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主要服务往往不能满足贫困人口的需要 - 世行新报告向政府和公民提出改进服务的建议

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        2003年9月21日,华盛顿:世界银行的一份新报告警告说,如果贫困人口不能获得更多他们负担得起的质量更好的医疗、教育、供水、环境卫生和供电服务,人类在福利方面就不可能得到广泛改善。如果服务得不到改善,摆脱疾病和文盲-即贫困人口脱贫的两个最重要的途径-对于许多人来说仍是空谈。
        世界银行《2004年世界发展报告:让服务惠及穷人》认为,主要的服务往往不能满足贫困人口的需要,无论是从渠道、数量还是质量上皆如此。这样就会影响千年发展目标的实现,千年发展目标要求到2015年把全球贫困发生率降低一半,并取得人类发展的普遍改善。不过,报告也列举了确有成效的服务的有力范例,引导政府和公民怎样做得更好。报告说,发展中国家为改善服务所做的努力即有突出的成功,也有悲惨的失败。成败的主要区别在于贫困人口在决定他们所获得的服务的质量和数量方面的参与程度。
        世界银行行长詹姆斯.D.沃尔芬森说:“服务不能满足穷人需要的情况屡见不鲜。这种失败或许没有金融危机显得那么突出,但其影响却是持久和深层的。当服务面向全体人民时,当提倡女童上学,当学生和家长参与学校的教育过程,当社区为自己的环境卫生担负起责任时,服务就能产生效果。当我们采取全面的发展观念,承认母亲的教育水平将有助于婴儿的健康,承认铺路修桥能让孩子们去上学,服务就能产生效果”。
        报告发布之时正值发达国家承诺要增加外援,贫困国家承诺要改进政策和体制,为实现千年发展目标而努力。世界银行首席经济学家、发展经济学高级副行长尼古拉斯.斯特恩说:“要加速人类发展的进步,经济增长当然是必不可少的,但仅此还不够。动员起来争取实现2015年发展目标,就需要大幅度地增加对外援助资金,提高对一切资源的利用效益,包括内部和外部资源。报告为提高资源利用效益提出了一个实际可行的框架”。

服务未能满足贫困人口的需要

        新报告引用穷人自己的话来描述他们获得的糟糕的服务。
        在加纳的阿达布亚,“孩子们得走4公里的路去上学,因为村里虽然有一所校舍,但年久失修,雨季时根本不能用”。在萨尔瓦多的波特雷罗苏拉,村民们抱怨说:“这里的医务室毫无用处,因为根本没有医生或护士,而且每周只开两个上午”。 在津巴布韦穆塔萨区对在农村医疗中心生孩子的妇女做调查时听到的一个普遍反映是他们在生产过程中被医务人员打。
        像这样的故事在其他国家也都有。马里农村的穷孩子上小学平均要走8公里。乍得的农村孩子上医院要走23公里。世界各国有10亿人无法获得经过改善的水源; 25亿人无法享受经过改善的环境卫生。
        即使穷人能够得到这些服务,服务的质量也很差。调查人员在印度对200所学校进行随机访问时发现,有半数的学校在访问时没有教学活动。埃塞俄比亚有多达45%的教师每周至少缺勤一天,10%缺勤三天以上。对孟加拉的基础医疗设施进行调查时发现,医生的缺勤率高达74%。
        世界银行负责人类发展的高级副行长、原中东和北非地区副行长让-路易.萨比布说:“改进为贫困人口提供的医疗和教育等主要服务,对于加速人类发展进步具有关键性的意义,因为仅靠增加公共支出本身是不够的。中东和北非地区的公共教育经费比任何其他发展中国家集中的地区都高,可是它的青少年文盲率也是世界上最高的。这个地区的女童文盲率可能和撒哈拉以南非洲地区一样高,可撒哈拉以南非洲地区要穷得多”。

服务是能够惠及贫困人口的

        报告列举了若干个成功的范例。印尼利用出售原油的巨额利润修建新学校,聘请师资,使学校入学率提高了一倍,1986年达到90%。乌干达的小学入学人数在五年期间从360万增加到690万。墨西哥有一个项目对定期去医疗所的贫穷住户及其上学的子女给予现金补助,将儿童患病率降低了20%,使男童的初中入学率提高了5%, 女童提高了8%。
        世界银行《2004年世界发展报告》主编山塔.德瓦拉扬说:“当穷人处于服务提供的中心位置时,服务就能产生效益,因为他们可以避开不好的服务提供者,奖励好的服务提供者,决策者能够听到他们的意见,这就使服务提供者有了为穷人服务的动力”。

        报告阐述了三种改进服务的方式:

        一、增加贫穷的服务对象对提供服务的选择和参与,这样他们就能监督和约束服务提供者。教育券计划-比如哥伦比亚针对贫困家庭的计划或者孟加拉的女童助学金计划(根据学校招收女童的人数付给学校)加强了服务对象对服务提供者的选择权,大幅度提高了入学率。萨尔瓦多采取社区管理学校的方式,家长定期到学校访问,降低了教师缺勤率,提高了学生的考试分数。
        二、加强贫困居民的发言权,通过投票以及广泛提供信息的方式。在印度班加罗尔开展的服务调查使穷人得以了解他们所获得的水、医疗、教育和交通服务的质量与邻近地区的差异,从而提高了他们对改善公共服务的要求,迫使决策者采取措施。
        三、对向穷人提供有效服务的给予奖励,对无效服务给予惩罚。在内战结束后,柬埔寨在两个区根据住户健康状况(通过独立的调查测定)给初级医疗服务提供者付费。这两个区的卫生指标以及贫困住户的使用率与其他区相比都得到改善。

公共服务与私有化-错误的论点?

        为社区提供医疗、教育及其他服务一直是许多国家长期争论的问题,焦点是由政府提供服务还是大规模的私有化。
        报告说,尽管公共服务问题频出,但就此得出结论认为政府应该放弃而把一切交给私营部门是错误的。如果任由个人自行其是,他们所提供的教育和医疗是不会达到大家共同期待的水平的。不仅仅理论上如此,而且在实践中也没有哪个国家在没有政府参与的情况下取得儿童死亡率和初级教育的大幅改善。
        此外,私营部门参与医疗、教育和基础设施并非没有问题,尤其是在惠及穷人方面。私营部门应该包揽一切的极端观点显而易见也是不可取的。
        世界银行《2004年世界发展报告》副主编、世行公共服务研究课题负责人利特瓦.雷尼卡说:“ 不必要在公共还是私人提供服务的争论中纠缠不休,真正重要的问题是提供主要服务的机制是否能加强穷人监督和约束服务提供者的能力,提高他们在政策制定过程中的发言权,使他们得到他们及家人所需要的有效的服务”。
        报告说,有些援助机构采取一种类似“把一切交给私营部门”的立场。援助机构也许会说,既然政府提供的服务这么差,为什么还要给政府增加援助呢?
        雷尼卡说:“这种说法同样是错误的。目前已有大量的研究结果显示,对于那些拥有良好政策和体制的国家,以及那些最近对政策和体制进行了完善的国家, 援助是富有成效的。本报告针对受援国和国际援助机构提出的具体改革建议有助于进一步强化援助的效益”。
        报告论证说,当政策和体制进行完善时,援助应该增加而不是减少,以求实现消除贫困的共同目标,如全球发展目标。与此同时,仅仅增加公共支出而不去提高支出的效率是不可能取得大的效益的。各国公共支出的效益存在巨大差距。埃塞俄比亚和马拉维每年的人均初级教育支出基本相等,而结果却大相径庭。秘鲁和泰国支出数额差距很大,而结果却很接近。
        报告得出结论认为,普遍适用的方式是没有的。采取什么样的服务提供机制需要与服务的特点以及国家的实际情况相适应。比如,如果服务比较容易监督,如免疫,而且是在一个政治上亲近穷人的国家,如挪威,那么服务就可以由中央政府直接提供或者承包出去。但是,如果根据一个国家的政治状况这些资源有可能通过庇护的方式转移到富人手里,而且很难对服务进行监督,如学生的学习情况,那么就有必要做出尽可能强化服务对象权力的安排。哥伦比亚或孟加拉等国家实行的基于收入的教育券计划、萨尔瓦多的社区管理学校制度、墨西哥的透明度高而有规则的计划更有可能惠及穷人。

将好的典范普及到全国

        报告认为,在服务提供安排方面仅有创新是不够的,还需要有扩大创新的影响或规模使其在全国普及的途径。报告强调了信息对实现这一目标的作用,信息可以激发公共行动,推动变革,并成为推动其他改革的要素。在乌干达,在报纸上公布小学教育经费学校实际只拿到13%这一事实引起了全民震惊,现在这一比例已提高到80%,而且学校的整个预算都贴到了教室门上。
        通过对照组与“干预”组的评估方式对创新进行系统分析,使得政策制定者相信眼见为实。对墨西哥的“进步”计划的评估使项目得以扩大规模惠及墨西哥人口的20%。
        报告作者警告说实行这些改革将是困难的。德瓦拉扬说:“万应灵药是没有的,有的只是改革体制和权力关系的艰苦努力。但是,全世界贫困人口的需要是紧迫的,而且服务往往没有满足他们的需要。我们必须立即行动起来”。




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