Пенсионная реформа в Латинской Америке

За последние два десятилетия 12 латиноамериканских стран реформировали свои пенсионные системы, сняв с государства обязанности по социальному пенсионному обеспечению и предоставив гражданам возможность самостоятельно заботиться о своем будущем. Правительства этих стран сократили государственный распределительный компонент и установили частные компоненты, такие как обязательные личные сберегательные счета и добровольные пенсионные планы, таким образом создав многокомпонентную пенсионную систему.

“Поскольку продолжительность жизни по всему миру увеличивается, и все больше пенсионеров живут дольше, элементарные экономические расчеты показывают, что доля личных сбережений в доходе пенсионеров должна увеличиваться”, – объясняет Индермит Джилл, Экономический советник Всемирного банка из Отдела сокращения бедности и управления экономикой и соавтор недавно вышедшей книги “Keeping the Promise of Social Security in Latin America”, в которой обсуждаются реформы пенсионной системы, проведенные в странах региона.

Хотя распределительные системы, как правило, становятся несостоятельными, когда происходят демографические изменения, повышающие процент пенсионеров относительно работников, в странах Латинской Америки государственные пенсионные системы оказались перегруженными, даже несмотря на то, что население было относительно молодым.

“Некоторые утверждают, что старые пенсионные системы оказались в беде даже раньше, чем ожидалось, и не только из-за демографических изменений, но и потому, что правительства не управляли этими системами должным образом”, – говорит Джилл.

Эти реформы, меняющие роль правительства – если раньше правительство отвечало за управление, то в результате реформ оно брало на себя функции регулирования – были призваны оградить пенсионные фонды от вмешательства со стороны государства.

Первой из латиноамериканских стран к реформам приступила Чили, где в 1981 году были введены личные пенсионные счета. Примеру Чили последовали другие страны – сначала Перу, а затем и Аргентина с Колумбией.

Хотя каждая страна меняла систему в зависимости от специфики ситуации, у этих структурных реформ были общие основные цели:

• Сделать национальную пенсионную систему устойчивой в финансовом отношении.
• Сделать выплату государственных пенсий более справедливой.
• Диверсифицировать источники дохода пенсионеров, с тем чтобы работники в меньшей степени зависели от способности государства выполнить свои обязательства.
• Усовершенствовать стимулы, побуждающие большее число работников к тому, чтобы отчислять больше средств и на протяжении более продолжительного периода времени, с тем чтобы увеличить охват систем социального обеспечения.

Личные пенсионные счета должны были стать новым внутренним источником долгосрочных инвестиций на рынках капитала, где не хватало таких инструментов.

Это в свою очередь должно было способствовать развитию финансового сектора, поскольку управление этими долгосрочными счетами требовало более эффективного регулирования, большей прозрачности и более строгого надзора.

Усвоенные уроки

Сначала казалось, что новые пенсионные системы функционируют достаточно эффективно. Страны росли, а приватизированные пенсионные фонды получали высокую прибыль.

Однако при более тщательном рассмотрении стали очевидными некоторые проблемы.

1.       Охват пенсионной системы в целом не увеличился.

“Некоторые люди, особенно те, кто получал более низкие доходы, не могли позволить себе отчислять средства на эти личные счета”, – говорит Джилл. “Размеры взносов, а также административные и страховые сборы были высоки”.

Они вкладывали деньги иным образом – так, как им казалось дешевле, безопаснее и лучше соответствовало их потребностям. “В Чили и Перу работники, не отчисляющие средства в рамках частной пенсионной системы, часто вкладывают деньги в собственные дома, другое имущество, или финансируют образование своих детей”, – говорит Джилл.

2.                   Временные издержки перехода на новую систему – т.е. издержки, связанные с перемещением взносов работников из государственной казны на личные сберегательные счета – иногда оказывались выше, чем предполагалось.

Это оказало сильное давление на государственные финансы в странах, которые надлежащим образом не подготовились к покрытию таких издержек.

3.                   И наконец, эти фонды оказались менее защищенными от государственного вмешательства, чем предполагалось.

“Поскольку инвесторы считали вложение средств во многих из этих стран рискованным предприятием, они ссужали средства под высокий процент”, – объясняет Джилл. “Пенсионные фонды, в свою очередь, в большинстве своем являлись держателями государственных облигаций, приносивших высокую прибыль”.

В долгосрочной перспективе эта недостаточная диверсификация активов поставила фонды в опасную зависимость от финансовых проблем государства.

В Аргентине в 1994 году почти 50 процентов управляемых частными фондами активов были инвестированы в государственные облигации. Впоследствии эта цифра превысила 70 процентов. Когда в конце 2001 года страна объявила дефолт по государственной задолженности, это также означало невыполнение обязательств перед пенсионерами.

“Возможно, мы переоценили возможности этих систем как средства защиты пенсионеров от государства”, – признает Джилл.

Чили подает пример

Пенсионная система Чили, существующая уже более двух десятилетий, представляется наиболее зрелой.

В отличие от некоторых других стран, Чили успешно осуществила переход на новую систему, поскольку правительство подкрепило реформы укреплением бюджетной дисциплины и снизило налоги на фонд заработной платы, стараясь подогреть интерес населения к новой системе.

Однако теперь правительство видит, что люди отчисляют средства на личные пенсионные счета только до определенного уровня, после чего инвестируют деньги в другие активы. Часто работники отчисляют средства на протяжении 20 лет, что дает право на получение гарантированной государством минимальной пенсии.

Это может означать, что в будущем государство будет играть более важную роль, чем предполагалось. “Государство может помочь гораздо большему числу людей, чем предполагалось, гарантируя минимальную пенсию”, – говорит Джилл.

Дальнейшие шаги

Хотя эти реформы были шагом в правильном направлении, латиноамериканским странам многое еще предстоит сделать для того, чтобы обеспечить должную заботу обо всех пенсионерах. В частности, необходимо сделать следующее:

• Обеспечить эффективность и диверсификацию частных пенсионных планов.
• Продолжать расширять охват системы, увеличивая число работников, отчисляющих средства на пенсионное обеспечение.
• Сосредоточить внимание на обеспечении бедных престарелых граждан, с тем чтобы предотвратить их обнищание.