Feature Story Template- En Cisjordanie, les restrictions sur le mouvement des personnes et l'accès aux ressources naturelles ont étouffé la croissance économique.
- La destruction récurrente des arbres, des maisons individuelles et de l'infrastructure publique ainsi que l'empiètement des colons sur les terres privées créent un état permanent d'insécurité.
- Le cadastrage et l''administration des biens fonciers dans les zones contrôlées par les autorités palestiniennes sont lents et manquent de ressources et de capacités institutionnelles.
Octobre 2008 - Dans les pays en développement, la terre est d’une importance fondamentale à l’activité et au développement économiques : elle est souvent le seul moyen d’accumuler de la richesse et représente un actif économique important ; elle est à la base de l’activité économique de secteurs aussi divers que l’agriculture, l’industrie, l’immobilier et le tourisme ; enfin, elle constitue également un facteur déterminant pour le fonctionnement des institutions du secteur privé (par exemple de crédit) et public (par exemple les gouvernements locaux). En Cisjordanie, la terre revêt une importance particulière car l’activité économique a été étouffée par le conflit en cours ; une grande partie des terres est inaccessible en raison des restrictions israéliennes sur le mouvement des personnes et l’accès aux ressources naturelles. Cette note directive cherche à analyser de quelle manière les restrictions d’accès aux terres et les distorsions du marché limitent l’investissement du secteur public et du secteur privé, et constate ces effets sur le développement de certains secteurs économiques essentiels. L’accord intérimaire d’Oslo de 19951 prévoit la division de la Cisjordanie en trois zones A, B et C ayant des autorités et une organisation administrative et sécuritaire différentes. Le territoire contrôlé par les Palestiniens (le territoire A, qui correspond aux principaux centres urbains et le territoire B, qui englobe la plupart des zones rurales) est fragmenté en une multitude d’enclaves, les déplacements entre ces dernières étant restreints. Ces enclaves sont entourées par la zone C, qui recouvre l’ensemble du territoire restant et est la seule zone adjacente à la Cisjordanie. La zone C est totalement sous le contrôle des forces israéliennes. Celles-ci sont en charge des questions civiles et sécuritaires liées à ce territoire, y compris la planification et l’administration des biens fonciers. Cette zone est très peu peuplée et sous-utilisée (hormis les réserves et colonies israéliennes) et contient la plupart des biens fonciers (environ 59 %). Dans l’accord intérimaire d’Oslo, Jérusalem-Est ne faisait pas partie des zones A, B ou C. Son statut devait être décidé lors des négociations finales.
Cette distribution, qui établit l’administration palestinienne sur la plupart des centres urbains et lui octroie un pouvoir limité sur les ressources naturelles et la gestion des terres, était à l’origine transitoire, les autorités palestiniennes devant assumer progressivement le contrôle d’une part croissante de la zone C. Cependant, une portion dérisoire du territoire a été transférée aux autorités palestiniennes depuis la signature des accords d’Oslo, et ce processus est totalement paralysé depuis 2000. Cette situation dure depuis longtemps et limite considérablement l’activité économique et ce, alors que la population palestinienne augmente ainsi que ses besoins en ressources et en développement. Les effets sur l’économie palestinienne de la distribution actuelle du territoire vont au-delà des conséquences les plus patentes. Les restrictions de mouvement sont les plus visibles, le gouvernement israélien contrôlant 38 % de ce territoire. Son action vise à maintenir la sécurité et à favoriser les colonies. Il repose sur un système de points de contrôle, de fermetures de route, de barrières de séparation et d’autorisations empêchant le libre mouvement des biens et des personnes. La destruction récurrente des arbres, des maisons individuelles et de l’infrastructure publique ainsi que l’empiètement des colons sur les terres privées créent un état permanent d’insécurité qui fait fuir les investissements de la zone C. Parallèlement, les réglementations sur l’utilisation et la planification des terres en vigueur sur ce territoire ont des conséquences moins patentes mais non moins nuisibles sur le développement de l’économie palestinienne. Ces réglementations tendent à limiter le développement aux frontières des villages existants. Il reste très peu d’espace disponible pour la croissance démographique, ce qui entraîne une utilisation irrationnelle des terres et une gestion précaire de l’environnement. Le système de permis de construire ralentit ou empêche la plupart des constructions. D’autre part, le système d’administration des biens fonciers ne protège pas de manière appropriée les droits de propriété des Palestiniens, ce qui est une source d’incertitudes incompatible avec la croissance économique et les investissements. Ainsi, l’activité économique de la zone C est limitée principalement à l’agriculture non intensive. L’agriculture intensive, l’industrie, la construction, le tourisme et les autres investissements sont entravés par les difficultés d’obtention de permis de construire et par le nombre limité de titres fonciers disponibles en raison de la cessation, en 1967, du cadastrage systématique. Le développement territorial est ainsi limité par l’existence de plans régionaux archaïques datant de l’époque où la région était sous mandat britannique. Certains villages disposent de plans directeurs mais ceux-ci ont été préparés par l’administration civile israélienne sans la participation de la communauté. En outre ils limitent le développement aux zones existantes. Les permis de construire sont rares et difficiles à obtenir ; au cours des dernières années, seules quelques demandes ont été approuvées. Parallèlement, la construction non autorisée se poursuit en raison des besoins liés à l’augmentation de la population et ce, malgré un taux de démolition qui dépasse de loin les autorisations de construction des autorités israéliennes. Seule une partie de la population palestinienne réside actuellement dans la zone C. En effet, le cadre réglementaire n’incite pas la population à rester. Les habitants de la zone C sont principalement des agriculteurs et des bergers qui vivent moins bien que le reste de la population en termes d’indicateurs sociaux. Ils sont en effet moins bien desservis en infrastructures et services publics et ne peuvent pas rénover leur logement ni investir dans l’agriculture ou une autre activité car les autorisations leur sont refusées. Par contre, d’autres résidants de la zone C, les colons israéliens, disposent d’un accès à la terre beaucoup plus important. Les réglementations relatives à la construction et à la planification sont plus flexibles pour ces derniers qui peuvent également compter sur davantage de moyens juridiques.
Les conséquences de la distribution du territoire ne sont pas moins importantes pour les zones sous contrôle administratif des autorités palestiniennes où la plupart de la population réside actuellement. Les accords d’Oslo limitent les zones A et B aux espaces où résidaient les populations rurales et urbaines au moment de leur signature. Ces zones n’ont pas été créées en vue d’une croissance démographique à long terme et du développement des infrastructures sociale et économique lié à cette croissance. Cette situation pouvait paraître acceptable dans un scénario provisoire prévoyant une distribution progressive des terres aux zones A et B qui, d’après les accords d’Oslo, aurait dû s’achever dans les 18 mois suivant leur signature. Mais treize ans se sont écoulés et la distribution des terres de la zone C par les Israéliens est négligeable, ce qui rend aujourd’hui la situation intolérable2. Le transfert des terres de la zone C aux zones A et B n’a pas suivi le rythme de la croissance de la population, et les routes réservées exclusivement aux colons sont un obstacle supplémentaire pour les Palestiniens. Les routes réservées, auxquelles les Palestiniens n’ont pas accès, et le développement de colonies proches ou directement adjacentes à des villes palestiniennes, ont davantage fragmenté l’espace palestinien. Cette situation a contribué à réduire l’accessibilité et la valeur des terres vacantes des zones A et B qui sont désormais séparées des centres économiques. La division territoriale fausse les marchés fonciers en créant un manque artificiel de terrains. Il reste peu de terres inoccupées dans la zone A et seules quelques terrains accessibles de la zone B peuvent être développés, alors que la zone C ne peut pas être utilisée en raison des difficultés d’obtention de permis de construire octroyés par les autorités israéliennes. Parallèlement, la demande augmente fortement en raison de la croissance de la population, cette dernière percevant des salaires du secteur public et/ou des transferts de fonds, mais aussi en raison du fait que les investisseurs ne disposent pas d’autres opportunités rentables. Ainsi, les prix des terrains montent en flèche et certaines villes deviennent extrêmement chères. Seules les activités commerciales très rentables ou les projets de construction d’immeubles d’appartements peuvent alors se permettre d’acquérir ces terrains. La construction d’appartements résidentiels évince les autres activités économiques des parcelles disponibles, l’insuffisance de logements n’étant toutefois pas comblée. Le développement de l’industrie est limité par des obstacles au commerce et par l’absence de parcelles disponibles à un prix accessible. De même, les investissements en infrastructures publiques ont pratiquement cessé en partie en raison de l’absence de fonds publics ; mais même lorsque les fonds des donateurs sont disponibles, la plupart des terres se trouvent dans la zone C où il est difficile et long d’obtenir un permis de construire. Dans les zones A et B il existe très peu de terrains municipaux, et il n’est pas possible d’avoir recours au marché foncier en raison des prix exorbitants.
Le développement urbain ne peut pas être planifié et mis en œuvre de manière rationnelle ce qui aggrave, au lieu de soulager, les problèmes liés à l’environnement causés par les fortes densités de population. En raison du surpeuplement et du manque de terrains, le développement urbain est essentiellement axé sur le logement et se détourne des activités économiques et des infrastructures publiques de base. Concernant ces dernières, le besoin d’obtenir des permis auprès du gouvernement israélien pour traiter les égouts et écarter les décharges des centres urbains s’ajoute aux difficultés déjà citées. Face à l’impossibilité d’obtenir ces permis, les Palestiniens souffrent de risques sanitaires et de sécurité en raison d’installations inadéquates ou obsolètes. Ces mêmes contraintes empêchent d’interdire que certaines industries installent des usines polluantes ou dangereuses pour la population au sein des villes. Enfin, les villes palestiniennes ne comptent pas suffisamment de terrains pour créer des espaces verts.
Parallèlement, le cadastrage et l’administration des biens fonciers dans les zones contrôlées par les autorités palestiniennes sont lents et manquent de ressources et de capacités institutionnelles. L’autorité foncière palestinienne (Palestinian Land Authority, PLA), l’institution en charge de toutes les questions liées à l’administration des biens fonciers, n’a que quelques années d’existence et ne dispose pas des capacités suffisantes pour gérer activement les ressources foncières publiques, effectuer un cadastrage efficace et fournir des services administratifs aux habitants. L’inventaire des propriétés foncières publiques des zones A et B, actuellement sous l’autorité de la PLA, n’est pas encore disponible. Le cadastrage systématique vient de commencer et devrait prendre des décennies à moins que des ressources suffisantes ne soient fournies. De même, le cadre réglementaire doit encore être réformé afin de pouvoir disposer d’un meilleur système de cadastre, de réorganiser la PLA, et de gérer et attribuer de manière plus transparente les propriétés foncières publiques.
Suite aux accords d’Oslo, on s’attendait à ce que l’économie palestinienne rentre dans une période de forte croissance. Au contraire, après quelques années de croissance, l’économie a commencé à souffrir à partir de l’année 2000, le PIB et le PIB par habitant ayant baissé respectivement de 14 % et de 40 % par rapport au plus haut niveau atteint en 19933, et l’augmentation de la pauvreté a continué. Parallèlement, l’aide étrangère n’est parvenue qu’à ralentir la détérioration de l’économie malgré l’octroi de fonds de plus en plus importants.
Pour inverser la tendance vers le bas de l’économie actuelle il sera nécessaire de stimuler l’investissement public et privé. Dans ce but, il sera nécessaire d’accroître l’espace économique disponible pour le développement urbain et rural palestinien en Cisjordanie, et de traiter la question de l’empiètement et du développement des colonies israéliennes. De même, il faudra mettre en œuvre une politique d’administration des biens fonciers et un système de planification participatif relatif à l’utilisation des terres, qui stimulent la croissance et le développement et favorisent l’utilisation rationnelle des ressources foncières sur l’ensemble de la Cisjordanie.
Parallèlement, les autorités palestiniennes devront renforcer leurs capacités de planification et d’administration des biens fonciers. Il est temps que les autorités palestiniennes améliorent leur gouvernance relative à tous les aspects de l’administration, notamment à l’utilisation des biens fonciers, la planification du développement, l’attribution et la gestion des ressources foncières publiques. Les capacités de la PLA devront également être développées pour permettre l’enregistrement systématique des propriétés foncières. Récemment, le gouvernement palestinien s’est engagé dans cette voie et a approuvé un nouveau cadre de politique foncière comprenant des mesures de réforme de ce secteur. Les donateurs, y compris la Banque, sont dans l’attente de l’approbation du plan d’action de mise en œuvre de cette politique et sont prêts à soutenir cette réforme ainsi qu’un programme de cadastrage national.
L’augmentation du nombre de terrains palestiniens (disposant d’un titre de propriété) disponibles stimulera l’activité du secteur privé, et un meilleur cadastrage des biens fonciers facilitera la planification des ressources foncières ainsi que l’acquisition de terrains municipaux destinés aux services publics. Cependant, dans la situation actuelle, qui se caractérise par les contraintes au développement urbain et les distorsions importantes du marché foncier, l’impact économique de l’amélioration de l’administration des biens fonciers sera limité. Tant qu’il existera des restrictions d’accès et de mouvement et que la plus grande partie de la Cisjordanie restera inaccessible aux investissements palestiniens, le climat économique ne sera pas favorable et les opportunités commerciales resteront en dessous de leurs potentiels. Une fois que les conditions de garantie des droits de propriété et qu’un marché foncier efficient seront en place, que les restrictions de mouvement seront levées et que l’administration des biens fonciers s’améliorera, les investissements et la croissance potentiels pourront progresser.
____________________ 1. L’accord intérimaire israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza, Washington. (28 septembre, 1995), Article XI
2. L’article XI de l’accord intérimaire israélo-palestinien sur la Cisjordanie et la bande de Gaza, Washington (28 septembre, 1995) indique : « Au cours des phases de redéploiement ultérieures à réaliser dans les 18 mois suivant l’entrée en vigueur du conseil, les pouvoirs et responsabilités relatives au territoire seront progressivement transférés à l’autorité palestinienne en charge de la bande de Gaza et de la Cisjordanie, hormis les questions qui seront traitées lors des négociations sur le statut permanent ». Les questions territoriales qui seront négociées lors des négociations sur le statut permanent concernent principalement les colonies et Jérusalem.
3. Banque mondiale, mise à jour Gaza et Cisjordanie, mars 2008, page 16.
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