• Стремясь к достижению Целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия (ЦРТ), международное сообщество признает необходимость увеличения объема и повышения качества помощи. Обязательства, основанные на глобальном консенсусе, достигнутом на Конференции по вопросам финансирования в целях развития, состоявшейся в 2002 году в Монтеррее, призывают всех партнеров по развитию приложить совместные усилия к повышению эффективности помощи. Они также являются призывом к действию, как для доноров, так и для получателей помощи.
  
  
• На национальном уровне правительства все чаще ставят четко сформулированные цели и устанавливают целевые показатели, увязанные с действиями, предпринимаемыми в интересах общества, совершенствуют свои бюджетные системы и системы мониторинга и вовлекают все более широкие слои населения в процесс обсуждения национальных приоритетов и политики. Доноры стремятся согласовать свою помощь с приоритетными задачами стран и заполнить пробелы в плане анализа ситуации в конкретных странах. Тем не менее, увязка ресурсов с результатами остается сложной задачей. Все более широко применяется принцип, в соответствии с которым внешняя помощь оказывается странам на основе достигнутых результатов (показателей эффективности управления, осуществления политики и других промежуточных показателей).
  
  
• Принятая в марте 2005 года Парижская декларация об эффективности помощи, подписанная более чем 90 странами, ознаменовала собой отказ от применявшейся ранее практики оказания помощи и, по-видимому, начинает давать желаемые результаты. В 2006 году впервые были составлены и проанализированы показатели согласованности и скоординированности действий доноров.
  
  
• Однако в то же время, архитектура глобальной системы оказания внешней помощи становится все более сложной: появляются новые доноры и множество целевых фондов. Чтобы увеличить объем помощи для достижения ЦРТ необходима более гармоничная “архитектура внешней помощи” и более эффективная координация действий доноров, а также преодоление фрагментации помощи и отказ от практики ее ассигнования на конкретные цели.
  
  
• Кроме того, мировое сообщество стремится разработать более эффективные методы оказания помощи уязвимым государствам, в которых проживает значительная часть бедного населения планеты.
  
  
• Растет понимание того, что непременным условием эффективности помощи является эффективное управление. В Докладе о глобальном мониторинге ЦРТ за 2006 год   была предложена система мониторинга эффективности управления, в том числе конкретные показатели. С тех пор развивающиеся страны, доноры и международные финансовые учреждения приспосабливают определенные компоненты этой системы с целью совершенствования методов и повышения эффективности использования средств, получаемых в порядке внешней помощи. Со своей стороны Всемирный банк руководствуется новой Стратегией повышения эффективности управления и борьбы с коррупцией, ставящей вопросы качества институциональной системы, подотчетности, эффективности расходования средств и фидуциарных правил во главу угла процесса развития.
  
  
• В Докладе о глобальном мониторинге за 2007 год оцениваются последние тенденции официальной помощи на цели развития (ОПР) и анализируются результаты деятельности международных финансовых учреждений (МФУ), поскольку эти учреждения стараются играть ведущую роль в процессе координации, гармонизации и повышения эффективности внешней помощи.
  
  
• “Решение проблем гендерного неравенства и уязвимых государств” – тема Доклада о глобальном мониторинге за 2007 год. В докладе подчеркивается, что обеспечение гендерного равенства и расширение прав и возможностей женщин (ЦРТ №3) имеют решающее значение для достижения других Целей в области развития, провозглашенных в Декларации тысячелетия, среди которых сокращение вдвое процента бедного населения, обеспечение всеобщего начального образования и снижение детской смертности среди детей в возрасте до пяти лет. Столь же большое значение имеет улучшение качества жизни 485 миллионов человек, живущих в уязвимых государствах.

Обзор

Способов и каналов оказания помощи становится все больше и больше, появляются новые, крупные и нетрадиционные доноры, что ведет к фрагментации помощи. Ситуация осложняется еще и тем, что двусторонние и другие доноры, а также благотворительные фонды, предоставляют средства на конкретные цели, такие как борьба с малярией, СПИДом, развитие образования и ликвидация последствий стихийных бедствий. Это затрудняет гармонизацию и координацию помощи, в том числе в рамках Парижской декларации об эффективности внешней помощи от 2005 года.

Согласно Докладу о глобальном мониторинге за 2007 год, в 2006 году общий объем ОПР, предоставленной 22 странами-членами Комитета содействия развитию (КСР) ОЭСР, в 2005 году достигший 106,8 млрд долл. США, уменьшился до 103,9 млрд долл. США. Это может свидетельствовать о том, что разница между тем, что доноры обещают, и что они фактически предоставляют, увеличивается, что вызывает беспокойство, учитывая, что до 2010 года, до которого международное сообщество наметило увеличить вдвое объем внешней помощи Африке, осталось лишь три года, а доноры, обещавшие, что списание долгов будет осуществляться в дополнение к увеличению объема помощи, пока еще не выполнили это свое обещание.

Однако налицо обнадеживающие признаки того, что ситуация меняется в лучшую сторону. Сегодня две трети всех доноров считают достижение целей, установленных в Парижской декларации 2005 года, своей приоритетной стратегической задачей. Результаты проведенного в 2006 году обзора мер, принятых в соответствии с Парижской декларацией, выявили некоторые проблемы, стоящие перед донорами и их партнерами, и указали на те направления деятельности, где есть возможности для достижения более высоких результатов. Страны разрабатывают комплексные национальные стратегии, а взаимосвязь между этими стратегиями и операционными возможностями становится все более тесной, однако многое еще предстоит сделать. Что касается действий доноров, то около двух третей общего объема средств, предоставленных в порядке внешней помощи, выделяются своевременно, и около 40 процентов этих средств выделяется в соответствии с программными подходами, например, на цели поддержки бюджета или реализации общеотраслевых программ. Тем не менее, лишь одна четверть операций проводится донорами сообща и согласованно, и только 54 процента общего объема аналитической работы в странах выполняется совместными усилиями.

Внешняя помощь: обещания, резервирование и фактическое предоставление средств

Участники конференции в Монтеррее признали, что для обеспечения достижения ЦРТ развивающимися странами необходимо существенно увеличить объем внешней помощи и других ресурсов. Участники конференции призвали развитые страны “предпринять конкретные меры” с целью увеличения объема ОПР до установленного ООН целевого показателя – 0,7 процента ВНП¹ . В Плане действий для Африки, о котором было объявлено на Саммите Группы восьми в канадском городе Кананаскис в 2002 году, было обозначено, что не менее половины общего объема внешней помощи может быть предназначено для Африки. На Мировом саммите 2005 года страны подтвердили свою позицию в отношении т.н. Монтеррейского консенсуса, признав важность увеличения объема помощи, особенно для африканских стран. На Саммите Группы восьми, состоявшемся в 2005 году в Глениглз в Шотландии, члены этой группы и другие доноры вновь заявили о своей готовности продолжать оказание помощи Африке, в том числе обещав увеличить объем ОПР до 2010 года, увеличивая его на 25 млрд долл. США в год, в результате чего эта цифра должна увеличиться больше, чем в два раза, по сравнению с 2004 годом. С тех пор доноры не особо продвинулись в плане выполнения своих обещаний. Содействие развитию африканских стран будет главной темой следующего Саммита Большой восьмерки, который состоится в германском городе Хайльгендамме.

Жизненно важное значение имеют фактически выделенные финансовые ресурсы, то есть то, что развивающиеся страны фактически получают. В 2006 году чистая сумма средств, предоставленных странами ОЭСР в порядке ОПР, составила около 3 млрд долл. США, при том что в 2005 году эта сумма достигла рекордно высокой отметки – 27 млрд долл. США (в номинальном выражении). Такое сокращение обусловлено тем, что после двух чрезвычайных соглашений об облегчении бремени задолженности, заключенных с Парижским клубом в 2005 году (задолженность Ирака была сокращена на рекордную для Парижского клуба сумму в 13,9 млрд долл. США, а долг Нигерии – почти на 11 млрд долл. США), объем такого рода помощи вернулся на более привычный уровень. В Монтеррее доноры приняли решение о том, что облегчение бремени задолженности не должно подменять собою другие компоненты ОПР. Если не считать облегчения долгового бремени, в 2006 году объем ОПР, увеличившийся на 9,7 процента в 2005 году, сократился на 1,8 процента. Относительно валового национального продукта стран-членов КСР, объем ОПР, достигший 0,33 процента в 2005 году, сократился до 0,3 процента в 2006 году и остается гораздо ниже целевого показателя ООН – 0,7 процента.

Почти через два года после саммита в Глениглз мало что свидетельствует о том, что обещания доноров воплощаются в фактическое увеличение объема внешней помощи. В 2006 объем помощи, оказываемой странами-членами КСР, сократился до 103,9 млрд долл. США, т.е. на 5,1 процента в реальном выражении, и, согласно прогнозам, в 2007 году ожидается дальнейшее незначительное сокращение. Такое развитие ситуации не позволило странам-членам КСР продолжить увеличение объема ОПР, который (в номинальном выражении) вырос на 30 процентов в период с 2004 по 2006 год, а по сравнению с 2001 годом увеличился почти в два раза. В реальном выражении увеличение было не столь значительным – 46 процентов в период с 2001 по 2006 год, т.е. в среднем на 7,7 процента в год. Хотя благодаря усилиям, направленным на увеличение объема внешней помощи, начиная с 2001 года совокупный уровень существенно повысился, в значительной степени это было обусловлено увеличением объема помощи в виде облегчения бремени задолженности. Так, резкое увеличение объема ОПР в 2005 году – на 27,3 млрд долл. США – и его последующее сокращение были обусловлены операциями, связанными с облегчением бремени задолженности. В 2005 году в результате беспрецедентного облегчения бремени задолженности Ирака и Нигерии, чистая сумма грантов, предоставленных на эти цели, достигла 22,7 млрд долл. США, что на 18 млрд долл. США больше, чем в 2004 году. В 2001-2006 годах объем ОПР как процент валового национального продукта стран-членов КСР, увеличившийся с 0,22 до 0,33 процента в 2005 году, сократился до 0,3 процента в 2006 году и остается гораздо ниже уровня начала 90-х годов и целевого показателя ООН – 0,7 процента.

Роль Международной ассоциации развития

Монтеррейский консенсус не только официально оформил обязательства по увеличению объема ОПР, но также систематизировал призыв к повышению эффективности этой помощи. Страны еще раз откликнулись на этот призыв в июле 2002 года, когда доноры Международной ассоциации развития (МАР) – основного источника льготного (беспроцентного) финансирования стран с низким уровнем доходов – приняли решение о том, что очередное пополнение средств МАР будет основываться на системе оценки результатов, достигаемых в рамках финансируемых МАР программ. МАР оказывает помощь 82 беднейшим странам мира, из которых 39 находятся в Африке. МАР является крупнейшим источником донорских средств на обеспечение базовых социальных услуг в наиболее бедных странах.

В марте 2005 года в рамках 14-го пополнения бюджета МАР доноры приняли решение выделить 33 млрд долл. США в течение трех лет. Теперь не за горами 15-е пополнение бюджета, и к декабрю 2007 года доноры должны принять решение о том, сколько будет предоставлено в последующие три года. МАР находится в довольно трудной ситуации, что отчасти является результатом вклада МАР в облегчение бремени задолженности: всего на эти цели МАР выделила 50 млрд долл. США, в том числе в рамках Инициативы в отношении долга бедных стран с высоким уровнем задолженности (ХИПК) и Инициативы по облегчению бремени задолженности на многосторонней основе (МДРИ). Это составляет значительную долю всех ресурсов МАР, поэтому значительное пополнение ресурсов МАР имеет решающее значение для оказания дополнительной финансовой поддержки бедным странам.

Играя ведущую роль в процессе гармонизации и координации помощи, МАР также привлекает других доноров к финансированию программ и проектов, разрабатываемых и реализуемых самими странами. Эти усилия способствуют укреплению партнерских отношений между теми, кто предоставляет помощь, и получающими эту помощь странами.

Благодаря своим уникальным возможностям и безупречной репутации, МАР стала своего рода краеугольным камнем системы международной помощи, оказываемой многим развивающимся странам. Благодаря той базе, на которой действует МАР, помощь становится менее фрагментированной, более предсказуемой и во все большей степени ориентирующейся на конкретные результаты, что имеет решающее значение для стран, стремящихся к достижению ЦРТ.

Гармонизация, результаты и роль Банка

Главным элементом более скоординированного подхода международного сообщества к оказанию помощи является концентрация внимания на результатах, способствующих развитию.

Третья конференция по вопросам внешней помощи, прошедшая под девизом “Управление в целях развития”, которая состоялась в Ханое в феврале 2007 года и в которой приняли участие Всемирный банк и целый ряд других доноров, стала продолжением работы по претворению в жизнь решений второй конференции, посвященной “Повышению эффективности оценки, мониторинга и управления в целях развития”, которая состоялась в 2004 году в Марракеше. На конференции в Ханое делегации из развивающихся стран получили возможность обменяться опытом и приступить к разработке национальных планов действий, в рамках которых устанавливаются целевые показатели, которые должны быть выполнены до Форума на высоком уровне по вопросам эффективности помощи, который состоится в Гане в сентябре 2008 года. Конференция в Ханое стала убедительным свидетельством того, что страны готовы к принятию мер, направленных на повышение эффективности помощи в целях развития и использованию внутренних ресурсов для укрепления систем, позволяющих использовать информацию о запланированных и фактических результатах в процессе принятия решений.

В рамках межведомственной инициативы “КОМПАС” (Общая система оценки результатов) (Common Performance Assessment System, COMPAS) создаются системы, которые могут использоваться всеми многосторонними банками развития для мониторинга результатов. В докладе по данной инициативе за 2006 год было отмечено, что некоторые страны не прилагают достаточных усилий к реализации стратегий; что все более широко используются гранты, основанные на результатах деятельности; что опыт проведения операций не применяется достаточно систематически; и что многосторонние банки развития начинают увязывать повышение заработной платы персонала с достижением заранее согласованных целей.

К новой модели помощи²

Что касается отслеживания тенденций в плане подхода к оказанию помощи и ее организации, все более популярной становится модель сотрудничества, центральными элементами которой являются инициативность и ведущая роль стран и оказание помощи на основе результатов деятельности. Как правило, эта модель основана на одном из следующих двух принципов, либо одновременно на обоих принципах:

• Для того чтобы страны играли ведущую роль в этом процессе, доноры должны привести свою деятельность в соответствие со стратегиями, разрабатываемыми самими странами-получателями помощи, и отказаться от навязчивых условий. Воплощением этого принципа является Парижская декларация, принятая в марте 2005 года.
  
  
• Помощь распределяется на основе достигаемых страной результатов, т.е. объем и методы оказания помощи зависят от тех результатов, которые должны быть достигнуты получателями помощи. В частности, должны быть обеспечены высокая эффективность управления и политики (в том числе в отношении управления финансовыми ресурсами) и промежуточные показатели, дающие представление о том, какие результаты могут быть достигнуты.

Согласно этой формирующейся концепции оказания помощи, цель заключается в том, чтобы средства предоставлялись на договорной основе, при условии достижения определенных результатов в плане развития.

Задача заключается в том, чтобы определить, каким образом лучше всего сбалансировать соображения стимулирования высоких результатов и удовлетворения насущных потребностей. Если используется подход, основанный на результатах, существует определенный риск того, что помощь будет оказываться лишь тем немногим странам, которые уже достигли высоких результатов. С другой стороны, риск, связанный с использованием подхода, основанного на потребностях, заключается в том, что ресурсы будут выделяться странам, не способным должным образом распорядиться этими средствами в силу низкой эффективности управления и других проблем, что может ослабить стимулы к достижению более высоких результатов. Уязвимые государства, то есть неплатежеспособные страны или страны, где эффективность управления является крайне низкой, а потребности наиболее высоки, совершенно очевидно нуждаются в помощи, однако здесь необходим иной подход. Мировое сообщество продолжает совершенствовать методы оказания помощи таким странам.