Discurso ante la Sesión Plenaria del Consejo General de la OMC

de Shengman Zhang, Director Gerente del Banco Mundial

Cancún, a 10 de septiembre de 2003

  Sus excelencias, damas y caballeros:

Primero que todo expreso mi satisfacción por estar aquí en Cancún, participando en esta importante reunión. Me uno también a los agradecimientos al secretario Derbez y a nuestros anfitriones mexicanos, al igual que al Director General Supachai por haber organizado este evento.

El Banco Mundial apoya sus esfuerzos por estimular el comercio en conformidad con el Programa de Doha para el Desarrollo, no sólo porque el comercio es un factor importante para el crecimiento, sino también porque el avance de estas negociaciones es crucial para los pobres del mundo. En efecto, el resultado de estas reuniones,  y de aquellas que vendrán en relación con el Programa de Doha para el Desarrollo, determinarán si el esfuerzo conjunto de la comunidad internacional puede desembocar en medidas colectivas que estimulen el crecimiento global. Un Programa de Doha satisfactorio podría sacar de la pobreza a una cantidad adicional de 144 millones de personas que viven con menos de US$2 al día, de los cuales casi la mitad vive en África. 

La labor que ustedes emprenderán esta semana puede dar forma a un nuevo mercado mundial en el cual los pobres del mundo ya no enfrenten niveles promedio de aranceles que superan en más del doble al nivel que enfrentan quienes no son pobres. Su labor también puede dar forma a un nuevo mercado en el cual los campesinos pobres de los países pobres ya no estén obligados a aceptar precios deprimidos por el algodón, el azúcar y el arroz a causa de la producción subsidiada de agricultores que viven en condiciones mucho mejores en los países ricos. Es más, su labor puede crear un nuevo mercado mundial en el cual los exportadores de los países en desarrollo ya no deban enfrentar barreras comerciales que en muchas ocasiones exceden a aquellas que afectan a las empresas ubicadas en países ricos. En estos últimos países, estas barreras se mantienen precisamente en aquellos sectores vitales para los países pobres y tomar la iniciativa para retirarlas es un aspecto crucial. Sin embargo, las barreras a las exportaciones de los países en desarrollo también prevalecen (y son a menudo mucho más altas) en estas mismas naciones, lo que destaca la importancia que tiene la dimensión Sur-Sur (así como la dimensión Norte-Sur) en estas negociaciones. La labor que ustedes emprenderán puede crear un entorno donde los países en desarrollo, responsables en la actualidad de un tercio del comercio mundial, se desenvuelvan con plenitud, disfrutando de los beneficios pero asumiendo a la vez las obligaciones propias de un sistema comercial basado en reglas. En suma, está en sus manos el acercarnos más a un sistema comercial que ya no discrimine a los pobres.

Para cumplir la promesa del desarrollo del Programa de Doha, se necesita la acción conjunta de tres actores. Por una parte, los negociadores comerciales deben ponerse por encima de los intereses especiales y las restricciones políticas de naciones particulares y priorizar lo que es mejor para su país y para la comunidad global. Por otra parte, las autoridades a cargo de formular políticas de los países en desarrollo -además de los ministros del comercio- deben enfrentar los nuevos desafíos aplicando políticas complementarias que permitan que el aumento en el comercio se traduzca en inversión y crecimiento. Y por último, la comunidad internacional -donantes, instituciones financieras internacionales y la sociedad civil- debe desempeñar un rol de apoyo en todo este proceso. Permítanme extenderme un poco respecto de este programa tripartita y luego, para terminar, me referiré a la función que pretende cumplir el Banco.

Negociadores comerciales: cómo hacer que el sistema de comercio mundial conduzca al desarrollo

Son los países ricos los que deben tomar la iniciativa, pero todas las naciones -ricas, de ingresos medios y bajos- deben disminuir sus barreras arancelarias y los demás impedimentos que actualmente obstaculizan el comercio. El actual proteccionismo, local y entre socios comerciales, socava el desarrollo e impide reducir la pobreza. Lo positivo de este proceso es que la reducción del proteccionismo casi siempre coincide a largo plazo con los intereses de los hogares pobres del propio país así como de los pobres del resto del mundo, y también que existen mecanismos para identificar y aliviar cualquier impacto adverso que pueda afectar a los pobres a corto plazo.

Muchos países ricos continúan aplicando celosamente políticas que distorsionan el comercio, especialmente en el sector agrícola. Estoy seguro de que las cifras no son novedad para ustedes, pero vale la pena repetirlas hasta que podamos hacer algo al respecto. Los subsidios al algodón en EE.UU. suman más de US$3 mil millones al año, tres veces la ayuda externa que ese mismo país destina a África, y en conjunto con los subsidios que aplican otros países, hacen caer el precio mundial del producto en 10 ó 20%. El costo que esto implica sólo para África Occidental es de US$250 millones al año en ingresos de exportación no percibidos. El costo anual del presupuesto total para subsidios agrícolas de la Unión Europea es de alrededor de US$100 mil millones y uno de sus efectos es deprimir el precio del azúcar, de los productos lácteos y del trigo. El apoyo que Japón presta al arroz da cuenta del 700% de los costos de producción y en efecto, le cierra las puertas a las exportaciones de países productores en desarrollo. En total, los subsidios que los países ricos prestan a sus agricultores superan el PIB de África al Sur del Sahara, mientras que el apoyo total a los agricultores de la OCDE supera en seis veces el nivel de la asistencia total que se destina al desarrollo. El proteccionismo que ejercen estos países ricos tiene un costo anual que supera los US$1.000 para cada familia trabajadora promedio de la UE, Japón y Estados Unidos. Alrededor de la mitad de estos subsidios masivos van a parar a las manos de agricultores cuyo ingreso promedio supera en más del doble al del promedio nacional. Esta situación no puede continuar. No podemos permitir que un grupo pequeño y relativamente acomodado de habitantes de los países ricos nos impida avanzar hacia un sistema de comercio global que sirva para que una gran cantidad de pobres pueda salir de la pobreza. Los países ricos son responsables de dos tercios del comercio mundial y están en mejores condiciones para enfrentar los costos a corto plazo asociados con las reformas al comercio; es por eso que deben liderar este proceso.

Los aranceles que aplican los países en desarrollo a las manufacturas están por sobre el promedio y son más restrictivos en el caso de los servicios. A medida que la importancia del comercio entre el Sur crece, este proteccionismo no sólo debilita a los socios comerciales más pobres, sino que también suele mermar el crecimiento de la propia productividad. Por ejemplo, los exportadores Asia Oriental pagan el 60% del total de aranceles por exportaciones de manufacturas a otros países en desarrollo, y dos tercios de esta cifra va a parar a manos de sus propios vecinos. En otra región del mundo, los aranceles promedio que enfrentan los exportadores de América Latina en otros países de su región superan en siete veces a los aranceles que enfrentan en los países industrializados. Ciertamente, los países en desarrollo tienen mucho que ganar de su propia liberalización.

Los países de ingresos bajos se beneficiarían del acceso no discriminatorio a todos los mercados en aquellos productos para los cuales cuentan con ventajas comparativas. Tal como está la situación hoy, estos países suelen tener algún tipo de preferencia en ciertos mercados. Sin embargo, estas preferencias han producido sólo un éxito marginal debido a que normalmente están sujetas a complejas reglas de denominación de origen y pueden ser retiradas según el arbitrio de los países que las otorgan. Por tal motivo, las tasas de utilización efectiva están muy por debajo del potencial real. Los países de ingresos bajos también se beneficiarían de un nuevo enfoque al "trato especial y diferenciado" en la OMC, el que se basa en la premisa fundamental de que cualquier regla o excepción de las reglas debe tener un sentido en relación con el desarrollo. Esto no significa que los países pobres deben evitar la liberalización, sino más bien que deben usar las instancias de negociación de la OMC para mejorar su productividad interna por medio de la apertura de sus mercados en el contexto de programas de crecimiento y reducción de la pobreza correctamente diseñados.

Autoridades a cargo de formular políticas de los países en desarrollo: cómo sentar un clima de inversiones viable

Las autoridades a cargo de formular políticas en los países en desarrollo tienen una importante función que cumplir en cuanto a ayudar a las empresas nacionales a aprovechar las nuevas oportunidades que brinda el mercado. Esta responsabilidad trasciende a los ministerios del área del comercio e implica factores esenciales para mejorar la competitividad de un país, como son la estabilidad macroeconómica, la correcta gobernabilidad y el control de la corrupción, la seguridad, los sistemas de transporte adecuados, sistemas de telecomunicaciones y energía confiables y un sistema financiero sólido. Otros aspectos a largo plazo que son fundamentales para lograr aumentos sostenidos en la productividad son la educación y la salud. En este sentido, la apertura comercial no puede reemplazar a una estrategia de desarrollo, sino que más bien debe estar incorporada a esta estrategia de carácter nacional, la que incluya además un enfoque para anticipar y aliviar, donde sea posible, los impactos adversos a corto plazo de las reformas comerciales que golpean a los miembros más vulnerables de la sociedad.

La "comunidad para el desarrollo": cómo promover la integración comercial como mecanismo para la reducción de la pobreza

Tal como se hizo notar en la Declaración Ministerial de Doha, un tema crítico para lograr el éxito de las reformas comerciales es la asistencia que se presta a los países en desarrollo para la implementación de los cambios institucionales que promuevan un desarrollo estimulado por el comercio. Muchos países no podrán aprovechar las nuevas oportunidades que se presentan a partir del Programa de Doha a menos que la comunidad internacional les ofrezca asistencia técnica, formación de capacidades, asesoría en materia de políticas y, más importante aún, el financiamiento que muchas naciones necesitan para crear y construir la infraestructura, la logística de transporte y las instituciones públicas relacionadas con el comercio. En este sentido, durante los últimos años los donantes internacionales han ampliado su asistencia a los países más pobres a través de programas como el del Marco Integrado.

Hoy día, y hablando en mi calidad de representante de la comunidad para el desarrollo, me complace anunciar a nombre del Banco Mundial el lanzamiento de un programa agilizado para ayudar a los países a implementar sus estrategias nacionales para el comercio.

En primer lugar, estamos haciendo esfuerzos para poder ayudar a todos los países que soliciten financiamiento o asesoría en materia de políticas para la logística del comercio, porque entendemos que los costos de transporte suelen ser mucho más importantes que los aranceles cuando los países pobres intentan determinar los costos descargados de sus productos, y por lo tanto, su competitividad en los mercados de exportación. No importa si son costos asociados a llevar los bienes al puerto, o de internación aduanera o hasta los clientes, una reducción del 10% tiene el mismo efecto que bajar un arancel en el mismo porcentaje. En este sentido, podemos ayudar a los países en desarrollo a materializar dichas rebajas equivalentes a reducciones arancelarias. En la actualidad, proveemos asistencia relacionada con la logística del comercio a alrededor de un tercio de nuestros clientes y estamos trabajando para fortalecer nuestra capacidad y aumentar ese servicio incluso a la mitad durante los próximos tres años. Si los gobiernos así lo piden, seguiremos invirtiendo y estamos preparados para aumentar en aproximadamente US$800 millones anuales nuestro financiamiento para logística del comercio.

En segundo lugar, algunos gobiernos percibirán que los acuerdos alcanzados por los miembros de la OMC conllevarán costos de ajuste de corto o mediano plazo. Por ejemplo, las rebajas arancelarias de las NMF aplicadas por un país que otorga preferencias pueden tener la suficiente envergadura como para reducir en forma drástica el acceso preferencial de un proveedor de un país en desarrollo. Si bien es posible que dichas pérdidas se vean plenamente compensadas por el mayor acceso y las exportaciones que obtendrá ese proveedor en nuevas líneas de productos, ese puede no ser el caso para todos los países, los que tardarán un tiempo en hacer efectivas todas las ventajas. De igual manera, una liberalización agrícola amplia puede hacer subir el precio mundial de los alimentos, perjudicando a los importadores netos cuyos agricultores no pueden responder con más producción interna o con nuevas exportaciones. En este mismo sentido, las rebajas arancelarias pueden provocar una disminución de los ingresos fiscales y los costos de implementar cambios en las reglas del comercio internacional pueden ser considerables. Nuestro análisis inicial nos lleva a pensar que si bien muchos países sufrirán este tipo de situaciones, los efectos serán significativos sólo en algunas naciones y en ciertos sectores. Sin embargo, estamos preparados para trabajar con los gobiernos que están preocupados por la posibilidad de enfrentar estas perturbaciones y para entregar asistencia oportuna cuando sea necesario.

En tercer lugar, el Programa de Doha también puede implicar otro tipo de exigencia para los países en desarrollo. Los gobiernos deberán diseñar programas de reformas comerciales que contemplen el desplazamiento de recursos desde algunas actividades no competitivas en el ámbito internacional hacia áreas que traigan nuevas oportunidades. Esto puede implicar nuevos desembolsos presupuestarios, los que a corto plazo incluirán planes para mantener el ingreso de los trabajadores o para volver a capacitarlos, o nuevas inversiones públicas que ayuden a poner bienes en los mercados de sectores en expansión. A largo plazo, será necesario contar con recursos para la educación o la prestación de servicios públicos a fin de ir mejorando constantemente la posición competitiva del país. En el Banco estamos en condiciones de ayudar en el diseño de un programa de reformas comerciales de esa índole y también de proporcionar recursos presupuestarios para su materialización.

En resumen, estamos comprometidos en poner nuevos recursos a disposición de los países en desarrollo para promocionar su competitividad y ayudarlos a manejarse en un mundo post Doha. Sin embargo, necesitamos su ayuda en cuanto a diseñar los elementos específicos de nuestra gran tarea. Por ello, los invitamos a trabajar con nosotros en un programa concreto que contempla tres objetivos: determinar en qué medida en la cual los países se verán afectados negativamente; determinar los recursos necesarios; y determinar cuáles son las formas mas eficaces de proveerlos. En los próximos seis meses, invitamos a todos aquellos interesados entre los miembros de la OMC y de nuestras organizaciones asociadas -lo que incluye a la UNCTAD, el FMI y los donantes- a participar en una serie de talleres que se organizarán para abordar este análisis. Contamos con los recursos y la capacidad para ayudar a enfrentar los problemas de ajuste y las necesidades de inversión relacionadas con el comercio, pero necesitamos de su ayuda para diseñar programas que aborden correctamente las necesidades de cada país.

Además de estas nuevas iniciativas, continuaremos con el trabajo que nos caracteriza. Hace un año creamos un Departamento de Comercio para liderar y profundizar el impulso de nuestros programas y diálogos de políticas sobre este tema. También hemos aumentando la cantidad de funcionarios dedicados al tema del comercio en los departamentos regionales del Banco y estamos empecinados en delimitar una labor clara y activa que, más que desplazar a las gestiones que ya están en marcha, las complemente. Un aspecto central para nosotros es el estrecho trabajo con la sociedad civil, el sector privado y otras organizaciones internacionales involucradas en el comercio, tales como la UNCTAD, la OMC y la ITC.

También continuaremos realizando nuestra labor en los países donde el Banco tiene presencia para trabajar con los gobiernos y promover la integración a través del comercio, como un aspecto crucial de la estrategia de desarrollo nacional. En este sentido, el Banco presta cada vez más apoyo a las iniciativas de integración regional, lo que contempla tareas de análisis y respaldo a las agrupaciones regionales en África, América Latina y Asia. Uno de los objetivos centrales en los países menos adelantados es lograr el éxito del Marco Integrado y también pretendemos basarnos en los principios de esta iniciativa para desarrollar nuestra labor relacionada con el comercio en los países de ingresos bajos. En otro sentido, el Banco está agilizando sus gestiones de apoyo para mejorar la capacidad del sector público y privado en cuanto a estándares de seguridad alimentaria y medidas sanitarias y fitosanitarias (SPS), para lo cual trabaja en conjunto con otras organizaciones. También estamos trabajando en pos de fortalecer la reserva común de conocimientos a través de investigaciones sobre comercio y desarrollo con fines de política públicas y estableciendo asociaciones con redes de investigación e instituciones del mundo en desarrollo.

Sin duda los días que les esperan serán largos y difíciles. Pero a medida que hacen su trabajo, tengan siempre presente que las aspiraciones de millones de personas pobres de todo el mundo aumentarán o disminuirán con los resultados de sus discusiones. Les deseo lo mejor en cuanto a materializar las promesas del desarrollo.