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Ccasemcmahon@worldbank.org WASHINGTON, 11 de setembro de 2001--Instituições deficientes – leis confusas, tribunais corruptos, sistemas de crédito profundamente viciados e requisitos excessivos de registro de empresas -- prejudicam os pobres e impedem o desenvolvimento, afirma o Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2002: como formar instituições para os mercados. O novo relatório do Banco Mundial diz que os países que enfrentam tais problemas de forma sistemática e criam novas instituições adequadas às necessidades locais podem aumentar substancialmente a renda e reduzir a pobreza. Essas instituições vão dos costumes e tradições orais até os códigos jurídicos complexos que regulam o comércio internacional.
"Sem instituições eficazes as pessoas e países pobres são excluídas dos benefícios dos mercados", afirma o economista chefe e vice-presidente sênior do Banco Mundial, Nicholas Stern, que supervisionou a elaboração do relatório. "Este relatório proporciona princípios para as reformas baseadas na experiência das pessoas de todo o mundo que enfrentam o desafio da formação de instituições mais eficazes".
Instituições complexas e ineficientes são um problema comum
Instituições complexas e ineficientes são um problema comum, especialmente para as pessoas e países pobres. Em Moçambique, por exemplo, o registro de uma nova empresa requer 19 passos e cinco meses e custa mais do que a renda anual média per capita. Em contraste, o registro de novas empresas na Austrália só requer dois passos, dois dias e dois por cento da renda anual média per capita. Na Eslovênia, podem ser necessários quatro anos para resolver o problema causado por um cheque sem fundos; em Cingapura, apenas 35 dias.
"Regulamentos excessivamente complexos são especialmente problemáticos nos países pobres", afirma Roumeen Islam, Diretor do Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 2002. "Em vez de proteger os consumidores e as empresas, esses regulamentos causam maior corrupção, desviam as energias e baixam a produtividade".
O relatório verificou que a simplificação dos procedimentos judiciais pode aumentar a eficiência sem sacrificar a justiça. Sistemas alternativos de resolução de conflitos, como os que se baseiam em normas sociais, também podem aumentar o acesso dos pobres aos serviços jurídicos. Por exemplo, em Bangladesh, uma organização não-governamental proporciona serviços gratuitos de intermediação para resolver a maior parte dos conflitos de um vilarejo em menos de dois meses, em comparação com os três anos necessários para resolver um processo semelhante no tribunal.
"Para resolver diferenças resultantes das transações empresariais normais, as pessoas precisam ter acesso a tribunais eficientes e a juízes responsáveis", diz Islam.
Aprender com as experiências bem-sucedidas
O relatório apresenta um quadro analítico baseado na análise cuidadosa dos detalhes da arquitetura institucional em escala micro. Eles incluem novos levantamentos dos sistemas jurídicos, regulamentos empresariais e propriedade dos meios de comunicação em cerca de 100 países.
Com base nessa pesquisa, o relatório argumenta que todas as instituições de apoio ao mercado desempenham uma ou mais de três funções: facilitam ou restringem o fluxo de informações; definem e fazem com que se cumpram os direitos de propriedade e os contratos; e aumentam ou diminuem a competição. Afirma também que as reformas e inovações são mais eficazes quando atendem essas necessidades de forma compatível com as condições do país e aumentam o acesso a elas pelos pobres. Por exemplo:
Em muitos países, os sistemas jurídicos não atendem às necessidades dos pobres, que não conseguem pagar as custas dos processos nem ler documentos legais complexos. El Salvador, Tailândia e Uganda criaram tribunais de pequenas causas que funcionam com procedimentos simplificados, as vezes puramente orais. Os procedimentos mais simples resolvem as diferenças mais rapidamente, a um custo muito mais baixo do que os tribunais normais.
Procedimentos para obtenção de títulos de propriedade da terra são geralmente caros e complexos demais para que os pobres tenham acesso a eles. Mas sem título claro às suas terras, os agricultores pobres não podem usá-las como garantia e não têm incentivos para investir em melhoras, tais como melhor drenagem ou irrigação. O México e o Peru simplificaram os procedimentos de registro da terra de tal forma que os proprietários de pequenos lotes possam obter as escrituras de forma mais rápida e transparente.
Padrões de infraestrutura e regulamentos geralmente excluem pequenos empresários que carecem do capital ou tecnologia requeridos. Apesar disso, são exatamente essas as empresas que provavelmente proporcionariam serviços de custo mais baixo para os pobres. O Brasil, a Bolívia e o Senegal adotaram regulamentos mais flexíveis que permitem serviços tais como ligações de telefone e de água de baixo custo em favelas.
O relatório ressalta que para saber se uma instituição específica é apropriada para um país é necessário verificar as instituições de apoio, tecnologia e habilitação disponíveis, o nível de corrupção e os custos para ter acesso à instituição e para mantê-la.
Os autores também verificaram que livres fluxos de informações tendem a aumentar a procura de instituições mais eficazes por parte do público, melhorando dessa forma a gestão dos negócios públicos e os resultados sociais e econômicos. A análise das estruturas de propriedade em 97 países verificou que os meios de comunicação de propriedade do estado tendem a ser menos eficazes do que os privados na fiscalização do governo. Os países em que a propriedade dos órgãos de imprensa escrita e falada são predominantemente do estado tendem a ter menos direitos políticos, maiores níveis de corrupção, gestão econômica inferior, mercados financeiros menos desenvolvidos e educação e saúde piores (ver cifras).
Os países em que o governo não é proprietário de tantos meios de comunicação têm geralmente experimentado melhoras mais rápidas no montante e qualidade da cobertura. Por exemplo, a privatização parcial das emissoras no México, em 1989, abriu espaço para uma cobertura muito maior dos escândalos de corrupção governamental. Em Gana, a introdução de uma nova estação de televisão de propriedade privada em 1997 levou a maiores informações sobre as atividades do governo bem como a uma avaliação mais livre do desempenho governamental.
Mas a propriedade privada altamente concentrada pode também restringir a liberdade da imprensa. Na eleição presidencial da Ucrânia, em 1999, por exemplo, as empresas de comunicações privadas ligadas ao estado deram ao candidato do governo mais horas de cobertura e tratamento mais favorável do que aos seus oponentes.
Um tamanho não serve para todos
Pode-se extrair lições valiosas dos sucessos e fracassos observados nas experiências de outros países com a formação de instituições. Mas o relatório também afirma que se pode desperdiçar recursos exíguos quando se copia modelos institucionais sem verificar se são realmente necessários para as pessoas que essas instituições devem servir, sem levar em conta a capacidade dos governos e cidadãos.
Por exemplo, no início e em meados da década de 1990, a Gâmbia e a Zâmbia tentaram estabelecer bolsas de valores e treinar pessoas para nelas trabalhar. Mas só havia umas poucas empresas registradas nas bolsas e tão poucas transações eram nelas realizadas que não geravam as receitas para sustentá-las. Examinando a experiência em perspectiva, parece claro que as condições não estavam maduras para a criação de mercados de ações e os recursos gastos nessa iniciativa poderiam ter sido dirigidos para atender outras necessidades, como a melhora dos sistemas de contabilidade e de informações.
"Nessa área do desenvolvimento, há uma tendência de chamar as soluções que funcionaram bem em um ou mais países como a "melhor prática" e tentar transplantá-las para outros países", diz Islam. "Mas quando se fala de instituições, um tamanho não serve para todos".
As recomendações do relatório são resumidas em quatro princípios, a fim de orientar formuladores de políticas na formação de instituições mais eficazes:
· Complementar o que existe: quando se cria uma instituição deve-se levar em conta a natureza das instituições que irão apoiá-la, as qualificações, tecnologia e a corrupção. Os custos da formação e manutenção da instituição devem ser compatíveis com os níveis de renda per capita, a fim de assegurar o acesso e o uso.
· Inovar: as instituições não são imutáveis. Devemos estar preparados para experimentar outros arranjos institucionais e modificar ou abandonar os que não funcionam.
· Ligar: vincular as comunidades por meio de fluxos livres de informação e de comércio livre. Em outras palavras, o intercâmbio de informações por meio de livre debate estimula a busca de mudanças institucionais.
· Promover a concorrência: promover a competição entre jurisdições, empresas e indivíduos. A concorrência estimula a procura de novas instituições, muda o comportamento, dá flexibilidade aos mercados e leva à formação de novas soluções.
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