10 августа 2004 года. В операционной политике Банка произошло важное изменение: один из основных кредитных инструментов Всемирного банка – кредитование на цели структурных преобразований – заменен новым инструментом – кредитованием на цели развития. Новая политика стала кульминацией продолжавшегося более двух лет процесса консультаций с заинтересованными сторонами, включая правительства, представителей местной общественности, группы гражданского общества, представителей научных кругов и частного сектора из различных стран мира. Эта новая политика обобщает подходы к применению целого ряда инструментов, включая займы на цели преобразований в конкретных секторах, займы на цели структурных преобразований и кредитование в поддержку сокращения бедности. Кроме того, она призвана решить важнейшие вопросы, касающиеся структуры программ, мер фидуциарной политики, вариантов финансирования, а также распространения и раскрытия информации. По словам Джеймса Адамса, вице-президента Всемирного банка и руководителя Отдела операционной политики и поддержки страновых программ, переход к кредитованию на цели развития – это не просто смена названия: он отражает то, насколько существенно изменился этот инструментов за последнее десятилетие. Ведущая роль правительств стран в процессе преобразований Новая политика основана на понимании того, что не существует каких-то стандартных вариантов реформы, которые можно было бы рекомендовать всем без исключения странам. Поэтому правительствам следует проявлять инициативу, брать на себя ведущую роль в процессе разработки программ, отвечающих потребностям страны. “Мы отказались от старой политики, которая по существу основывалась на устоявшихся предписаниях относительно целей и методов деятельности: “реформа государственного сектора проводится вот так, а приватизировать следует вот так”, – говорит Адамс. “Мы пришли к пониманию того, что эффективными могут оказаться самые различные подходы, однако вместе с тем, мы осознали, что важнейшими условиями экономического роста являются создание более широких возможностей для деятельности частного сектора, создание стабильного правового государства и стимулирование эффективного функционирования судебной системы”. Кроме того, новая политика призвана обеспечить участие более широких слоев населения в процессе разработки государственной политики, поэтому подчеркивается, что реформы не могут проводиться без консультаций с заинтересованными сторонами и без более глубокого и всестороннего анализа потенциальных экологических и социальных последствий этих реформ. “Теперь гораздо более явно прослеживается стремление к тому, чтобы формируя свою политику, направленную на сокращение бедности, правительства сотрудничали с гражданским обществом и другими участниками процесса развития. Банк готов поддерживать реализуемые странами программы реформ, если мы считаем, что принимаемые меры политики являются достаточно продуманными, способными принести реальные результаты, и ведущую роль в этом процессе играют правительство и граждане страны”. Долгосрочная перспектива Новая политика также основана на понимании того, что на протяжении многих лет лишь незначительная часть операций кредитования “на цели структурных преобразований” проводилась в ситуациях, которым предшествовал кризис, когда возникала необходимость стабилизации. Теперь большинство операций кредитования, обусловленных проводимой политикой, фактически проводится не с целью устранения экономических диспропорций, а в виде программного кредитования в поддержку комплексных среднесрочных структурных и институциональных преобразований. “Теперь многие из этих операций связаны с более долгосрочными структурными преобразованиями”, – говорит Адамс. “В рамках этих операций решаются сложные институциональные задачи, такие как повышение эффективности политики в отношении образования и здравоохранения, улучшение инвестиционного климата и устранение недостатков в системах государственного управления, управления государственными расходами, а также повышение подотчетности в сфере государственных финансов. Они требуют применения тщательно продуманного поэтапного подхода, рассчитанного на многие годы”. Эволюция предъявляемых условий Один из наиболее противоречивых аспектов кредитования, обусловленного проводимой политикой, – предъявляемые условия – также претерпел изменения, начиная с 80-х годов. “Опыт последних 20 лет показал, что предусмотренные политикой программы оказываются неэффективными, если они не “принадлежат” самим же странам”, – говорит Стефан Кеберле, Советник Отдела операционной политики и поддержки страновых программ. Теперь большинство операций кредитования на цели структурных преобразований представляют собой предоставление программных займов, выделение средств по которым обусловлено фактически предпринятыми действиями, а не тем, что планируется сделать в будущем. В этом процессе Банк и страна договариваются о целях кредитования и о том, как оценивать результаты, и, если достигнутые успехи признаны достаточными, выделяются кредитные ресурсы в порядке финансирования следующей операции. “Банк пришел к пониманию того, что программные операции представляют собой многообещающий подход, позволяющий согласовать две цели – ведущую роль правительства в процессе преобразований и предсказуемость наличия ресурсов. В этом смысле предъявляемые условия превратились в своего рода взаимные обязательства: правительство отвечает за успешную реализацию собственной стратегии сокращения бедности, а организации развития со своей стороны гарантируют финансовую поддержку, способствующую решению задач, предусмотренных этой стратегией”. Во многих странах с низкими доходами Банк прослеживает следующую модель: внешние доноры обеспечивают надежную поддержку бюджета, согласованную с существующим в стране бюджетным циклом, что качественно отличается от практики финансирования, применявшейся донорами в прошлом, когда средства выделялись на непоследовательной основе, что не способствовало эффективности деятельности. Это позволяет правительствам стран продолжать деятельность, будучи уверенными в том, что они могут рассчитывать на финансирование при условии достижения поставленных целей и выполнения своих обязательств. “В рамках этих операций вырабатывается консенсус между Банком и заемщиком относительно важнейших мер, которые будут иметь решающее значение для достижения целей, стоящих перед страной. Речь идет о практичном сочетании результатов, показателей, конкретных мер и, может быть, стратегий”, – говорит Кеберле. “Приблизительно через год Банк может приступить к финансированию следующей операции, удостоверившись в том, что за последний год страной достигнуты достаточно высокие результаты, даже если какие-то отдельные меры не соответствуют в точности тому, что было согласовано годом ранее”. “Качество кредитования, обусловленного проводимой политикой, существенно повысилось на протяжении 90-х годов”, – подводит итог Адамс. “Даже критики Банка признают, что теперь мы действуем гораздо более эффективно, усвоив уроки 20 лет кредитования, обусловленного проводимой политикой. Предъявляемые условия не могут подменить собой инициативность и ведущую роль правительства страны; широкое участие и консультации имеют большое значение, поскольку широкая поддержка программ заинтересованными сторонами является решающим условием успеха реформ; и необходимо иметь в виду потенциальное воздействие важнейших мер политики на социальную сферу и проблему бедности. Один из способов поведать об этих изменениях – изменить название того, чем мы занимаемся”. |
