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Avalição da ajuda: o que funciona, o que não e por quê

Novo estudo verifica que assistência reduz pobreza e atrai investidores privados, em certas condições Under Right Conditions
Available in: English, Español, Français
Press Release No:99/1987/S

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Washington, 10 de novembro de 1998 — A ajuda externa tem conseguido reduzir a pobreza em países com administração econômica prudente e com instituições governamentais fortes, afirma um novo relatório do Banco Mundial hoje divulgado. A lista dos países que atualmente atendem os critérios de bom uso da ajuda aumentou expressivamente na década de 1990. Apesar disso, a ajuda caiu para o seu ponto mais baixo em mais de 50 anos, num período em que poderia estar ajudando centenas de milhões de pessoas a escapar de uma existência precária, diz o estudo.

O relatório, Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why, [Avaliação da ajuda: o que funciona, o que não e por quê] verificou que, graças a uma onda de reformas econômicas nas nações em desenvolvimento na década de 1990, três em cada quatro pessoas afetadas pela pobreza absoluta – quase 2 bilhões de pessoas – vivem em países nos quais mais assistência externa aceleraria a redução da pobreza. Embora a lista de países que podem usar a assistência mais eficazmente tenha aumentado, essa assistência caiu para 0,22% do PIB dos países doadores em 1997 – o seu menor volume desde que foi institucionalizada pelo Plano Marshall, em 1947. Levando a inflação em conta, a assistência financeira dos países ricos para os países pobres é atualmente um terço a menos do que era em 1990.

Assitencia oficial para o desenvolvimento caiu em um terco

"É irônico e trágico que o volume de assistência esteja caindo exatamente quando o ambiente em que a assistência poderia ser eficaz está melhorando", diz David Dollar, o principal autor do relatório e economista e pesquisador principal do Banco Mundial. "Se aumentássemos a assistência financeira aos países pobres com boas políticas e instituições decentes, poderíamos ajudar centenas de milhões de pessoas mais pobres do mundo a melhorar as suas vidas e as vidas dos seus filhos".

 

Segundo o relatório, se houvesse um aumento de US$10 bilhões nos fluxos anuais de assistência – menos do que o montante necessário para restaurar esses fluxos ao nível de 1990 –outros 25 milhões de pessoas poderiam se livrar da pobreza, desde que os novos recursos fossem direcionados para os países bem administrados economicamente. Não obstante, os mesmos US$10 bilhões em assistência, se distribuídos eqüitativamente, da forma em que a assistência é atualmente distribuída, tirariam apenas sete milhões da pobreza. "As nações doadoras poderiam fazer uma melhor distribuição da assistência, concentrando um montante maior nos países pobres cujas políticas fazem sentido", disse Dollar.

Assessing Aid usa uma definição ampla de políticas e instituições prudentes, que se correlaciona mais intimamente com o crescimento econômico e a redução da pobreza. A definição inclui: abertura comercial, direitos garantidos de propriedade privada, ausência de corrupção, respeito às leis, redes de segurança social e políticas macroeconômicas e financeiras prudentes.

Nos países pobres que recebem boas notas com base nesses indicadores, ajuda equivalente a 1 por cento do produto interno bruto (PIB) resulta numa redução de 1 por cento na pobreza, numa queda de 1 por cento na mortalidade infantil e aproximadamente em meio por cento de crescimento na renda nacional.

Segundo o relatório, em 1996 havia 32 países com taxas de pobreza acima de 50 por cento com políticas e instituições melhores do que a média dos outros países em desenvolvimento. Entre eles estavam países tão diversos quanto a Bolívia, a China, a Etiópia, Honduras, a Índia, a República Kirgis e Uganda.

Impacto marginal de US$1 de ayuda externa sobre os investimentos privados

O relatório verificou que, naqueles países, cada dólar de ajuda externa atrai dois dólares de investimentos, visto que essa ajuda aumenta a confiança do setor privado e leva à prestação dos serviços públicos dos quais os investidores precisam, tais como educação e infra-estrutura. Mas nos países em que a situação não é favorável para os negócios, a ajuda não consegue atrair investidores. Esta é uma razão pela qual o dinheiro proporcionado pela assistência externa tem pouco impacto nos países que carecem de políticas e instituições sólidas.

Ajuda externa é mais do que apenas dinheiro. O relatório argumenta que, na verdade, a assistência é uma combinação de dinheiro e idéias, ou de conhecimento. Em países que careçam das políticas e instituições capazes de usar adequadamente grandes fluxos financeiros, às vezes os órgãos de assistência podem ajudar a criar um ambiente propício ao sucesso das reformas mesmo que não forneçam ajuda em grande escala na medida em que, por exemplo, proporcionem assessoramento e patrocinem fóruns nos quais funcionários governamentais aprendem dos outros países.

No fim da década de 1980, por exemplo, os esforços internos do Vietnã a fim de promover reformas mediante a abertura da economia ao comércio e à empresa privada não receberam qualquer apoio financeiro do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). Em vez de proporcionar grandes transferências financeiras, os doadores ajudaram o Vietnã de outras formas. A Suécia e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento proporcionaram treinamento e assistência técnica e o Banco Mundial contribuiu prestando assessoramento sobre políticas, por meio do seu pessoal – tudo isso a fim de ajudar o Vietnã a aprender as lições dos países melhor sucedidos do Sudeste da Ásia.

Viet Nam, ayuda y politicam

Por volta de 1992, o Vietnã já dispunha de políticas prudentes para um país de rendas médias e os fluxos financeiros começaram em alta escala. Esta seqüência – idéias em primeiro lugar e dinheiro quando o país está preparado para usá-lo adequadamente – foi muito eficaz. Entre os 40 países mais pobres do mundo em 1986, o Vietnã foi o país que mais cresceu na década seguinte. Um levantamento em 1998 de domicílios que tinham sido pesquisados pela primeira vez em 1992 verificou que o número de domicílios pobres tinha caído de mais da metade para cerca de três em cada dez.

Em contraste, o relatório diz que às vezes a assistência financeira foi um completo desastre. Grandes fluxos financeiros para países que carecem de políticas e instituições sólidas tiveram pouco impacto. Na Zâmbia, por exemplo, a assistência externa cresceu continuamente a partir de 1970 para cerca de 11 por cento do PIB no início da década de 1990. Mas as políticas deterioraram por todo esse período. Assessing Aid conclui que apesar de uma série de empréstimos de ajustamento estrutural do Banco Mundial e do FMI, não houve melhora substancial de política até a posse de um novo governo, no início da década de 1990.

"O fornecimento de montantes substanciais de dinheiro não conseguiu reduzir a pobreza nos países mal-administrados", conclui o relatório no seu capítulo final. "É possível assistir países com instituições e políticas precárias mas, nesses casos, o objetivo deve ser o apoio às reformas, em vez do desembolso de dinheiro".

 

O relatório encontrou poucos sinais que comprovem a impressão de que um ambiente político e institucional precário possa ser superado mediante canalização de assistência para atividades específicas, como a saúde ou educação. Isso porque, como outros tipos de dinheiro, os recursos da assistência são fungíveis. Por exemplo, Assessing Aid verificou que um dólar de assistência destinado ao desenvolvimento rural aumenta as despesas com o desenvolvimento rural em apenas 11 centavos. Isso não se deve à corrupção. O que ocorre é que, se os doadores custearem serviços específicos – escolas ou estradas rurais – isso libera o governo para usar o dinheiro que seria destinado para esse fim em outras prioridades.

"Um dólar de assistência para a educação pode não gerar qualquer ou quase nenhuma despesa adicional em educação", diz Lant Pritchett, co-autor do relatório e economista principal no Banco Mundial. "Os doadores financiam mais ou menos o que o governo recipiente decidir fazer". Por causa disso, o relatório recomenda que, ao proporcionarem assistência, os países e instituições doadores considerem o programa geral de dispêndios públicos do país recipiente. Essa é uma prática padronizada no Banco Mundial.

Mas embora a canalização de recursos para tipos específicos de atividades tenha baixo impacto líquido sobre o dispêndio nos setores favorecidos, os projetos podem ser geralmente valiosos se abrirem o caminho para mudanças em todo um setor.

No Paquistão, por exemplo, onde por tradição poucas meninas freqüentam escolas, os doadores têm trabalhado com comunidades a fim de identificar formas de aumentar as matrículas femininas. O governo proporcionou dinheiro para a abertura de novas escolas com a condição de que as comunidades prometessem aumentar as matrículas femininas para um nível especificado. As associações comunitárias locais, que tinham controle sobre a contratação de professores, geralmente contrataram professoras para essas novas escolas. As matrículas femininas aumentaram de forma expressiva.

Nesses casos, os projetos podem ser um "campo de provas" úteis para iniciativas novas e promissoras que, mais tarde, irão se disseminar para outras áreas que não eram diretamente abrangidas por eles, diz o relatório.

Assessing Aid é o sétimo de uma série de Relatórios de Pesquisa sobre Política que visam a disseminar os resultados de pesquisas do Banco Mundial para um público mais amplo. Estudos anteriores concentraram-se em temas como a privatização de empresas estatais, a reforma dos sistemas públicos de pensões e a epidemia de AIDS. Esses estudos não são declarações de política do Banco Mundial. Proporcionam informações a fim de estimular o debate a respeito das políticas mais apropriadas para enfrentar problemas globais.

Apesar disso, as recomendações do relatório ecoam iniciativas chaves do Presidente do Grupo do Banco Mundial, James Wolfensohn, que tem insistido no sentido de que o desenvolvimento comunitário vá "além de projetos" e assuma uma visão integrada do desenvolvimento.

"Numa economia global, o que interessa é a totalidade das mudanças num país", disse ele num discurso recente aos governadores do Banco Mundial e do FMI. "Precisamos nos basear no trabalho que já começou e passar da abordagem de projeto-por-projeto para uma abordagem que leva em conta a totalidade dos esforços necessários para o desenvolvimento de países, que leve em conta uma visão a longo prazo, que pergunte como cada projeto se encaixa no quadro mais geral.

 

No Banco Mundial e em outras instituições de desenvolvimento, há esforços em andamento no sentido de canalizar fundos para países pobres com políticas que façam sentido. Por exemplo, a Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA), a carteira do Banco Mundial que faz empréstimos em termos suaves para os países mais pobres do mundo, já usa a classificação da eficácia da política para a distribuição dos seus fundos. A distribuição de fundos da IDA resultante desse método fica muito próxima da distribuição "eficiente com base na pobreza" recomendada no relatório, isto é, a distribuição de recursos de assistência que proporcione o impacto máximo para a redução da pobreza.

No seu prefácio ao relatório, Joseph Stiglitz, Vice-Presidente Sênior para Economia de Desenvolvimento e Economista Principal do Banco Mundial, faz um apelo no sentido de que os países recipientes e as instituições de desenvolvimento continuem nessa direção. "Os países recipientes devem se encaminhar no sentido de políticas e instituiç





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