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中东和北非:发展的新的社会契约

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中东和北非:发展的新的社会契约

 

罗伯特·B ·佐利克

世界银行集团行长

 

彼得森国际经济研究所

 

201146

 

 

引言: 最近发生的事件      

有些时候,某个看似不起眼的事件却有着深远的影响。 


去年12月,水果摊贩穆罕默德·布瓦吉吉的
被警察没收,并在大庭广众之下遭到警察掌掴,之后却投诉无门,饱受伤害和侮辱的他于是公开自焚。这件事直接导致了席卷突尼斯和中东其他地区的一场风暴。


通过Facebook、Twitter等社交媒体的推动,布瓦吉吉的死导致了突尼斯政权的垮台。而就在那几天之前,突尼斯官方媒体还称他的死亡惨剧仅仅是“一个事故”。实际上,在突尼斯生活着成千上万的布瓦吉吉。而且,可以说,在世界各地,在那些人们由于贫困、社会隔离、缺乏权利和法制而被剥夺了各种机会、失去了希望的地方,我们都能看到布瓦吉吉的身影。

 

突尼斯及中东所发生的事件,其教训远远不限于这一地区,不限于某个国家、某个经济体。这个水果摊贩的死所带来的影响,远远不止于该地区的政治动荡。中东地区、全世界、各国政府以及发展机构都应从中得到一些教训。这件事对经济学也有重要启示。

多边主义的现代化:阿拉伯世界与众不同吗? 


自我2007年来到世界银行以来,我一直在提倡实现“多边主义的现代化”。


这意味着要改革类似世界银行集团和国际货币基金(IMF)这样的国际机构,使之更好反映当今世界的经济力量正在发生变化的现实; 


这意味着我们的机构要更迅速、更灵活、更公开、更专注地对待我们的客户; 

 

这意味着把重点放在切实解决具体问题上,而不只是把贫困人口当作政策讨论的话题;

 

这意味着实现发展经济学的民主化,使所有人都可以在设计、实施和不断改进经济发展方案的过程中发挥作用;

 

这意味着按20世纪中期等级明确的架构建立的这些组织现在需要更灵活地联接今天全球化网络中的各个方面——政府、私营企业、公民社会团体、其他国际机构以及各国的议会议员;


这意味着不能让“多边主义”成为集体不作为的借口;我们必须让多边主义真正地发挥作用;


这还意味着要摒弃原来那些所谓“第一世界”、“第二世界”、“第三世界”的标签,要认识到原来固有的“知识和力量必定是从北方流向南方、从西方流向东方、从富国流向穷国”的概念已经不成立了。


但是,摒弃这些旧的标签并不是说所有的国家和地区都是一样的。


正是出于对各国、各地区之间存在差异的认识,我们在2007年提出了 “阿拉伯世界倡议”,作为世界银行的六大战略主题之一。 当时有人就问:为什么把它作为一个战略重点?

 

2007年的年会上,我谈到:“我们时代最显著的一项挑战是怎样支持那些在阿拉伯世界谋求推进发展和机遇的国家。在过去,这些国家一直处于贸易和知识的中心,这说明只要它们摆脱争斗和障碍,走向增长与社会发展,潜力是存在的。如果没有基础广泛的增长,这些国家将会受到社会紧张和大量青年人找不到工作的困扰。”

 

需要对阿拉伯世界予以特别关注的这些原因当时就很明显,而现在就更加确定无疑了:除了石油产业以外,这个地区与全球经济的融合程度较低。在所有发展中地区中,这里的失业率最高,受教育程度高的人失业率最高,而且妇女参与经济生活的比例最低。

在这个地区,不管是穷国还是相对富裕的国家,都同样面临经济不够多样化、缺乏政府问责、腐败盛行和各种冲突严重等问题。

这个地区各国的经济都严重依赖石油和大宗产品的出口。2008年,非石油出口只占中东北非地区GDP总额的16%,而东亚地区这一比例为44%

经济多样性的欠缺意味着该地区没有富有活力的制造业和服务业来为今天及未来提供就业机会。

 

这个地区私人投资只占GDP15%,远远低于南亚地区近25%的水平。这样,这里大量的年轻人拥有的机会很少,他们只能去政府部门工作——而政府部门的新职位寥寥无几——或是走上街头。

 

不过也要看到,这一地区的发展也还是取得了一些进步。如婴儿死亡率、孕产妇健康、识字率及人均寿命等指标都有所改善,生活在每天1.25美元以下的贫困人口比例也有所下降。 

在经济方面,宏观经济的表现有所改善;有几个国家保持了稳定增长——尽管增长速度还不足以提供充足的就业机会;在全球经济危机爆发之前,该地区也出现了外来投资改善的一些迹象。

但是这里的各种制度仍然僵化,社会走向现代化的进程很不全面而且过于依赖于很少的一些改革者,因此现代化无法在社会上扎下坚实的根基。在这种由上而下的进程中,民众无法参与,无法表达他们的不满,而传统的社会咨商体系又被摒弃。那些治理国家的精英们与世隔绝了。

该做些什么?从政治到经济 


去年我的讲话中提出这样的问题:发展经济学带给我们什么?它是不是对我们有所帮助?

当时我强烈呼吁我们必须让发展经济学切合实际,能真正为人们带来帮助,不管这些人是部长、决策者、社区领导人,还是水果商贩。符合市井民生的经济学就是精明的市场经济学。  

这一点在中东地区可能最为恰当不过。

两周前我们在世行召开了一个会议,聆听来自阿拉伯国家的声音——包括青年团体,妇女团体和那些积极推动变革的人。

他们想要些什么呢? 

他们想获得机会,正义,一份工作。

他们想要公平、可预见、透明的规则和法律。 

 

他们希望家人能有食物、住房,孩子们能有好的学校,居住的社区能够安全。

他们希望警察是来保护他们,而不是欺侮掠夺他们;他们想要他们可以信任的政府。

他们想有发言权,要求政府负责任——不管是在乡村、城镇还是社区。

 

他们希望能对公共服务发表意见,这些服务中存在太多扭曲,没有透明度,也不能提供真正的服务。

他们要获得信息,要知情权,要参与国家和社区事务的权利。

 

他们需要一个新的社会契约。

 

他们需要尊严。

 

他们需要获得尊重。 

 

如果他们是妇女,他们也同样需要这些东西。

你们当中可能有人会说:是,可能这些确实是他们想要的,但那是政治问题,不属于经济范畴。

可我要说:其中有些我们可能认为是属于政治范畴,但大部分也属于我们所认为的好的经济学;大部分我们认为是有利于反腐败的;大部分我们认为是有利于实现包容性和可持续发展的


以不同的方式推动发展:一个新的社会契约 


20年前,世界银行不谈腐败问题。世行员工称之为那个“C打头的词”,我们的股东和董事会说这个问题政治性太强,所以我们自动把这个词从所有文件中删除。而今天,反腐败是世行各个项目和规划中的关键内容。我们的股东们也认识到,腐败严重阻碍经济发展,压榨贫困人口,扼制发展机会。

 

18年前世行很少谈性别问题。有些人说这个问题政治性太强。而今天我们知道,性别平等就是聪明的经济学。性别之间越平等的国家,贫困率就越低;如果家庭收入由母亲掌管,孩子的生存机率要比由父亲控制收入高出20倍;在某些国家,仅仅是让妇女对农业生产投入品有更大控制权这样一个简单的改变,就使农业生产率提高了20%

 

10年前,我们刚开始谈论透明度。今天世界银行是唯一推行全面的信息公开政策的多边机构;我们的研究对外敞开大门,公开发布了7,000多套数据;我们正在设计应用软件并开展了设计竞赛,以便世行以外的研究人员、实际工作者和公民社会处理他们自己的数据——同时也核对我们的数据。

反腐败,性别平等,透明度。这些例子告诉我们,世界银行集团必须不断挑战自我,更新发展思维,这是极为重要的。

 

现代化的多边主义必须善于接受新的观念和想法。

 

我们不能就此止步。

我们知道,一个国家是不是发布它的经济统计数字,它的审计部门是否独立,公共财政是否透明——这些都很重要。

以埃及为例,最基本的经济统计数据都不公开。几年前,我们与埃及的改革派共同起草了一份《信息公开法案》,但它却陷于缓慢迟滞的政府体系中,未能得到颁布实施。

 

现在埃及的过渡政府重拾这份草案,并希望世行在提高石油和天然气部门的收入透明度方面提供帮助。

 

在突尼斯,有关部门正在采取步骤在国内和国际上收回被侵吞的国家资产,扩大公民集会的自由,增强人们获取信息的能力。

我们知道透明的政府采购体系也很重要。一个国家如何进行采购事关打击腐败、鼓励竞争、节省开支、改善公共服务等诸多问题。我们已经与世界上的41个国家开展了合作,来改善政府采购的透明度、竞争性和效率。

 

我们已与34个国家开展合作,来改善公民对公共信息的获取。

 

而我们的国际金融公司正在与64个国家、3,200多个公司开展公司治理方面的工作。


这些不是什么干巴巴的技术问题。这些不是只有发达国家才需要关注的问题。它们反映的是国家的治理质量。它们可以促进公共政策的改善。它们标志着政府的公正廉洁。它们表明了对公众的尊重。它们反映出政府是受公众委托管理国家的部门。这些听起来是政治问题,实际上当然也是经济问题。

 

这些问题是公共选择经济学的一部分。公共选择理论家们告诫我们要考虑政府实际上是怎样运行的,而不是我们希望它们如何运行。他们提出要为公民有效监督政府建立更好的激励和机会。他们是正确的。

制度很重要

今天中东所发生的一切对未来有着深远的影响。

但它们与历史上的一些事件也十分相似。 

突尼斯的这个水果商贩所蒙受的耻辱让人想到1989年罗马尼亚的一个匈牙利族教士所受的骚扰。当时那一事件引发的抗议扩大为一场大规模的流血起义,结束了在位22年的独裁者尼古拉·齐奥塞斯库的统治——正如突尼斯的示威导致了本·阿里总统时代的终结。

尽管引发动荡的火花可能相似,但火焰烧向何方却难以预测。

我们不知道2011年是会象1989年、1979年、1968年、1848年或者……

但我们知道,加强合法制度和治理,为公民提供安全、公正和就业,这对避免社会动荡和暴力的恶性循环是十分关键的——而这也是下周即将出版的《世界发展报告:冲突、安全与发展》所着力强调的内容。

 

只有英雄式的个人是不够的。只改革政府机构是不够的。公民参与——以及民间与政府之间的明确沟通——是十分重要的。

 

世界银行将与中东地区及世界各地的国家合作,加强政府的有效性,使它们更好地向公民负责。我们能否取得成功,将取决于有关国家的政府是否愿意摒弃它们集中指挥控制的作法,代之以更为公开的治理模式。

 

如果政府将机会放开给私营部门,如果政府放弃寡头统治和寡头垄断,如果政府挖掘社会上蓄积的能量并尊重公众的选择,那么未来的发展就会有很大潜力。

而且,如果一个国家忽视其一半人口——妇女和女孩——的能力,那就无法充分发挥国家的总体潜力。

 

我们传递给客户的信息是,无论他们是何种政治制度,如果没有好的治理,没有本国公民的参与,发展就不可能获得成功。

我们鼓励各国政府公布信息,制定《信息自由法》,公开预算和采购程序,建立独立的审计功能,开展司法制度改革。

 

对于不公布预算的国家,或者不愿(作为特例)至少承诺在12个月内公布预算的国家,我们将不提供直接针对预算融资的贷款。

我们将分享其他发展中国家改善治理和扩大公民参与的成功经验 。

在墨西哥,由6个非政府组织组成的团体利用一条关于知情权的法律,了解到政府任意挪用了本应用于预防艾滋病的300万美元资金。他们将这一情况反映给政府中的改革派,从而促成了包括对预算资金分配进行定期审计在内的正式问责机制的建立。

 

在南非,由罗兹大学管理的一个政府问责监督机构与国家审计部门合作,通过加强透明度改善了公共财政法规的实施,改善了公共服务的提供。 

公民参与也很重要  

制度很重要,公民参与也很重要。


一个富有活力的公民社会可以监督政府预算,查找和发布信息,挑战压制经济活动的官僚机构,保护私有财产,监督各种公共服务的提供情况。公民社会可以保护公民权利受到尊重。公民社会也可以承担起责任。

赋予公众权力是建立更稳固的社会、更有效的政府、更成功的国家的基础。

世界各地对“社区主导型发展”(CDD)的投入就是这方面的明证。这种发展模式直接把资金提供给地方社区,由社区成员自行决定他们的优先目标,监督自己的项目,跟踪自己的资金。尽管这一方式并非尽善尽美,但是赋予公民权力会激发巨大的力量。在过去10年中,世界银行在100多个国家数以万计的乡村和社区支持了社区主导的项目。

在乌干达,我们看到了把学校预算张贴在校舍大门上的效果:学生家长可以知道教材是否已经买来,教师是否到位——而学生的学习成果也因而有所改善。

 

在中国,很多农村社区采用“协商调查”的方式就水价、电价和移民等问题进行商讨。一些官员还在绩效考评中引入了调查手段。世行出资的一个针对中国 70个贫困村的扶贫项目中,借鉴了“社区主导型发展”的一些作法,支持村民对本地发展进行集体决策、管理和监督。

 

新技术使更有效、按需定制的即时反馈成为可能。

 

以塞内加尔为例,这里的一个社区项目正在计划用手机短信这项信息技术来监测儿童的体重和健康状况。 

Ushahidi这个词的意思是“证词”,这个开源信息平台最初由非洲的年轻人在肯尼亚创建,现在已经风靡全球。借助这个平台,世界各地的人都可以手机、智能电话或通过Ushahidi网站上传各种信息、数字图片和录像。

创建Ushahidi的初衷是报道、跟踪2008年肯尼亚大选后的一系列事件,但这个平台后来已被世界各地的人们用来报道和跟踪全球猪流感的爆发、智利和海地地震救援行动等诸多重大事件。

世界银行正在支持类似的创新,来加强社会力量对政府的监督。 

 

在非洲,我们正在推动各国公民社会、政府和私营部门之间“契约监督”联盟的形成,以此来倡导提高透明度,监督政府合同的授予和执行——包括对采掘业开采许可证的监督。

 

通过我们的“成果地图”项目,项目受益人可以用手机和其他便携装置向我们反馈他们对项目的看法和意见,这样我们就可以一起来检查项目的真正效果并进行改善。

 

我们正与“社会问责网络”(ANSA)合作,其中一项工作是帮助推出新的“阿拉伯世界社会问责网络”,旨在在阿拉伯世界建立一个地区性的实践者网络,促进参与式治理和社会问责体系,该网络将在今年成立。

 

现代化的多边主义必须与时俱进 


1944年,为便于各国政府之间的借贷而成立了世界银行。

 

1956年,我们的股东建立了国际金融公司(IFC),用来向私营部门投资。

现在也许到了投资民间非营利部门——即公民社会——的时候了,投资来帮助那些致力于推进透明度、问责制和服务提供的组织加强能力。

 

今天,世行自己的“治理与反腐败战略”就强调了加强与公民组织合作的重要性,包括要增强透明度、公民参与及第三方对我们业务的监督等。这一战略受到了世行董事会的支持。

 

由日本出资的世行“社会发展基金”最近进行的一项研究发现,有公民社会组织(CSOs)参与的项目的表现要好于其他项目。世行外部的若干研究也显示,如果公民社会组织参与公共服务的设计、监测、评估和管理,那么预算的使用就会更好,服务就能更好回应公众的需求,而腐败也会减少。

 

现在,我们在过半的新项目中与公民社会和项目受益人开展合作。

 

为实现有效参与,公民社会团体就需要增强自身的能力。英国的“治理和透明度基金”就是提供这方面支持的一个先行者。

 

我提议,现在是世界银行与执董会和股东们一起来研究这个问题的时候了,看看世行是否需要引进新的能力或机制能够调动各国、各基金会及其他各方的支持,来帮助那些致力于推动服务提供的问责与透明的公民社会组织加强能力。我们可以优先考虑中东和北非国家以及撒哈拉以南非洲国家,我们可以通过提供种子资金,通过开展以改善有利于社会问责的环境为目的的知识交流和研究,来支持这项工作。

 

这些话题太过政治化吗? 

 

无论如何,现代化的多边主义需要认识到,对公民社会和社会问责的投入对中东及其他地区的发展的重要性完全不亚于对基础设施、企业、工厂或农场的投入。

就业,就业,更多就业  

良好的制度和拥有权力的公民会大大改变社会的面貌。但不管怎么样,人们还是要有工作。 

在中东地区,国家政权试图用政治压迫、提供政府部门就业、对食品、燃料和其他必需品进行补贴等各种手段来避免失业问题失控。

这些手段只是延缓了冲突的爆发,除此以外没有任何其他作用。

 

这些手段成本很高,效率极低,助长了官僚裙带关系而没有解决人们的需求;助长了任人唯亲而不是竞争;助长了腐败而不是资本主义的发展。

 

据国际劳工组织估计,中东地区15-24岁青年人的失业率为25%。而我们对1500名青年所作的抽样调查发现,称自己失业或认为自己失业的人的比例要高于这个数字,在35-40%之间。埃及和约旦的年轻妇女的失业率为40%

 

据估算,阿拉伯世界年轻人失业所造成的直接机会成本可达每年500亿美元。

中东地区的各国政府现在面对着年轻人的巨大期待——他们想得到工作。如果政府无所作为,将会有很大风险。而如果采取了错误行动也会有很大风险。

政策改革与资金同等重要。

 

改革必须建立在广泛的、具有充分包容性的协商程序基础上,而协商也要将青年人包括在内。改革必须透明,也必须迅速。

 

决策者们需要有近期、中期和长期考虑,而且要将三者综合起来全盘考虑。

 

就近期而言,重点是建立信心,赢得政治支持。

 

这意味着要实施一些短期的、劳动力密集的项目。但这并不是要让公共部门变得更加臃肿;这不应该是那种损害私营部门中长期就业形势的短期就业机会的增加。

 

2009年世界银行对43个中低收入国家20年来劳动密集型就业项目的回顾研究显示,那些管理良好的项目,如果工资水平不是过高从而影响私营部门的就业,就可以有助于贫困和脆弱人口的就业。

例如,利比里亚的一项“紧急就业计划”在两年内创造了9万个就业机会。阿富汗的“全国农村交通项目”新建和整修了1万公里道路,从而创造了1240万个工日。这两个项目都为迅速稳定原本脆弱的社会形势发挥了作用。

 

突尼斯、约旦和黎巴嫩都有为年轻人就业设立的项目,可以将其进一步扩大。例如可以聘请大学毕业生到贫穷社区任教。

 

可立竿见影的举措还可以包括向私营部门发出一些信号,表明政府对创业者、小企业和投资者的支持。

 

精简政府官僚程序,加快办理各种执照的速度,改革破产法规,减少监管过程的僵化——这些都是有助于私营部门发展的积极信号。记得突尼斯的那个水果商贩吗?他没有营业执照,但必须养家糊口,屡次因为摆摊地点惹上麻烦,总是受到底层官员的骚扰。中东地区各国政府制订政策时可以从他的经历中获得一些教训。

 

如果政府有志于进行这些方面的改革,世界银行以及其他一些机构可以通过开展一些重大的投资项目来扩大改革成效。20世纪60年代早期,韩国的就业形势也较为严峻,中东国家应该向韩国学习,通过迅速增加劳动密集行业的出口使问题得到解决。

 

立竿见影的措施只有短期效果,而中东面临的就业问题是长期的。

在今后10年,中东地区要创造4000万就业机会。

 

位于华盛顿的彼得森研究所2007年出版了由马科斯·诺兰德和霍华德·派克合写的《变化世界中的阿拉伯经济体》一书,书中提出了需要采取的一些政策。

 

为创造就业,提高生产率,更好融入全球经济,各国需要实行开放引进专业知识技能、技术以及制造业与物流系统,无论通过外商投资、许可证或其他商业渠道皆可,以克服与世隔绝状况,消除走向区域一体化的障碍。

 

中东地区的一体化滞后于世界其他地区,目前的新形势有助于减少地区一体化过程中的障碍。

 

教育要与就业市场的需求相匹配。技术教育可以加速新观念和最佳实践的吸收和采用。

 

公共政策如果能提供恰当的激励,那么就可以引导私营部门的行动。在这方面,国际金融公司正在推出一个新的“面向就业的教育” (E-4-E)项目,来推动职业和技术培训方面的公私伙伴关系。  

国家的经济决策将是至关重要的。越南和阿尔及利亚都曾作为法国殖民地,经历了数年的内战。越南积极行动,抓住机遇,对国际市场和技术开放,借鉴亚洲国家成功模式。阿拉伯一些国家的成功模式将起到示范作用。通向繁荣之路有很多条,但必须选择一条。无所作为是不会带来结果的。

 

社会保障网络

 

我们面临的现实是:短期来说就业机会严重不足,而政治问题一大堆。

 

我们知道,从长期来说,每个人最好的保障网络就是自己有工作。

 

但在短期,能发挥作用的保障网络就是最好的保障网络——这个网络应该有效果,有效率,同时不会损害经济发展。

 

当前食品和燃料价格高企,失业率居高不下,政府更倾向于实行全面补贴,而非针对性的补贴。

但对多数国家来说,生活在贫困线边缘的家庭在总人口中占了很大比例。这些贫困和脆弱的人口是最需要保护的。

 

世界银行正在吉布提实施工作福利制以改善营养的项目以及公民需求主导的社区发展项目;在约旦和巴勒斯坦建立应对困难时期的保障网络;在黎巴嫩和约旦建立受益人登记总库以改善信息沟通和透明度。这些项目是一个起点,可以进一步发展扩大。埃及十分需要整合它各个相互割裂的保障网络项目,以确保覆盖国家最脆弱的人口。

 

信息,社区,公民,参与。说了一圈,我们又回到了起点。

结论:面向未来,我们应当从当今的事件中学到些什么  

很少人能宣称事先预见到了今天发生在中东北非的事件。我们对世界未来形势作出假设时必须十分谨慎。我们处理发展问题也必须持有同样的谦卑态度。


我们不能只谈我们所知道的,还要考虑我们所不知道、不了解的。

我们不能只盯着我们做对了的那些事,还要考虑哪些事我们搞错了。我们遗漏了什么;在什么时候我们没能大声疾呼;在哪些地方我们审查屏蔽了民众的声音,还有我们自己的声音。

政治和经济是不同的。但在很多方面它们又有很多共同点。人,激励,心理学,人性,治理,选择,结果,问责,透明度,安全,性别,参与,发言权。这些属于政治还是经济范畴?还是两者皆有?

 

最近的动荡将成为又一个184819681979,还是1989?或者,这就是2011——历史会将这一年记录为我们认识到公民参与对发展的重要性的一年,而发生变化的不仅仅是一些国家的政权。 




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