التأثيرات الاقتصادية للقيود على إستخدام الأراضي في الضفة الغربية

تعتبر الأراضي في الدول النامية على جانب كبير من الأهمية بالنسبة للنشاط الاقتصادي والتنمية. وهي غالبا الوسيلة الأكثر شيوعا لتخزين الثروة وتعتبر أصلا إقتصادا قويا. فهي توفر أساسا للنشاط الاقتصادي في قطاعات متنوعة مثل الزراعة والصناعات والإسكان والسياحة. وهي أيضا عامل أساسي في تمكين عمل مؤسسات السوق (مثل الائتمان) وكذلك المؤسسات غير السوقية (مثل المجالس البلدية والمحلية). وتكتسب الأراضي في الضفة الغربية أهمية خاصة، حيث أدى الصراع المستمر إلى خنق النشاط الاقتصادي. وكذلك، فإنه من غير الممكن الوصول إلى الكثير من الأراضي والاستفادة من الموارد الطبيعية بسبب القيود الإسرائيلية على حركة الناس.  وتهدف هذه الورقة إلى تحليل كيفية تأثير القيود على استخدام الأراضي وتشوهات سوق الأراضي على الاستثمار في القطاعات الانتاجية والعامة وتتبع آثارها على تطور القطاعات الاقتصادية الرئيسية.

قسمت اتفاقية اوسلو المرحلية في عام 1995 الضفة الغربية وقطاع غزة إلى ثلاث مناطق وهي (أ) و(ب) و(ج)، لكل منها ترتيبات وسلطات أمنية وإدارية مختلفة¹.  وتركز هذه الورقة على الضفة الغربية حيث تستمر الآثار التنموية لهذا التقسيم. وتنقسم الأراضي الخاضعة لسيطرة الفلسطينيين (المنطقة (أ) والتي تقابل كافة المراكز السكانية الرئيسية والمنطقة (ب) التي تشمل معظم المناطق الريفية) إلى العديد من الجيوب الخاضعة لنظام من القيود على الحركة فيما بينها. وتحيط المنطقة (ج) بهذه الجيوب، وهي تغطي المنطقة المتبقية كاملة وهي المنطقة الوحيدة المتلاصقة وغير المتقطعة في الضفة الغربية. وتخضع المنطقة (ج) لسيطرة القوات العسكرية الإسرائيلية التامة بالنسبة للشؤون الأمنية والمدنية المتعلقة بالأراضي، بما في ذلك إدارة الأراضي والتخطيط. ويعتبر عدد سكانها ضئيلا ومدى إستخدامها متدن  (إلا من قبل المستوطنات والمحميات الإسرائيلية)، وهي تشكل غالبية الأراضي (تقريبا 59%). ولم تصنف القدس الشرقية ضمن المنطقة (أ) أو (ب) أو (ج) في اتفاقية أوسلو المرحلية وكان من المقرر حل وضعها في مفاوضات الوضع النهائي.

وكان من المفترض من هذا التوزيع، الذي يقيم الإدارة الفلسطينية على معظم المناطق المأهولة ويعطيها سيطرة محدودة على الموارد الطبيعية والأراضي الزراعية، أن يكون مؤقتا، حيث من المخطط أن تبسط السلطة الفلسطينية سيطرتها تدريجياً على حصة متنامية من المنطقة (ج). لكن لم يتم نقل إلا جزءا صغيرا من المنطقة إلى سيطرة السلطة الفلسطينية منذ توقيع اتفاقية أوسلو المرحلية وقد جمدت هذه العملية برمتها من عام 2000. وحيث أن السكان الفلسطينيين في ازدياد وحاجاتهم للموارد والتنمية في ازدياد أيضا، فقد أصبح هذا الوضع المستمر  قيداً خانقا يزداد شدة  على النشاط الاقتصادي.

تتجاوز آثار توزيع الأراضي على الاقتصاد الفلسطيني الآثار البادية للعيان، فأكثر القيود وضوحاً هي القيود الفعلية على الأرض، تلك التي تمنع حتي الوصول الى أراضي معينة إذ تسيطر الحكومة الإسرائيلية على نسبة تبلغ 38% من الأراضي لخدمة المستوطنات والأهداف الأمنية بالإضافة إلى نظام الحواجز وإغلاق الطرق والجدار العازل وتصاريح الحركة التي تقيد حركة الناس والسلع، وقد أدى اقتلاع الأشجار وهدم المنازل والبنية التحتية بالإضافة إلى تعدي المستوطنين على الأراضي الخاصة إلى زعزعة الأمن الذي أدى بدوره إلى تعثر الاستثمار الفلسطيني في المنطقة (ج)، ورغم أن تعليمات استغلال الأراضي والتخطيط السارية في المنطقة (ج) قد تبدو ذات عواقب أقل وضوحاً إلا أن أثرها على الاقتصاد الفلسطيني ليس أقل ضرراًً، إذ عملت هذه التعليمات على الحد من التنمية في القرى إلى حدودها الحالية وبما ان الحيز المتاح المناسب للنمو السكاني ضيق للغاية فقد أدى هذا إلى استغلال الأراضي وإدارة البيئة بشكل غير مضبوط. ويعمل نظام ترخيص البناء على إعاقة أو حتى إيقاف معظم عمليات البناء بالكامل كما أن نظام إدارة الأراضي لا يوفر الحماية اللازمة لحقوق ملكية الفلسطينيين ويعتبر ذلك مصدراً للتوجس الذي يتناقض مع الاستثمار والنمو.

وفي النتيجة ينحصر النشاط الاقتصادي في المنطقة (ج) بشكل كبير في النشاط الزراعي البسيط، إذ يتعرقل الاستثمار الضخم في القطاع الزراعي والصناعي والإسكاني والسياحي وغيرها نتيجة الصعوبة البالغة في الحصول على رخص البناء من السلطات الإسرائيلية وقلة  الأراضي المسجلة (طابو) نتيجة توقف التسجيل المنظم للأراضي منذ عام 1967، كما أن تطور الأراضي مقيد بسبب تطبيق خطط إقليمية من عهد الانتداب البريطاني عفى عليها الزمن، ورغم أن هناك خططاً تنظيمية لبعض القرى إلا أننا نجد أن هذه الخطط تعد من قبل الإدارة المدنية الإسرائيلية دونما مشاركة من المجتمع وتعمل على حصر التنمية بالدرجة الأولى لملء المناطق المتطورة القائمة. إن الحصول على رخص البناء أمر صعب ونادر الحدوث فقد تمت الموافقة على عدد بسيط منها في السنوات العديدة السابقة من قبل السلطات الإسرائيلية،  في حين أن الإنشاء غير المرخص للأبنية متواصل نظراً لاحتياجات السكان الآخذين بالتزايد رغم معدل هدم الأبنية الذي يفوق إلى حد بعيد عدد رخص البناء  الصادرة عن السلطات الإسرائيلية.

أما اليوم فليس هناك سوى جزء بسيط من السكان الفلسطينيين الذين يقيمون في المنطقة (ج) والذين يفتقرون إلى إطار محفز أو عون قانوني يشجعهم على البقاء، فمعظم سكان المنطقة (ج) من المزارعين ومربي الماشية ووضعهم أسوأ بكثير من وضع معظم السكان من حيث المؤشرات الاجتماعية إذ أن حظهم في الخدمات العامة والبنية التحتية قليل جداً فضلاً عن حرمانهم من رخص تطوير منازلهم أو الاستثمار في القطاع الزراعي وغيرها من مجالات العمل، ولا تجد المقارنة مكاناً في هذا المقام بالنسبة لسكان المنطقة الآخرين من الإسرائيليين فهم يتمتعون بحرية أكبر فيما يتعلق بتعليمات التخطيط والبناء والحلول القانونية.

ولا تقل نتائج توزيع الأراضي أهميتة بالنسبة للمناطق الخاضعة للسيطرة الإدارية من قبل السلطة الفلسطينية والتي يقيم فيها معظم الفلسطينيين، فقد رسمت حدود مناطق (أ) و (ب) إبان اتفاقية أوسلو حول المراكز السكانية الحضرية والريفية دونما مراعاة للنمو السكاني على المدى البعيد والتنمية الاقتصادية والاجتماعية المرتبطة بذلك. وفي الحين الذي كان ذلك مقبولاً وفقاً لتصور مرحلي وافتراض ضم تدريجي للمزيد من المناطق إلى مناطق (أ)  (ب)، وهو الأمر الذي كان ينبغي القيام به خلال 18 شهراً وفقاً لاتفاقية أوسلو المرحلية، فإننا نجد أنه وبعد 13 سنةً لم تشهد إلا عمليات إعادة انتشار ضئيلة للقوات الإسرائيلية من المنطقة (ج) فإن الوضع قد أضحى غير محتمل
إطلاقاً² ، إذ لم يتوافق انتقال الأراضي من (ج) إلى أ/ب مع النمو السكاني وشكلت الطرق المخصصة للمستوطنين قيوداً إضافية بالنسبة للفلسطينيين، وعملت هذه الطرق، التي يمنع الفلسطينيين من استخدامها، إلى جانب تنمية المستوطنات التي تكون غالباً قريبة من المدن الفلسطينية أو مجاورةً لها مباشرةً، على تجزئة المساحة الفلسطينية بشكل أكبر، وأدى ذلك إلى التقليل من إمكانية الوصول وما ترتب على ذلك من انخفاض قيمة بعض الأراضي غير المأهولة في المنطقة (ب) والمنطقة (أ) التي أصبحت الآن معزولة عن مراكز الحياة الاقتصادية.

أدى هذا التقسيم الإقليمي إلى تشويه أسواق الأراضي من خلال خلق نقص مصطنع في الأراضي ، فالأراضي غير المأهولة نادرة في المنطقة (أ) ، والمناطق التي يسهل الوصول إليها في المنطقة (ب) هي المناسبة فقط للتنمية في حين أن المنطقة (ج) غير مناسبة للتنمية نظراً لصعوبة الحصول على رخص بناء من السلطات الإسرائيلية، وفي الوقت ذاته نجد أن الطلب يتزايد تزايداً سريعاً من قبل السكان الآخذين بالنمو والذين يتقاضون رواتب من القطاع العام و/أو حوالات الخارجية ويتزايد هذا الطلب أيضاً من قبل المستثمرين الذين تعوزهم الفرص المربحة، ونتيجة لذلك ارتفعت أسعار الأراضي ارتفاعاً كبيراً وسريعاً ولم تعد مجدية في أوساط بعض المدن سوى للأنشطة التجارية ذات القيمة العالية أو لمباني الشقق السكنية العالية. وزاحمت التنمية الإسكانية أنشطة اقتصادية أخرى على قطع الأراض النادرة المناسبة للتنمية وحلت محلها ومع ذلك فلا يزال هناك نقص في المساكن. أما التنمية الاقتصادية فتقيدها توليفة من المعوقات التجارية وعدم توفر قطع الأراضي الصناعية بأسعار في متناول اليد، وبالمثل فقد أوشك الاستثمار العام في البنية التحتية على التوقف ويعود ذلك في جزء منه إلى نقص الأموال العامة ولكن حتى حينما تتوفر أموال من المانحين نجد أن معظم الأراضي المناسبة تقع في المنطقة (ج) التي وإن تم الحصول على رخص البناء فيها بشق الأنفس فإن ذلك يكون بعد تأخير طويل الأمد. هناك عدد قليل من الأراضي التابعة للبلديات في المنطقة (أ) والمنطقة (ب)، ولا يعد اللجوء إلى سوق الأراضي حلاً للبلديات بسبب الأسعار الباهظة.

يتعذر التخطيط لتنمية المناطق الحضرية ويتعذر تطبيقها وفقاً لأكثر الطرق عقلانية مما يؤدي إلى تعقيد المشاكل البيئية التي تتسبب بها الكثافات السكانية العالية بدلاً من التخفيف منها، وقد أدى الازدحام وندرة الأراضي إلى تحول نمط التنمية الحضرية نحو الإسكان وابتعاده عن الأنشطة الاقتصادية والبنية التحتية الأساسية العامة، وتتفاقم الصعوبات بالنسبة للإسكان في الحاجة إلى الحصول على تراخيص من الحكومة الإسرائيلية لوضع أنواع معينة من نظم البنى التحتية مثل الصرف الصحي ومكبات النفايات الصلبة بعيداً عن السكان، وعدم قدرة الفلسطينيين على الحصول على هذه الرخص يجعلهم عرضةً لمخاطر الصحة والسلامة بسبب إستخدام نظم قديمة  وغير مناسبة. ويؤدي كذلك إلى قيام بعض الصناعات بإنشاء مصانع ملوثة أو خطرة في المدن ذات مخاطر مشابهة على السكان، وأخيراً وليس آخراً، ليست هناك أراضٍ في المدن الفلسطينية تكفي لتأمين مساحات مفتوحة للناس يتمتعون بها بالطبيعة.

وفي الوقت ذاته، تتصف عملية إدارة وتسجيل الأراضي الخاضعة لمناطق السلطة الفلسطينية ببطئها وافتقارها إلى القدرات المؤسساتية والموارد، فلم تتشكل سلطة الأراضي الفلسطينية، وهي المؤسسة المفوضة والمسؤولة عن جميع الجوانب المتعلقة بإدارة الأراضي، إلا في السنوات القليلة الماضية وإلى جانب ذلك فلا يزال عليها أن تقوم ببناءٍ كافٍ للقدرات لإدارة موارد الأراضي العامة إدارةً فعالةً وأن توفر ما يكفي للناس من خدمات تسجيل الأراضي وإدارتها. ليس هناك حتى الآن جرد للأراضي العامة في المناطق (أ) و(ب) الخاضعة لسلطة الأراضي الفلسطينية، فعملية التسجيل المنظمة حديثة العهد ومن المتوقع أن يستغرق استكمالها عقوداً من الزمن ما لم يتم توفير موارد أكبر بكثير ، وفي هذه الأثناء لا بد من إصلاح الإطار التشريعي بشكل يوفر ع عملية تسجيل أقضل  و إعادة تنظيم سلطة الأراضي الفلسطينية وإدارة وتوزيع أكثر شفافيةً للأراضي العامة.

عقب معاهدات أوسلو، كانت هناك توقعات بأن الاقتصاد الفلسطيني سيشهد فترة نمو مستدام سريع الوتيرة، وبدلاً من ذلك، وبعد سنوات قليلة من النمو، شهد الاقتصاد الفلسطيني بدءاً من العام 2000 انخفاضاً مطرداً حيث انخفض كل من الناتج المحلي الإجمالي ودخل الفرد من الناتج المحلي الإجمالي بواقع 14% و40% على التوالي عن أعلى مستوىً لهما عام³1999  وزادت نسبة الفقر، في حين لم تفلح المعونات الخارجية سوى في التخفيف من حدة تدهور الاقتصاد رغم حجمها الذي كان كبيراً على الدوام.

سيتطلب تغيير الاتجاه الاقتصادي المهلهل تحفيز كل من القطاعين العام والخاص وسيستلزم ذلك بدوره زيادة المساحة الاقتصادية المتاحة لتنمية المناطق الحضرية والريفية في الضفة الغربية بما في ذلك التطرق إلى أثار النشاط الاستيطاني الإسرائيلي المستمر في التوسع والتعمق على الاقتصاد الفلسطيني وتمكين استخدام الأراضي من خلال نظام تخطيط تشاركي وسياسة إدارة أراضي تعمل على دعم التنمية والنمو وتعزز الاستخدام الرشيد لموارد الأراضي في جميع أنحاء الضفة الغربية بدلاً من العمل على تقييدها.

وفي الوقت ذاته، على السلطة الوطنية أن تعزز قدرتها الذاتية على التخطيط وإدارة الأراضي وعليها أن تباشر على الفور بتعزيز حوكمة جميع جوانب إدارة الأراضي وخاصة استغلال الأراضي والتخطيط للتنمية وتوزيع الأراضي العامة وإدارتها وعليها في الوقت ذاته أن تنمي قدرات سلطة الأراضي الفلسطينية لتنفيذ التسجيل المنظم للأراضي، قام مجلس الوزراء الفلسطيني مؤخراً بخطوة هامة وذلك بموافقته على إطار سياساتي جديد لإدارة الأراضي بما في ذلك إجراءات أساسية لإصلاح قطاع الأراضي، وفي انتظار الموافقة على خطة العمل الخاصة بتنفيذ مجموعة السياسات، يقف المانحون بما في ذلك البنك الدولي على أهبة الاستعداد لدعم إصلاح السياسات والبرنامج الوطني لتسجيل الأراضي.

ستعمل زيادة رصيد عدد الأراضي الفلسطينية الموثقة بسندات ملكية على دعم نشاط القطاع الخاص وستعمل سجلات الأراضي المحسنة على تسهيل تخطيط استغلال الأراضي وشراء أراضٍ بلدية للأغراض العامة، ولكن نظراُ إلى الظروف الحالية التي تتسم فيها القيود على تنمية المناطق الحضرية بالتعقيد والتي تكثر فيها التشوهات في أسواق الأراضي فإن الأثر الاقتصادي للإدارة المحسنة للأراضي من جانب السلطة الفلسطينية سيكون محدوداً، وطالما بقيت القيود المفروضة على الحركة والعبور قائمة وبقيت إمكانية وصول الاستثمارات الاقتصادية الفلسطينية إلى غالبية الضفة الغربية متعذرة للغاية، فيبقى المناخ الاستثماري غير مواتٍ وسيقل احتمال توافر فرص الأعمال، ورغم ذلك فستكون ظروف صيانة حقوق الملكية وظروف أسواق الأراضي الفعالة في مكانها كما ستكون فرص النمو والاستثمار الكامنة في المتناول حينما يتم التوصل إلى حل سياسي نهائي وحينما ترفع القيود المفروضة على الحركة وأيضاً حينما يصبح وضع الأراضي مواتياً بدرجةٍ أكبر. 
                                                                  

____________________

^1. الاتفاقية الإسرائيلية الفلسطينية المرحلية حول الضفة الغربية وقطاع غزة، واشنطن العاصمة (28 أيلول 1995)، المادة 11.

^2. المادة 11 من الاتفاقية الإسرائيلية الفلسطينية المرحلية حول الضفة الغربية وقطاع غزة واشنطن العاصمة (28 أيلول 1995) تنص على ما يلي: "خلال مراحل إعادة الانتشار الأخرى والتي ستكتمل خلال 18 شهر من تاريخ تنصيب المجلس ، صلاحيات ومسؤوليات متعلقة بالأراضي سيتم نقلها تدريجياً إلى الولاية الفلسطينية والتي ستغطي مناطق الضفة الغربية وقطاع غزة ما عدا القضايا التي سيتم التفاوض عليها في مفاوضات الوضع النهائي". القضايا المتعلقة بالأراضي التي سيتم التفاوض عليها في مفاوضات الوضع النهائي هي بالدرجة الأولى المستوطنات والقدس.

^3. البنك الدولي، النشرة الفصلية لنشاطات البنك الدولي في الضفة الغربية وقطاع غزة، آذار 2008، صفحة 16.