e dos outros países. Uma assistência discreta pode ajudar a este processo de aprendizagem, que geralmente deve ocorrer ao ritmo do próprio país. Mesmo nos países que se mantêm por muito tempo na fase de pré-reforma, a assistência técnica pode criar a base para a aprendizagem de políticas. Por exemplo, no Quénia, os dadores estão a apoiar o Instituto para Investigação e Análise de Políticas para ajudar a desenvolver capacidade local para análise e formulação de políticas. Este tipo de aumento de capacidade não vai ter um grande rendimento enquanto grupos de interesses bloquearem uma reforma séria, mas é um elemento essencial no caso de aparecer um movimento político favorável a mudanças.
Por outro lado, quando os dadores não tomam em consideração esta recomendação e não estabelecem a diferença entre um desempenho eficaz e um desempenho deficiente, quantias consideráveis de ajuda externa podem ajudar a perpetuar políticas ineficazes e atrasar importantes reformas sociais e económicas. A "Imposição de Condições" na ajuda externa nestes casos não tem surtido efeito na mudança de políticas nem tem atrasado o desembolso de fundos.
De uma maneira geral, os dadores não discriminaram convenientemente entre os diferentes países e as v |
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