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GRUNDLEGENDE DIENSTE ERREICHEN DIE ARMEN OFT NICHT—NEUER BERICHT ZEIGT, WIE REGIERUNGEN UND BÜRGER ES BESSER MACHEN KÖNNEN

Die Hilfe der Geberländer muss die Versorgung der Armen fördern statt sie zu unterminieren
Available in: العربية, 中文, Português, Español, Français, 日本語, English
Press Release No:2003/063/S

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WASHINGTON, 21. September 2003—Ein neuer Bericht der Weltbank warnt, dass der menschliche Lebensstandard sich nicht auf breiter Basis erhöhen kann, so lange die Versorgung der Armen mit preislich erschwinglichen, qualitativ hochwertigen Leistungen in den Bereichen Gesundheit, Bildung, Wasser, sanitären Einrichtungen und Elektrizität nicht gewährleistet ist. Ohne eine entscheidende Verbesserung dieser Versorgung bleiben Freiheit von Krankheit und Freiheit von Analphabetentum – zwei der wichtigsten Möglichkeiten für Betroffene, ihrer Armut zu entkommen – für viele nur ein unfassbarer Traum.

Der Bericht—World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People—erläutert, dass allzu oft die Grundversorgung der Armen nicht funktioniert. Es fehlt an allem: Zugang, Quantität und Qualität. Die Durchsetzung der sogenannten „Millenniums-Entwicklungsziele", die bis zum Jahr 2015 eine Halbierung der globalen Armut und eine breit gestreute Erhöhung des menschlichen Lebensstandards anstreben, ist damit gefährdet. Jedoch zeigt der Bericht auch deutlich auf, wo die betreffenden Dienste funktionieren, und macht so darauf aufmerksam, was Regierungen und Bürger besser machen können. Der Bericht enthält in seiner Berichterstattung über die einzelnen Entwicklungsländer und deren Versuche, die betreffenden Dienste zu gewährleisten, Beispiele spektakulärer Erfolge und jämmerlicher Fehlschläge. Es wird klar, dass das Ausmaß der Beteiligung, die den Armen selbst bei der Entscheidung über Qualität und Quantität der für sie eingerichteten Dienste zugebilligt wird, eine entscheidende Rolle für deren Erfolg spielt.

„Allzuoft versagen für die Armen eingerichtete Dienste. Dieses Versagen mag weniger spektakulär erscheinen als eine Finanzkrise, aber es hat weitreichende und tiefgreifende Auswirkungen", erklärt der Präsident der Weltbank, James D. Wolfensohn. „Dienstleistungen funktionieren, wenn sie alle Menschen einschließen, wenn Mädchen zum Schulbesuch ermutigt werden, wenn Schüler und Eltern am Ausbildungsprozess teilhaben und wenn Kommunen ihre eigenen sanitären Einrichtungen schaffen. Sie funktionieren, wenn man Entwicklung als umfassende Aufgabe begreift und erkennt, dass die Ausbildung der Mutter die Gesundheit des Babys fördert und dass der Bau einer Straße oder Brücke Kindern den Schulbesuch ermöglicht."

 

Der Bericht erscheint zu einer Zeit, in der reiche Länder sich dazu verpflichtet haben, ihre Entwicklungshilfe zu erhöhen, und arme Länder sich im Gegenzug dazu verpflichtet haben, ihre Politik und Institutionen zu verbessern, so dass die Milleniums-Entwicklungsziele erreicht werden können. „Zur Beschleunigung der menschlichen Entwicklung ist wirtschaftliches Wachstum natürlich notwendig, aber es ist nicht genug", erklärt der Weltbank-Chefökonom und „Senior Vice President for Development Economics", Nicholas Stern. „Will man die nötigen Ressourcen zur Erreichung der für 2015 gesteckten Entwicklungsziele mobilisieren, so muss man sowohl die externen Ressourcen erheblich erhöhen als auch alle verfügbaren Ressourcen – interne und externe – besser nutzen. Der Bericht liefert eine praktische Anleitung zur effizienteren Nutzung von Ressourcen."

Das Versagen der Versorgung der Armen mit grundlegenden Diensten>

In dem neuen Bericht erzählen Betroffene, wie schlecht die grundlegenden Dienste in armen Ländern funktionieren.

In Adaboya (Ghana) müssen Kinder „vier Kilometer laufen, um zur Schule zu gehen, weil das Schulgebäude in ihrem Dorf so verfallen ist, dass es in der Regenzeit nicht benutzt werden kann". In Potrero Sula (El Salvador) sind Dorfbewohner aufgebracht darüber, dass „die Krankenstation dort nutzlos ist, weil es keine Ärzte bzw. Krankenschwestern gibt und sie nur zwei Tage pro Woche bis 12.00 Uhr auf hat". In einer Patientenumfrage unter Frauen, die in ländlichen Polikliniken im Bezirk Mutasa in Simbabwe Kinder geboren hatten, wurde allgemein angegeben, dass das Personal sie während der Entbindung schlug.

Solche Geschichten werden durch Erfahrungen in anderen Ländern gestützt. Ein durchschnittliches armes Kind im ländlichen Mali muss zur Grundschule 8 Kilometer weit laufen. Ihre Altergenossin im ländlichen Tschad muss 23 Kilometer weit laufen, um ein Krankenhaus zu erreichen. Eine Milliarde Menschen in aller Welt haben keinen Zugang zu sauberem Wasser, und 2,5 Milliarden Menschen sind nicht an ein Abwassersystem angebunden.

Selbst wenn der Zugang besteht, ist die Qualität der Dienste für die Armen oft erschreckend niedrig. In ohne vorherige Ankündigung vorgenommenen Besuchen bei 200 Grundschulen in Indien mussten die Prüfer feststellen, dass in der Hälfte von ihnen zum Zeitpunkt des Besuchs kein Unterricht stattfand. Bis zu 45 % der Lehrer in Äthiopien waren in der Woche vor dem Besuch mindestens einmal abwesend – 10 % waren mindestens drei Tage lang nicht da gewesen. Eine Umfrage zu mit der Erstversorgung befassten Krankenstationen in Bangladesh ergab, dass der Prozentsatz der Abwesenheit von Ärzten bei 74 % lag.

Die Verbesserung der Versorgung der Armen mit Dienstleistungen zum Beispiel im Gesundheits- und Bildungswesen ist entscheidend für die Beschleunigung des Fortschritts bei der menschlichen Entwicklung, da die Erhöhung der öffentlichen Ausgaben allein nicht ausreicht", erklärte Jean-Louis Sarbib, der neue „Senior Vice-President for Human Development und frühere Vize-Präsident für die Region Nahost und Nordafrika" der Weltbank. „Die Region Nahost und Nordafrika gibt mehr Geld für staatliche Bildungseinrichtungen aus als alle anderen Entwicklungsregionen und hat dennoch eine der höchsten Raten des Jugendanalphabetentums in der Welt. Ein Mädchen in Nahost und Nordafrika hat dieselbe Chance, Analphabetin zu sein, wie ein Mädchen im Afrika südlich der Sahara, das eine sehr viel ärmere Region ist".

Dienstleistungen für Arme können funktionieren

Der Bericht weist auch auf etliche Erfolge hin. Indonesien benutzte seine unerwarteten Gewinne aus Ölvorkommen zum Bau neuer Schulen und der Einstellung von mehr Lehrern, so dass bis 1986 90 % aller Kinder die Grundschule besuchten. In Uganda erhöhte sich die Anzahl der Kinder, die eine Grundschule besuchen, innerhalb von fünf Jahren von 3,6 Millionen auf 6,9 Millionen. Ein Programm in Mexiko, demzufolge Haushalte der armen Bevölkerungsschicht bei regelmäßigem Gang zum Arzt und Schulbesuch der Kinder Geld erhalten, verringerte Krankheiten unter Kindern um 20 % und erhöhte die Einschreibung in Sekundarschulen um 5 Prozentpunkte bei Jungen und 8 Prozentpunkte bei Mädchen.

„Dienstleistungen funktionieren dann, wenn die Armen selbst im Mittelpunkt der Versorgungsleistung stehen, d. h. wenn sie schlechte Anbieter vermeiden und gute mit ihrer Leistungsannahme belohnen können, und wenn ihre Stimmen von den Politikern wahrgenommen werden, d. h. wenn Dienstleistern Anreize dazu geboten werden, die Versorgung der Armen sicherzustellen", erklärt Shanta Devarajan, Direktorin des „World Development Report 2004" und Chef-Ökonomin des „Human Development Network" der Weltbank.

Der Bericht dokumentiert drei Arten, auf die die Versorgungsleistungen verbessert werden können:

1. Durch die Ausweitung der Wahlmöglichkeiten der Leistungsnehmer unter den Armen und deren Teilnahme an der Erbringung der Leistung, so dass sie Anbieter überwachen und gegebenenfalls maßregeln können. Schulgutscheine – wie etwa ein Programm für arme Familien in Kolumbien und ein Stipendienprogramm für Mädchen in Bangladesh (das Schulen nach der Anzahl der von ihnen aufgenommenen Mädchen bezahlt) – stärken die Macht der Leistungsnehmer gegenüber den Anbietern und die Anzahl der Kinder, die eine Schule besuchen, nimmt dadurch erheblich zu. Regelmäßige Elternbesuche von kommunal verwalteten Schulen in El Salvador führten dazu, dass Lehrer jetzt weniger abwesend und die Examensergebnisse der Schüler besser sind.

2. Indem die Armen bei Wahlen ihre Stimme abgeben und alle Informationen so breit wie möglich gestreut werden. Umfragen über die Erbringung von Dienstleistungen in Bangalore (Indien), die den Armen zeigten, wie die Qualität von Wasser, Krankenversorgung, Bildung und Verkehrswesen, die sie erhielten, sich im Vergleich zu Nachbezirken ausnahm, erhöhten die Nachfrage nach besseren öffentlichen Diensten und zwangen die Politiker zum Handeln.

3. Durch die Belohnung effizienter und die Maßregelung ineffizienter Versorgung der Armen mit Dienstleistungen. Nach dem Ende eines Bürgerkriegs bezahlte Kambodscha Anbieter von medizinischer Erstversorgung in zwei Bezirken auf der Basis der Gesundheit der Haushaltungen im jeweiligen Bezirk (nach den Messungen unabhängiger Umfragen). Daraufhin verbesserten sich im Vergleich zu anderen Bezirken sowohl die Gesundheitskennzahlen als auch die Nutzung des Angebots durch die Armen in diesen Bezirken.

Öffentliche Dienste gegenüber privaten—eine falsche Fragestellung?

Die Versorgung der Kommunen mit medizinischen, Bildungs- und sonstigen Diensten mündet in vielen Ländern in die Streitfrage, ob staatliche Leistungen oder großflächige Privatisierungen das Non-Plus-Ultra darstellen.

Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, dass es trotz häufiger Probleme mit öffentlichen Dienstleistungen falsch ist, den Schluss zu ziehen, dass der Staat aufgeben und alles dem privaten Sektor überlassen sollte. Wenn Menschen sich selbst überlassen bleiben, wird im Bildungs- und Gesundheitswesen nicht das Niveau angeboten, dass sie kollektiv anstreben. Dies ist nicht nur graue Theorie, sondern es hat sich auch in der Praxis gezeigt, dass kein Land ohne staatliches Engagement signifikante Verbesserungen bei der Kindersterblichkeit und in der Grundschulbildung erreicht hat.

Darüber hinaus ist die Teilnahme des privaten Sektors am Gesundheitswesen, der Bildung und der Infrastruktur keineswegs problemlos—insbesondere wenn es darum geht, die Armen zu erreichen. Die extreme Position, dass der private Sektor alles übernehmen sollte, ist eindeutig unvertretbar.

Die Kontroverse zwischen öffentlichen und privaten Diensten ist bedeutungslos gegenüber der einzigen Frage, die wirklich zählt, der Frage, ob die Art und Weise, in der grundlegende Dienste erbracht werden, die Fähigkeit der Armen stärkt, Dienstleister zu überwachen und zur Disziplin anzuhalten sowie auf die Entwicklung der Politik einzuwirken und ob die von ihnen für ihre Familien benötigten Dienste effizient erbracht werden", erklärt Ritva Reinikka, die Kodirektorin des World Development Report 2004 und Forschungsmanager für öffentliche Dienste bei der Weltbank.

Der Bericht erläutert, dass einige Geberländer eine Variante der Position vertreten, dass man alles dem privaten Sektor überlassen sollte. Wenn staatliche Dienste schlecht sind, warum dann diesen Regierungen mehr Entwicklungshilfe zukommen lassen?

Diese Position ist falsch", erklärt Reinikka.Es gibt inzwischen eine große Anzahl an Analysen, die zeigen, dass Hilfe in Ländern mit durchdachten politischen Richtlinien und Institutionen sehr wirksam ist und dass diese Richtlinien und Institutionen sich kürzlich noch weiter verbessert haben. Dank der in diesem Bericht aufgeführten Reformen (die auf Empfängerländer und Hilfsorganisationen abzielen) kann Wirtschaftshilfe produktiver genutzt werden."

Wenn die Politik und die Institutionen sich verbessern, so argumentiert der Bericht, sollte die Hilfe zu- und nicht abnehmen, damit die Armutsbekämpfung, zum Beispiel über die Milleniums-Entwicklungsziele, gemeinsam durchgeführt werden kann. Gleichzeitig nützt es wenig, nur die Staatsausgaben zu erhöhen, ohne das Geld rationeller einzusetzen. Die Produktivität der öffentlichen Ausgaben unterscheidet sich von Land zu Land erheblich. Äthiopien und Malawi geben etwa den gleichen Betrag pro Person für die Grundschulbildung aus – und erzielen sehr verschiedene Ergebnisse. Peru und Thailand geben enorm unterschiedliche Summen aus – und erzielen ähnliche Ergebnisse.

Der Bericht kommt zu dem Schluss, dass es kein Allheilmittel gibt. Die Art der Versorgung mit Diensten muss auf die Merkmale des betreffenden Dienstes und die Umstände in dem jeweiligen Land zugeschnitten sein. Zum Beispiel kann ein Dienst, der leicht zu überwachen ist, wie etwa eine Massenimpfung, in einem Land, dessen Politik auf die Armen ausgerichtet ist, wie etwa Norwegen, direkt vom Staat erbracht oder an Privatanbieter vergeben werden. Aber wenn die Politik eines Landes eher dazu neigt, diese Ressourcen im Wege des „Filzes" in die Hände der Wohlhabenden gelangen zu lassen, und der Dienst schwierig zu überwachen ist, wie etwa das Lernen von Studenten, dann muss die Versorgung so angelegt werden, dass die Macht der Leistungsnehmer so weit wie möglich gestärkt wird. Auf Bedürftigkeitsprüfungen basierende Gutscheinprogramme wie in Kolumbien und Bangladesch, von den Kommunen verwaltete Schulen wie in El Salvador und transparente, auf Vorschriften beruhende Programme wie „Progresa" in Mexiko haben eine wesentlich höhere Chance, die Armen zu erreichen.

Die Übernahme gut funktionierender Beispiele für das ganze Land

Laut dem Bericht reicht es nicht aus, die Versorgung mit Diensten innovativ zu gestalten. Man muss auch die Reichweite dieser Innovationen erhöhen, sodass das gesamte Land davon profitieren kann. Um dies zu erreichen, betont der Bericht die Rolle der Informationspolitik als Anreger öffentlicher Aktionen, als Katalysator für Veränderungen und als Feedback, damit auch andere Reformen funktionieren. In Uganda wurde die gesamte Bevölkerung dadurch aufgerüttelt, dass eine Zeitung die Nachricht brachte, dass nur 13 % des Etats für das Grundschulwesen auch tatsächlich die Schulen erreichte. Der Anteil beträgt heute 80 % und der gesamte Etat einer jeden Schule wird an der Tür der Schule angeschlagen.

Auf Grund systematischer Bewertungen dieser Innovationen, bei denen der „behandelten Gruppe" eine „Kontrollgruppe" beigegeben wird, können die Erfinder dieser Programme darauf vertrauen, dass das, was sie sehen, auch der Wirklichkeit entspricht. Eine solche Bewertung des Progresa-Programms in Mexiko führte dazu, dass es inzwischen auf 20 % der mexikanischen Bevölkerung ausgedehnt wurde.

Die Verfasser des Berichts warnen, dass die Durchsetzung der von ihnen vorgeschlagenen Reformen schwierig ist. „Es gibt keine Patentrezepte", erklärt Devarajan,nur die harte Arbeit an der Reform von Institutionen und Machtbeziehungen. Aber die Bedürfnisse der Armen in der Welt sind dringlich. Und ihre Versorgung mit entsprechenden Diensten ist allzu oft mangelhaft. Wir müssen jetzt handeln."

 




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