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Mejores instituciones, pieza clave para reducir la pobreza, señala nuevo informe del Banco Mundial - América Latina y el Caribe

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Press Release No:2002/074/S

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WASHINGTON, 11 de septiembre de 2001--Las instituciones endebles --leyes complicadas, tribunales corruptos, sistemas de crédito profundamente sesgados y exigencias de registro comercial elaboradas-- perjudican a la gente pobre y obstaculizan el desarrollo, según el Informe sobre el desarrollo mundial 2002: Instituciones para los mercados. El nuevo informe del Banco Mundial indica que los países que combaten sistemáticamente estos problemas y crean nuevas instituciones adecuadas a las necesidades locales pueden aumentar significativamente los ingresos y reducir la pobreza. En América Latina y el Caribe, estas instituciones van desde procedimientos para el otorgamiento de títulos de propiedad y tribunales de trabajo hasta el complejo derecho procesal.

"Sin instituciones eficaces, las personas y los países pobres quedan excluidos de los beneficios de los mercados", señaló Nicholas Stern, Economista Jefe y Primer Vicepresidente del Banco Mundial, quien supervisó el informe. "En este informe se presentan los principios para una reforma basada en la experiencia de personas de todo el mundo que tratan de superar el desafío de construir instituciones más eficaces".

Instituciones complejas e ineficientes: un problema común

Las instituciones complejas e ineficientes son un problema habitual, especialmente para la gente necesitada en los países pobres. En América Latina y el Caribe, los procedimientos para iniciar negocios son muy complejos y requieren mucho tiempo, lo que puede llevar a una mayor corrupción y a una mayor proporción de economías informales. Mientras que registrar un nuevo negocio en Australia requiere sólo dos pasos, dos días y el 2% del ingreso anual promedio, en Bolivia, por ejemplo, se requieren 20 pasos, 88 días y 266% del ingreso anual promedio. Dentro de la región, Panamá tiene el mejor desempeño en este aspecto con siete pasos, seguido de Perú, con ocho; Uruguay y Chile con 10; Argentina y Venezuela con 14, y Brasil y México con 15.

"Las regulaciones demasiado complejas son un problema especialmente grave", manifestó Roumeen Islam, directora del Informe sobre el desarrollo mundial 2002. "A pesar del enorme progreso de las reformas de mercado y de los cambios en el poder judicial en América Latina y el Caribe, aún existen regulaciones excesivamente complejas que perjudican los negocios y a los consumidores, generan una mayor corrupción y una menor productividad".

En Colombia y Perú, por ejemplo, resolver un conflicto relacionado con un cheque devuelto puede tardar más de dos años. En Costa Rica demora 370 días, en México, 283, en Chile, 200 y en Brasil, 180, mientras que en Jamaica y Belice, 202 y 60 días, respectivamente. En Singapur, en cambio, esto tarda sólo 35 días.

El informe concluye que simplificar los procedimientos judiciales puede aumentar la eficiencia sin sacrificar la justicia. En muchos países latinoamericanos, el predominio de los procedimientos escritos y complicados ha recargado el proceso judicial relacionado con la cobranza de deudas, el que demora un promedio de 180 días en Honduras y 300 días en Argentina.

"Un factor asociado comúnmente a la ineficiencia en América Latina es el predominio de los procedimientos escritos por sobre los orales", señaló Islam. "Un cambio hacia procedimientos orales ha arrojado resultados positivos en Italia, Paraguay y Uruguay".

Aprender del éxito

En el Informe se presenta un marco analítico basado en un análisis esmerado de los detalles del diseño institucional en un plano muy concreto. Se incluyen nuevos estudios sobre los sistemas jurídicos, los reglamentos de empresas y la propiedad de los medios de comunicación en unos 100 países.

Partiendo de esa investigación, el Informe mantiene que todas las instituciones que respaldan a los mercados realizan al menos una de las tres funciones siguientes: facilitan o restringen el flujo de información; definen y hacen observar los derechos de propiedad y los contratos; incrementan o reducen la competencia. Se señala también que las reformas e innovaciones han sido especialmente eficaces cuando responden a esas necesidades y lo hacen de forma compatible con la situación del país, y favorecen el acceso de los pobres. Por ejemplo:

En muchos países, los sistemas jurídicos no responden a las necesidades de las personas pobres, quienes no pueden pagar los honorarios de los abogados ni entender complejos documentos judiciales. En El Salvador, Tailandia y Uganda, se han establecido tribunales para atender reclamaciones de pequeños montos que se basan en procedimientos simplificados y, a veces, meramente orales. En Ecuador, los tribunales del trabajo también están asociados con menores tiempos para dictar sentencia e incorporan un fuerte elemento de arbitraje y conciliación.

Los procedimientos para el reconocimiento de títulos de propiedad de la tierra a menudo son demasiado costosos y complejos para que los pobres puedan acceder a ellos. Sin embargo, sin un título claro de propiedad, los agricultores pobres no pueden ofrecerlas como garantía y no tienen estímulo para invertir en mejoras, como sistemas de drenaje o riego. En México y Perú se simplificaron los procedimientos de registro propiedad, de modo que incluso los propietarios de pequeñas parcelas pudieran obtener títulos de manera rápida y transparente. En Brasil se está realizando un esfuerzo auspiciado por el gobierno para otorgarle a los habitantes quilombos el título legal de sus tierras ancestrales.

Los reglamentos y normas de infraestructura excluyen a los pequeños empresarios que carecen del capital o de la tecnología requeridos. Pero es probable que precisamente sean estos los negocios que ofrecen los servicios de menor costo a los pobres. Brasil y Bolivia recientemente han adoptado regulaciones más flexibles que posibiliten la entrega de servicios como conexiones telefónicas y de abastecimiento de agua de bajo costo en las poblaciones marginales.

En el Informe se señala que, para determinar si una institución concreta es la más indicada para un país, hay que tener en cuenta la existencia de instituciones de apoyo, la disponibilidad de tecnologías y personal capacitado, el nivel de corrupción y los costos de acceso y mantenimiento de las instituciones.

Los autores han observado también que el libre intercambio de información intensifica la demanda pública de instituciones más eficaces, lo que mejora el sistema de gobierno y los resultados sociales y económicos. El análisis de las estructuras de propiedad en 97 países ha demostrado que los medios de comunicación estatales suelen supervisar al gobierno con menor eficacia que los medios privados.

Los países que han reducido la propiedad estatal de los medios de comunicación a menudo han experimentado rápidos progresos en la magnitud y calidad de la cobertura. Por ejemplo, la privatización parcial de las estaciones emisoras de México en 1989 dio lugar a un acentuado aumento en la cobertura de los escándalos de corrupción gubernamental.

Aunque la propiedad estatal de los medios de comunicación es muy baja en América Latina y el Caribe en comparación con otras regiones, la televisión y la prensa tienden a estar más concentradas en manos de unos pocos propietarios del sector privado. Y una propiedad privada muy concentrada también puede restringir la libertad de los medios de comunicación.

Además, según el informe, a pesar de la baja proporción de propiedad estatal en la región, muchos países latinoamericanos tienen regulaciones restrictivas, en que más de un tercio de la prensa requiere licencias a periodistas para poder ejercer.

Una única medida no se ajusta a todos los casos

Aprender del éxito y del fracaso de las experiencias de otros países en la creación de instituciones puede ser una orientación valiosa. Pero copiar modelos institucionales sin examinar si son necesarios para aquellos a quienes supuestamente deben servir y sin evaluar las capacidades de los gobiernos y los ciudadanos, puede significar un desperdicio de los escasos recursos, según el informe.

A principios y a mediados de los años noventa, por ejemplo, en Gambia y Zambia se trató de establecer mercados bursátiles creando bolsas de valores y capacitando a personas para dotarlas de personal. Sin embargo, hubo tan pocas compañías que cotizaban en la bolsa y tan pocas transacciones, que las bolsas no pudieron generar los ingresos necesarios para mantenerse. En retrospectiva, está claro que aún no estaban dadas las circunstancias para la creación de los mercados bursátiles y que se habría aprovechado mejor el esfuerzo en otras necesidades, como mejorar los sistemas de contabilidad e información.

"En las actividades de desarrollo existe la tendencia a calificar los procedimientos que han funcionado bien en uno o más países como "prácticas recomendables" y luego intentar transplantarlos a otros países", señala Islam. "Cuando se trata de instituciones, una única medida no se ajusta a todos los casos".

El informe resumió sus recomendaciones en cuatro principios para orientar a las autoridades responsables en la creación de instituciones más eficaces:

· Complementar lo que ya existe: El diseño de cualquier institución debe tener en cuenta el carácter de las instituciones de apoyo, personal especializado, tecnología y nivel de corrupción existentes. Los costos de creación y mantenimiento de la institución deben estar en proporción con los niveles de ingreso per cápita, para garantizar el acceso y la utilización.

· Innovar: Las instituciones no son inmutables. Hay que estar preparado para experimentar con nuevos sistemas institucionales y para modificar o abandonar los que no funcionan.

· Conectar: Es preciso conectar las comunidades mediante el libre intercambio de información y el libre comercio. En particular, el intercambio de información mediante un debate abierto genera la demanda en favor del cambio institucional.

· Promover la competencia: Debe fomentarse la competencia entre las jurisdicciones, empresas e individuos. La competencia favorece la demanda de nuevas instituciones, modifica los comportamientos, introduce una mayor flexibilidad en los mercados y da lugar a nuevas soluciones.

 





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