บทสรุปสำหรับผู้บริหาร

รายงานเรื่อง Climate Resilient Cities ว่าด้วยการลดความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อน และการเสริมสร้างภูมิคุ้มกันต่อภัยธรรมชาติในเมืองใหญ่ของเอเชียตะวันออก   เป็นคู่มือที่จัดทำขึ้นเพื่อให้รัฐบาลและผู้บริหารท้องถิ่นในภูมิภาคเอเชียตะวันออก มีความเข้าใจในเรื่องผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศต่อภัยธรรมชาติได้ดียิ่งขึ้น และสามารถเสริมสร้างศักยภาพของตัวเองในการเตรียมการรับมือกับภัยพิบัติ  ตลอดจนการลงทุนเพื่อพัฒนาให้ชุมชนมีความสามารถในการปรับเปลี่ยนเพื่อปกป้องตัวเองได้อย่างยั่งยืน คู่มือฉบับนี้ใช้ได้กับเมืองใหญ่ต่างๆ โดยเริ่มตั้งแต่การสร้างความตระหนักในเรื่องภาวะโลกร้อนกระทั่งถึงการกำหนดกลยุทธ์เพื่อลดผลกระทบ และการจัดเตรียมระบบป้องกันตามหลักวิชา ข้อมูลจากแผ่นซีดีรอม (CD-Rom of City Profiles) ที่แนบมาด้วยนี้ จะช่วยให้ผู้บริหารเมืองใหญ่ได้เห็นภาพและเข้าใจถึงรายละเอียดว่าเมืองอื่นดำเนินการอย่างไรบ้างในเรื่องนี้

ขณะนี้เป็นที่ประจักษ์ชัดแล้วว่าภาวะโลกร้อนอันมีผลมาจากการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศนั้น  มีสาเหตุมาจากกิจกรรมที่ก่อให้เกิดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Greenhouse Gas)  ซึ่งเป็นฝีมือของมนุษย์   ความร้อนที่เพิ่มสูงขึ้นในชั้นบรรยากาศ นำไปสู่กระบวนการเปลี่ยนแปลงสภาวะอากาศที่ส่งผลโดยตรงต่อระดับอุณหภูมิและระดับน้ำทะเล และทำให้เกิดพายุใหญ่บ่อยครั้งขึ้น ความเปลี่ยนแปลงนี้มีผลกระทบโดยตรงต่อเมืองใหญ่และเขตเมืองทั้งหลาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตชายฝั่งทะเล    ทวีปเอเชียนั้น   เป็นผืนแผ่นดินที่ประสบอุทกภัยน้ำท่วมบ่อยครั้งมากที่สุดในโลก กล่าวคือนับแต่ย่างเข้าศตวรรษที่ 21 เป็นต้นมา เกิดอุทกภัยในเอเชียมากกว่า 550 ครั้งโดยมีประชากรได้รับผลกระทบมากกว่า 658 ล้านคน ในประเทศจีนซึ่งมีผู้คนอาศัยอยู่ในเขตเมืองประมาณ 400 ล้านคนนั้น 130 ล้านคนอยู่ในเขตนครริมฝั่งมหาสมุทร ซึ่งเสี่ยงต่อพิบัติภัยจากระดับน้ำทะเลเพิ่มสูง ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่าภัยธรรมชาติอันเกิดจากน้ำในบรรยากาศและพิบัติภัยอื่นๆ ที่สร้างความเสี่ยหายแก่อาณาบริเวณเมืองใหญ่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภูมิภาคที่มีความเสี่ยงสูงนั้น คือความท้าทายที่ผู้บริหารท้องถิ่นและชุมชนในเขตปกครองจะต้องเตรียมพร้อมรับมือ รวมทั้งเพิ่มความเข้มข้นในมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก   และการเผชิญหน้าภัยธรรมชาติที่ปรากฏบ่อยยิ่งขึ้นและรุนแรงมากขึ้นจากภาวะโลกร้อน

โลกวันนี้มิอาจเปรียบเทียบกับยุคสมัยใดได้  การผันตัวสู่ความเป็นเมือง การกระจายอำนาจในการปกครอง และการเติบโตของตลาดทุนในประเทศ  คือสามสิ่งซึ่งกำลังเคลื่อนเข้าหากันและกลายมาเป็นบริบทของการพัฒนาที่เต็มไปด้วยความท้าทาย  ภายใต้บริบทนี้เอง   การบริหารจัดการเมืองเพื่อรับมือกับความเติบโตและภาวะเสี่ยงต่างๆ  จึงทวีความสำคัญยิ่ง     มหานครหลายแห่งในเอเชียตะวันออกกำลังเผชิญกับประสบ การณ์ใหม่จากการขยายตัวอย่างรวดเร็วของเขตเมืองและการกระจายอำนาจการปกครองที่เพิ่มมากขึ้น    ในปี 2547 การผลิตปูนซีเมนต์ร้อยละ 40 และการผลิตเหล็กร้อยละ 27 ของปริมาณทั้งหมดที่โลกต้องการนั้น  เป็นการผลิตเพื่อรองรับการขยายตัวของเมืองใหญ่ในประเทศจีน   ด้วยเหตุนี้นครส่วนใหญ่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกจึงต้องมีความรับผิดชอบเพิ่มขึ้นต่อการเตรียมพร้อมให้ประชากรที่มีจำนวนเพิ่มขึ้นเช่นกัน สามารถรับมือกับผลกระทบจากภาวะโลกร้อน ด้วยการหาทางออกเพื่อลดระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปัจจุบัน รวมทั้งวิธีบริหารโครงการปรับปรุงเงินทุนเพื่อนำมาใช้ในการจัดการความยืดหยุ่นเพื่อความยั่งยืนของเมืองใหญ่ โดยหลักบริหารทั่วไปแหล่งเงินหลักของเมืองใหญ่จะมาจากเงินงบประมาณที่รัฐบาลกลางจัดสรรมาให้รวมทั้งเงินช่วยเหลือเพื่อสนับสนุนโครงการต่างๆ ซึ่งไม่เพียงพอและขาดประสิทธิภาพ ดังนั้นเมื่อมีการกระจายอำนาจมาสู่รัฐบาลท้องถิ่นมากขึ้นผนวกกับการเพิ่มขึ้นของประชากร    มหานครและเมืองใหญ่ในเอเชียตะวันออกส่วนมากจึงต้องรับภาระที่เพิ่มมากขึ้นด้วยเงินอันจำกัดจากแหล่งดังกล่าว แต่ด้วยโอกาสอันไม่เคยปรากฏมาก่อนจากตลาดเงินทุนในท้องถิ่น เมืองใหญ่จำนวนไม่น้อยจึงพึ่งพาเงินงบประมาณจากรัฐบาลแห่งชาติน้อยลง ปัจจุบันการเข้าถึงแหล่งเงินโดยผ่านตลาดทุนจึงนับว่าเป็นนวัตกรรมทางการเงินที่มีความสำคัญมากขึ้น

ภาวะโลกร้อนน่าจะส่งผลกระทบรุนแรงที่สุดต่อเขตเมืองใหญ่ที่แออัดด้วยผู้คน คับคั่งด้วยทรัพยากรและหนาแน่นด้วยสิ่งปลูกสร้าง “ศูนย์กลางของการขยายตัวของเมืองใหญ่อยู่ในเอเชีย  ในปี ค.ศ. 2030  จำนวนประชากรในเขตเมืองของจีนจะเพิ่มขึ้นอย่างน้อยที่สุด 342 ล้านคน และในอินโดนีเซียจะเพิ่มอีก 80 ล้านคน” ในจำนวนนี้ประมาณการว่าประชากรราว 46 ล้านคนในเขตเมืองใหญ่จะตกอยู่ในภาวะเสี่ยงจากอุทกภัยเนื่องจากพายุใหญ่ในภูมิภาคเอเชียตะวันออก     ภาระในการต้านรับผลกระทบจากภาวะโลกร้อนและพิบัติภัยที่จะติดตามมานั้น จะตกอยู่ที่ผู้บริหารเมืองและชุมชนของแต่ละเมืองไปโดยปริยาย   ดังนั้น  จึงจำเป็นที่จะต้องมีองค์กรในระดับท้องถิ่นที่เข้มแข็ง และมีความตั้งใจจริงที่จะหาวิธีรับมือกับการเปลี่ยนแปลงทั้งทางด้านพฤติกรรมของประชาชนและทางด้านเทคโนโลยี   อันเป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะช่วยนำไปสู่การลดการปล่อยคาร์บอนไดอ๊อกไซด์   และสามารถบรรเทาผลกระทบจากภัยพิบัติทางธรรมชาติอันเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศได้     กล่าวได้ว่าการเตรียมรับผลกระทบจากภาวะโลกร้อนคือวาระสำคัญมากวาระหนึ่งของการบริหารเมืองใหญ่    ทั้งนี้เป็นเพราะว่าการเร่งลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกนั้นอาจจะช่วยลดผลกระทบร้ายแรงในอนาคตได้ก็จริง   แต่มันไม่อาจช่วยลบล้างผลร้ายที่ได้เกิดขึ้นแล้วได้

เมืองใหญ่แต่ละเมืองกำล้งเผชิญกับปัญหาเรื่องการพัฒนาอย่างยั่งยืน  ผลกระทบจากภาวะโลกร้อน  และการบริหารความเสี่ยงจากภัยพิบัติ  ซึ่งทั้งหมดนี้ต่างก็มีความเกี่ยวเนื่องกันทั้งสิ้น    แม้ว่าแผนพัฒนาระดับชาติและระดับภูมิภาคจะมุ่งเน้นที่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อลดสาเหตุของการเกิดภาวะโลกร้อน   แต่การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกก็นับเป็นความพยายามเพียงส่วนเดียวเท่านั้น    ภัยธรรมชาติอันเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศนั้นสามารถสร้างความสูญเสียที่ร้ายแรงจนถึงกับทำให้ความเจริญก้าวหน้าที่ประเทศนั้น ๆ สั่งสมมาข้ามศตวรรษต้องพังทลายลงได้   ดังนั้นในการบริหารเมืองและความเติบโตของเมืองตลอดจนการวางแผนเชิงพื้นที่ (spatial planning)    ผู้บริหารจึงจำเป็นนำการบริหารความเสี่ยงจากภัยพิบัติและภาวะโลกร้อนเข้ามาเป็นองค์ประกอบสำคัญในการพัฒนาเมืองด้วย   การเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศจากภาวะโลกร้อนจะทำให้เมืองใหญ่ต้องเผชิญพิบัติภัยบ่อยครั้งขึ้น    ด้วยเหตุนี้เองการบริหารความเสี่ยงอย่างมีประสิทธิภาพจึงนับเป็นองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่งในการปรับตัวตามภาวะโลกร้อน

ภาวะโลกร้อนทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นและผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายต้องผนึกกำลังกันในการจัดการสภาพแวดล้อมซึ่งกำลังเปลี่ยนแปลงและคุกคามมากขึ้นเรื่อย ๆ     ความจำเป็นที่เราจะต้องสนับสนุนการพัฒนาเทคโนโลยีใหม่ ๆ   และการเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารเมืองมากขึ้น  รวมทั้งส่งเสริมการเติบโตของเมืองในรูปแบบที่ยั่งยืน  ล้วนแล้วแต่เป็นประเด็นสำคัญที่มีอิทธิพลต่อพฤติกรรมของประชากรในเขตเมือง   อันมีผลต่อภาวะโลกร้อนและเสี่ยงต่อการเกิดพิบัติภัย    การนำประเด็นเหล่านี้เข้ามาเป็นส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบายและแผนปฏิบัติย่อมนำไปสู่การรับมือกับปัญหาแบบ ครอบคลุม   แทนที่จะเป็นการปฏิบัติในแต่ละภาคส่วนเท่านั้น    อนึ่งการบริหารความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่สืบเนื่องมาจากภาวะโลกร้อนยังต้องอาศัยความร่วมมือทั้งระหว่างเมืองด้วยกันเอง  และระหว่างประเทศด้วย    คู่มือนี้เป็นผลิตผลของความร่วมมือระหว่างองค์การระหว่างประเทศสามแห่ง คือธนาคารโลก Global Facility for Disaster Reduction and Recovery และ International Strategy for Disaster Reduction แห่งองค์การสหประชาชาติ   ทีมงานของเราหวังว่าคู่มือฉบับนี้จะมีส่วนส่งเสริมให้สาธารณชนหันมาตื่นตัวในเรื่องนี้ให้มากขึ้น   พร้อมทั้งนำเสนอตัวอย่างที่ได้รับการปฏิบัติจนบรรลุผลความสำเร็จในแต่ละภูมิภาค   ที่นครใหญ่ในเอเชียตะวันออกจะสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้   ตลอดจนกระตุ้นให้มีการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเพื่อหาลู่ทางในการแก้ไขปัญหาร่วมกัน     ธนาคารโลกและพันธมิตรทั้งหลายพร้อมที่จะให้ความช่วยเหลือต่อประเทศสมาชิกและเมืองใหญ่ในประเทศเหล่านั้น  ไม่ว่าจะเป็นด้านเทคนิคหรือการเงิน เพื่อจัดตั้งสถาบัน  กำหนดกลยุทธ์ และจัดทำโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการรับมือกับภัยธรรมชาติอันเป็นผลมาจากภาวะโลกร้อน