NOVO RELATÓRIO DO BANCO VÊ CRISE MUNDIAL DOS PLANOS DE PENSÕES - REFORMAS SÃO INEVITÁVEIS

WASHINGTON, 24 de maio de 2005 — Enquanto as autoridades políticas nos Estados Unidos, na Europa e na Ásia arrostam a acessibilidade a longo prazo dos seus sistemas de pensões de aposentadoria, um novo relatório do Banco Mundial indica que crescentes pressões demográficas e econômicas estão forçando países tanto em desenvolvimento como desenvolvidos a empreender urgentes reformas previdenciárias. De acordo com o relatório - Old-Age Income Support in the Twenty First Century: An International perspective on Pensions and Reform - Apoio à Renda dos Idosos no Século XXI: Uma Perspectiva Internacional sobre Pensões e Reformas - , com o aumento do número de mulheres na força de trabalho, crescentes índices de divórcio, mudança nos padrões de emprego na economia global, déficits orçamentários cada vez maiores e um número crescente de idosos, a reforma dos sistemas de pensões está se tornando inevitável.

"Este relatório mostra que, embora as reformas previdenciárias na maioria dos países sejam impelidas inicialmente por preocupações orçamentárias para sustentar dispendiosos sistemas públicos, os problemas de longo prazo mais importantes do envelhecimento e das mudanças sociais em todo o mundo, a par das mudanças em nossa economia global, são igualmente importantes para o debate", diz o Diretor da unidade de Proteção Social do Banco Mundial, Robert Holzman, co-autor do relatório e destacada autoridade internacional em reforma previdenciária.

O relatório oferece uma estrutura comum para ajudar os países a resolver seus problemas de aposentadoria, propondo a diversificação dos sistemas de pensões com uma combinação de elementos públicos para manter padrões de vida mínimos e componentes com financiamento e gestão privados, e ressaltando ao mesmo tempo os vínculos potenciais entre a reforma das pensões e as condições que levam ao crescimento e ao desenvolvimento. Diz também que a maioria dos sistemas públicos de aposentadoria não foi criada para proporcionar os níveis atuais de benefícios, quando se vêem diante das grandes transformações demográficas e econômicas de hoje. Assim, para manter à tona os sistemas existentes será preciso reduzir o gasto público em saúde e educação, ou então reduzir drasticamente as pensões para a próxima geração de idosos.

Em muitos casos, diz o relatório, é muito raro que os custos orçamentários reais sejam calculados de uma forma abrangente e, na maioria dos casos, os sistemas de pensões deixam de levar em conta os princípios atuariais "padrão" pertinentes a efetivos planos de aposentadoria. O Banco, que tem projetos de reforma previdenciária em mais de 80 países e proporcionou financiamento para reforma a mais de 60, assinala que, se não forem resolvidos os problemas desta índole, o resultado final poderia ser a queda do ritmo de crescimento econômico e o aumento da pobreza.

Diz Holzman que manter flutuando sistemas de aposentadoria insubsistentes, com constantes transferências orçamentárias, freqüentemente causa altos e crescentes déficits de orçamento. Estes, por sua vez, podem agravar a perspectiva macroeconômica de um país no decorrer de crises econômicas. Dos exemplos recentes, o mais dramático até agora é o do Brasil em 1998, quando um déficit fiscal de mais de 6% do PIB desencadeou um colapso na esteira das crises financeiras da Ásia oriental e da Rússia. Dois terços daquele déficit, cerca de 4% do PIB, foram causados pelo custo das aposentadorias.

Segundo, um governo que queira minimizar os efeitos desestabilizadores das vultosas transferências orçamentárias terá de elevar os impostos ou fazer cortes em outras partes do orçamento. Face à dificuldade de aumentar os impostos, os governos de muitos países em desenvolvimento optam por uma poda de outras rubricas sociais, em geral para saúde e educação. Por exemplo, a elevação dos custos das pensões para professores aposentados simplesmente reduz o número de novos professores que podem ser contratados dentro de um já restrito envelope orçamentário para o ensino. Em outros casos, o professor é forçado a continuar trabalhando após a idade da aposentadoria, dada a insuficiência de recursos no fundo de aposentadoria para pagar sua pensão; em resultado, não são se podem contratar novos professores.

Transformação das sociedades e dos padrões de emprego

Acima e além do ímpeto econômico em favor da reforma, encontram-se profundas mudanças na sociedade e nas maneiras em que as pessoas trabalham hoje em dia.

Mais mulheres na força de trabalho - O número de mulheres no contingente mundial de mão-de-obra deu um salto considerável nas últimas décadas, mas os sistemas de aposentadoria não se adaptaram a essa mudança. A maior parte deles foi planejada para trabalhadores com carreiras completas e ininterruptas, fato que não reflete a experiência da maioria das mulheres, que podem deixar seu emprego para cuidar dos filhos, têm salários mais baixos e, via de regra, sobrevivem a seus esposos por muitos anos. Em muitos países, o casamento para toda a vida também se converteu em exceção em vez de ser a regra. Por exemplo, em vários países da OCDE, são tão altos os índices de divórcio que a sobrevivência de cerca de 50% dos casamentos é tida como improvável, resultando em aumento do número de pessoas idosas que chefiam sozinhas suas famílias. Todas essas tendências colocam as mulheres em maior risco de pobreza na velhice, a menos que os sistemas de aposentadoria sejam adaptados para atender a suas necessidades.

Mudança dos padrões de trabalho - Esta evolução mais recente diz respeito à redução do número de empregos assalariados e ao aumento dos de tempo parcial, do trabalho autônomo e dos empregos temporários. Pode-se imputar esta tendência à globalização e às pressões competitivas que ela exerce. Seja qual for a razão, tais trabalhadores não se situam bem em nenhum dos muitos sistemas atuais de aposentadoria, que se baseiam num modelo de tempo integral. Será necessário ampliar os sistemas de pensões para dar acesso e portabilidade de benefícios a esses trabalhadores do século XXI, ou muitos deles correrão o risco de acentuada pobreza na velhice.

Falta de cobertura previdenciária - Para os pobres e para os trabalhadores que entram e saem do esquema de emprego formal, a cobertura previdenciária ainda é muito baixa na maioria dos países em desenvolvimento. Para melhorar a cobertura, será preciso reformar sistemas caros e inviáveis; pensar na introdução de pensões sociais se os idosos forem mais vulneráveis do que outros grupos de população "em risco", como as crianças e os incapacitados, e poder contar com financiamento; e introduzir ou melhorar os sistemas voluntários e fundados, que têm mais capacidade de ajudar os trabalhadores do setor informal.

Aumento do número de pessoas idosas - A população idosa mundial está crescendo num ritmo rápido, face ao aumento da esperança de vida e à queda das taxas de fecundidade. Isso resultará num crescimento constante da idade média da população em todo o mundo, aumento do número de idosos (65 anos de idade ou mais) e um aumento ainda maior do número de pessoas muito velhas (85 anos ou mais); e na elevação do coeficiente de idosos (65 anos ou mais) face à população em idade de trabalho (15 a 64 anos). Essa tendência, embora mais pronunciada na Europa e no Japão e menos na África e no Oriente Médio, é uma realidade em quase todos os países e está ocorrendo num ritmo muito mais rápido no mundo em desenvolvimento do que nos países desenvolvidos. Embora quase 60% dos idosos vivam em países em desenvolvimento, projeta-se um incremento dessa proporção para 80% até 2050. As economias desenvolvidas ficaram ricas antes de envelhecer, ao passo que os países em desenvolvimento estão envelhecendo antes de enriquecer, mas aquelas e estes têm pela frente profundas mudanças em virtude do envelhecimento da população.

Isso tem duas conseqüências principais. Primeiro, os sistemas de pensões que arrecadam impostos de uma geração para proporcionar benefícios a seus pais terão de ser ajustados para fazer face à realidade de que os idosos têm hoje vida mais longa do que fora previsto quando os sistemas foram planejados. Segundo, os sistemas de aposentadoria terão de ser mais flexíveis para proporcionar incentivos para que os trabalhadores mais velhos difiram a sua aposentaria para uma fase posterior, a fim de manter um contingente trabalhador suficiente para sustentar o crescimento. Isso torna ainda mais importante oferecer efetivo apoio à renda da aposentadoria dos idosos e avaliar cuidadosamente tanto as compensações como as sinergias entre dinheiro gasto para atingir objetivos de crescimento (tais como despesas em saúde e educação) e fundos destinados a aliviar a vulnerabilidade à pobreza a que estão sujeitos grupos como as crianças e os incapacitados.

"As reformas previdenciárias numa ampla variedade de países, da Europa central e oriental à América Latina e à Ásia, já resultaram em sistemas que vão oferecer uma base sólida para o futuro crescimento e segurança. Os governos de outras regiões precisam aprender dessa experiência para levar a cabo reformas antes que sejam sufocados pelos custos fiscais e sociais da falta de ação pronta e suficientemente abrangente", diz Richard Hinz, co-autor do novo relatório sobre sistemas de pensões e Assessor do Banco Mundial sobre Política Previdenciária.

[Ver uma discussão completa de como diferentes regiões e países estão fazendo face aos desafios da reforma previdenciária no Capítulo 7, Experiências Regionais: Desenvolvimento e Avaliação Inicial da Reforma, na página 141.]

Soluções - não há tamanho único

De acordo com o novo relatório do Banco, a década passada pôs em evidência a importância dos sistemas de aposentadoria para a estabilidade econômica dos países e a segurança de suas populações envelhecidas. A experiência das reformas nos últimos dez anos mostrou também que não há tamanho único - que os países podem escolher dentre numerosas combinações diferentes de elementos de um efetivo sistema de aposentadoria, de acordo as circunstâncias nacionais de cada um. O que também vem à luz é a continuada relevância dos dois principais alvos dos sistemas de pensões, a saber: reduzir a pobreza e eliminar o risco de uma rápida queda do padrão de vida na aposentadoria; e a meta mais ampla de proteger idosos vulneráveis contra crises econômicas e sociais.

Considerados esses objetivos, o Banco acredita que a melhor solução para a reforma previdenciária é um sistema de múltiplos pilares, que é muito mais flexível e tem mais capacidade de considerar os diferentes riscos que os sistemas de aposentadoria são projetados para cobrir. O financiamento antecipado e o investimento orientado para o mercado são os elementos chaves da maioria das reformas, mas os limites do financiamento são também vistos de forma muito mais nítida.

O sistema de múltiplos pilares sugerido compõe-se de uma combinação de cinco elementos básicos: (a) o "pilar zero", que não requer contribuições (na forma de uma pensão ou dividendo social), que proporciona um nível mínimo de proteção; (b) o "pilar um", que requer contribuições e que se vincula a diferentes graus de rendimento e procura substituir uma parte da renda; (c) o "segundo pilar", compulsório, que vem a ser, essencialmente, uma conta de poupança que pode ser formada de várias maneiras; (d) arranjos voluntários do "terceiro pilar", que podem assumir diversas formas (individual, patrocinado pelo empregador, beneficio definido, contribuição definida) mas têm natureza essencialmente flexível e discricionária; e (e) fontes informais intra-familiares e intergeracionais de apoio tanto financeiro como não financeiro para os idosos, inclusive o acesso à atenção de saúde e à moradia.

Por diversas razões, um sistema que incorpore o máximo possível desses elementos, dependendo das preferências de cada país e do nível e da incidência dos custos transacionais, poderia, mediante a diversificação, proporcionar proventos de aposentadoria de uma forma mais efetiva e eficiente. O principal desafio enunciado no relatório é a maneira de combinar esses diferentes aspectos num sistema abrangente que tanto atenda às necessidades locais de cada país como delineie um mapa para uma reforma viável.