Pourquoi parlons-nous aujourd'hui de prêts de politiques de développement

James W. Adams, Vice-président de la Banque mondiale et chef du réseau Politique opérationnelle et services aux pays, parle des prêts de politiques de développement et de la façon dont ils aideront à améliorer l'impact sur le développement.

Q : Quelle est la différence entre les prêts d'ajustement et les nouveaux prêts de politiques de développement ? Est-ce simplement un changement de nom ?

R :Non, ce changement reflète une évolution dans notre manière de faire. Nous avons pris nos distances par rapport aux listes prescriptives de politiques qui faisaient partie des premiers prêts d'ajustement. Ceux-ci visaient essentiellement les contraintes financières, les réformes des politiques commerciales, ainsi que les réformes de politiques des prix. Les prêts de politiques de développement abordent un éventail de sujets beaucoup plus large.

Plusieurs de ces sujets sont liés à des changements structurels à long terme. Il s'agit par exemple du renforcement des secteurs éducation et santé, de l'amélioration de la gouvernance, ou encore du cadre sectoriel de l'agriculture. Ces nouveaux instruments ont donc une orientation beaucoup large et à beaucoup plus à long terme.

Q : Pourquoi la Banque a-t-elle décidé d'opérer ces changements ?

R : Il y a à cela plusieurs raisons. La première est d'abord de bien faire comprendre à tous les acteurs intéressés que l'instrument a évolué, et que la composition des prêts aujourd'hui est très différente de celle des premières opérations.

La seconde raison est d'ordre contextuel : cette refonte de l'instrument fait partie d'un effort beaucoup plus large qui vise à établir une distinction plus claire entre d'une part les politiques dont l'adoption est obligatoire et d'autre part les « exemples à suivre » dont l'adoption est recommandée.

Une autre pièce du puzzle me parait très importante : il s'agit de refléter l'évolution des rôles de la Banque et du Fonds monétaire au cours de ces quelques dernières années. Le Fonds a pris la responsabilité pour l'environnement macro-économique, les questions liées à la balance des paiements, les questions de taux change, etc.- tandis que le domaine de responsabilité de la Banque englobe les questions structurelles et une gamme de réformes allant de la gouvernance aux  secteurs.

Q : Les prêts de politiques de développement pourront-ils encore aider les pays frappés par des crises économiques ?

R : Oui. Les crises ont un caractère inéluctable et le nouvel instrument sera suffisamment souple pour pouvoir aider à y faire face. Mais nous prévoyons que la grande majorité des prêts de politiques de développement auront comme domaine de prédilection les problèmes structurels à long terme.

Q : Les prêts d'ajustement structurel ont été l'objet de controverses au cours des années. Y a-t-il des leçons que la Banque a tirées du passé et qui sont reflétées dans la nouvelle politique ?

R : La réflexion concernant les travaux d'ajustement structurel de la Banque a considérablement évolué. De nombreux points font aujourd'hui l'objet d'un accord bien plus unanime que dans le passé. Par exemple, l'importance de la discipline financière est aujourd'hui communément admise. La plupart des pays africains alignent aujourd'hui leurs taux de change sur le marché international, un changement important par rapport à la situation telle qu'elle existait au cours des années 70 et avant. La plupart des gouvernements admettent aujourd'hui qu'une approche du développement entièrement laissée aux mains de l'état pose de nombreux problèmes et questions, et s'intéressent beaucoup plus à la taille qu'il faudra donner à l'état. Comme vous le voyez, beaucoup de choses ont changé et beaucoup ont aussi été accomplies.

Ceci étant dit, il vrai que notre approche initiale de l'ajustement n'était pas sans problème. Par exemple, partir de l'hypothèse que l'ajustement pouvait se faire rapidement était probablement une erreur. Très souvent, nous nous sommes trompés en assortissant nos processus d'ajustement d'un calendrier trop serré. Et deuxièmement, nous devons souligner la nécessité pour le gouvernement d'être le véritable pilote des réformes.

Je pense également qu'il y avait tendance dans les premiers temps de l'ajustement à penser que l'on pouvait « acheter » une réforme grâce à une opération de grande envergure. Nous reconnaissons aujourd'hui qu'il est absolument essentiel pour la soutenabilité de la réforme que le gouvernement non seulement la fasse sienne, mais aussi en prenne le contrôle.

Q : Au vu de votre expérience en Afrique, en tant que Directeur de pays en Ouganda et en Tanzanie, pensez-vous que les gouvernements avaient le contrôle de leurs réformes ?

R : Ces deux pays connaissaient des situations très différentes. Lorsque j'ai commencé en 1995, l'Ouganda avait un historique solide de réformes, et son gouvernement tenait fermement la barre du programme de réformes. Par conséquent, l'appropriation était claire et sans hésitation depuis le début. Par contre, en Tanzanie, le programme de réformes avait dérapé. Ce n'est qu'avec l'élection du Président Mkapa, à la fin de 1995, que le gouvernement, ayant pris du recul, a pu se rendre compte qu'il lui restait beaucoup à faire pour véritablement s'approprier la réforme. Il a d'ailleurs fini par le faire, et y a consacré beaucoup de temps. Au cours de cette période, nous avons travaillé de façon très étroite avec le gouvernement mais nous avons attendu un an avant de revenir aux prêts d'ajustement structurel à décaissements rapides, en grande partie parce que nous voulions être certains de l'appropriation par le gouvernement. La Tanzanie a en fait mis en oeuvre un programme de réforme solide depuis que Mkapa a pris le pouvoir à la fin des années 95.

Q : Quelle est l'approche qu'a suivie la Banque pour appuyer les progrès effectués par le gouvernement tanzanien ?

R : La Banque s'est attachée à assurer la cohérence des programmes avec les priorités tanzaniennes. Nous avons appuyé la régie des recettes de Tanzanie, que le gouvernement avait mis en place pour aborder les problèmes financiers ; nous avons aidé le gouvernement à procéder à la privatisation des banques commerciales qui appartenaient à l'état, et nous avons appuyé ses efforts pour restaurer l'orthodoxie budgétaire et mieux affecter les ressources. Nous avons travaillé de façon très étroite avec l'équipe du gouvernement et le FMI dans la mise au point d'un programme de réformes. Mais je pense que nous nous sommes toujours assurés que nous respections le rôle de chef de file du gouvernement en cette matière. Et finalement, nous avons travaillé de façon très étroite sur le PPTE (allègement de dette). Je pense que le gouvernement a senti que la mise en œuvre du PPTE venait récompenser les résultats qu'il avait accompli en matière de changement de politique, vu que les fonds PPTE ont appuyé dans une très large mesure les programmes d'éducation et santé auxquels le gouvernement avait donné son aval et son appui.

Q : Une des choses qui semble avoir disparu de la nouvelle politique est l'approche très prescriptive des opérations d'ajustement. Cette différence est-elle importante ?

R : Ce changement a fait l'objet d'un vaste consensus. Je pense que chacun reconnaît que les thèmes du consensus de Washington, qui étaient reflétés de façon plus ou moins constante dans les premières réformes de politiques, restent des thèmes majeurs de toutes réformes économiques. Cependant, je pense aussi que Banque était devenue trop prescriptive et qu'en fait, elle avait tendance à présenter un canevas unique à tous les gouvernements. En se démarquant de cette approche, nous avons attiré l'attention sur notre désir de voir les gouvernements développer eux-mêmes leurs propres réformes. Cette approche plus large forme maintenant la base de l'appui de la Banque.

Q : La nouvelle politique prend-elle en compte les sauvegardes environnementales et l'effet des changements sur les personnes vivant dans la pauvreté ?

R : Le changement important à cet égard a trait à la priorité que nous donnons à une formulation beaucoup plus participative des politiques gouvernementales. Dans la nouvelle politique, nous énonçons de façon beaucoup plus claire notre désir de voir les gouvernements travailler avec la société civile et les autres acteurs du développement pour élaborer ensemble les politiques de développement.

Egalement, à l'inverse de la politique originale dans laquelle l'environnement ou les questions sociales étaient trés peu mentionnés, il y a aujourd'hui une référence explicite à l'importance que nous accordons à un examen minutieux des effets environnementaux ou sociaux avant de donner le feu vert pour tout programme de réformes. Cet examen va avoir comme base les analyses qui existent au niveau du pays et au niveau sectoriel, parce que, contrairement aux projets d'investissement traditionnels, où il est possible de faire le suivi d'activités physiques, les prêts de politiques de développement (prêt d'ajustement) mettent essentiellement des fonds à disposition du budget, et par conséquent il n'y a pas la même liaison entre fonds du programme et activités. Les domaines d'intérêts prioritaires pour l'analyse préalable aux prêts de politiques de développement seront donc les mécanismes institutionnels, les processus de réformes et de formulation des politiques, l'impact des réformes sur les politiques nationales, en focalisant moins sur l'impact spécifique des prêts de la Banque.