PANORAMA GENERAL A través de su iniciativa para asistir a los Países con bajos ingresos en dificultades (LICUS, por sus siglas en inglés), el Banco Mundial busca un nuevo modo de abordar su participación en estados en condiciones de fragilidad: países que comparten un tipo determinado de desafíos en el desarrollo que están ligados a políticas inadecuadas, instituciones débiles y una manifiesta deficiencia en la gestión de los asuntos públicos. En estos países habitan 500 millones de personas y se encuentran en riesgo de no poder alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estos países comparten indicadores socioeconómicos desalentadores, tales como niveles de PIB per cápita que llegan sólo a la mitad de los niveles promedio de países de bajos ingresos, tasas de mortalidad infantil dos veces más altas que las tasas de otros países de similares ingresos, tasas de muertes debido al paludismo tres veces más altas que lo habitual en esos países y acceso más difícil a agua potable. Tres de cada cuatro países en estas condiciones sufren conflictos armados permanentes. La iniciativa LICUS incluye labores en cerca de 30 países ubicados en el nivel más bajo del espectro de rendimiento, además de asociaciones en el tema de políticas públicas e investigaciones con otras agencias dedicadas a la tarea del desarrollo. Por ejemplo, el Banco es copatrocinador de una conferencia sobre la eficacia de la ayuda en naciones frágiles, organizada para enero del 2005 en conjunto con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Europea
Descripción general La iniciativa para los Países con bajos ingresos en dificultades (LICUS, por su sigla en inglés) del Banco Mundial tiene como objetivo ayudar a las naciones que viven situaciones de crisis a que enfrenten una combinación a menudo extenuante de desafíos, como gobiernos altamente deficientes y políticas e instituciones débiles. Los programas de ayuda tradicionales no han funcionado bien en estas circunstancias, principalmente porque los gobiernos no tienen la capacidad o el interés para usar los recursos financieros eficientemente en su lucha contra la pobreza. La iniciativa LICUS se está implementando en más de 15 países y continúa centrándose en el trabajo estratégico a nivel país, las reformas institucionales y las asociaciones con otros donantes en las operaciones y la investigación. Aunque difícil, la participación en estos países es crucial si se pretenden alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Casi 500 millones de las personas más pobres del mundo viven en estos países y el no participar en ellos es riesgoso, por decir lo menos. Se perpetuaría la pobreza y se podría contribuir al “fracaso de los Estados”. En 2002, un grupo de estudio del Banco Mundial en el tema de los países con bajos ingresos en dificultades recomendó que el Banco y los demás donantes colaboraran de manera más sistemática en estos países. Como resultado, la iniciativa LICUS presta su apoyo a estrategias estabilizadoras en análisis políticos y económicos más profundos, movilización y desarrollo de la capacidad interna para el cambio, consecución de reformas a nivel básico viables y búsqueda de mecanismos innovadores para la entrega de servicios sociales. Mantener una coordinación estrecha entre los donantes es muy importante para los países que pertenecen a la iniciativa LICUS, donde los recursos generalmente son escasos y la capacidad insuficiente y por consiguiente es necesario promover mayores acuerdos en relación con los principios que regirán la participación en la ayuda y las prioridades específicas en cada uno de los países. Lo que se ha logrado a través de la Iniciativa LICUS Los esfuerzos del programa piloto de LICUS se centraron principalmente en catorce países durante su implementación¹ y la junta directiva ha estado analizando nuevas estrategias para ocho de estos países². Además, hemos trabajado de cerca con varias naciones en condiciones de crisis, tales como Nigeria y Camboya, donde se harán esfuerzos coordinados para mejorar las políticas y las instituciones y donde cooperaremos de manera estrecha con los gobiernos durante el año fiscal 2005. Las estrategias piloto que se han finalizado hasta la fecha se han traducido en varios planteamientos novedosos en temas como las reformas y la nueva etapa de participación en el entorno de la iniciativa LICUS. Estas estrategias incluyen: Aumentar la transparencia en la administración de los ingresos del petróleo en Angola mediante de un enfoque de tres elementos. Acelerar la lucha contra la pobreza en Tayikistán a través de una combinación de iniciativas verticales descendentes (diálogo sobre políticas, asistencia técnica y exposición a las lecciones que han dejado programas de reformas en otros países), con una movilización vertical ascendente de las comunidades para implementar las prioridades de reforma. Desarrollar la capacidad de liderazgo en Sudán a través del compromiso en etapas tempranas. Apoyar programas para combatir el VIH/SIDA y desarrollar la certificación de las exportaciones en Somalia. Identificar los puntos de partida para la recuperación de la República Centroafricana mediante la colaboración de los donantes más importantes en la preparación del trabajo analítico a fin de elaborar una evaluación conjunta Reducir los costos de transacción en la entrega de ayuda al gobierno de Camboya mediante el diseño del Plan de Acción Nacional para la Armonización y la Alineación. Definir las prioridades en las iniciativas de reforma y reconstrucción en Haití mediante el desarrollo de un plan del gobierno llamado Marco Interino de Cooperación.
Al reconocer la necesidad de operar de un modo más coherente en el apoyo que se presta a las iniciativas de recuperación y reforma en las naciones más frágiles, se han empezado a implementar diversos nuevos mecanismos para acrecentar la cooperación de los donantes. Por ejemplo, los esfuerzos internacionales sumamente coordinados en Afganistán y Timor Leste se han traducido en resultados muy positivos a pesar de las difíciles circunstancias. En 2003, el Banco, la ONU y otros donantes bilaterales se unieron para llevar a cabo una Evaluación Conjunta de las Necesidades en Liberia. Los resultados se resumieron en un Marco de Transición Basado en los Resultados, el cual reflejó el trabajo altamente coordinado entre los asociados en la tarea del desarrollo de Liberia y el gobierno de transición del país para encausar la reconstrucción hacia el conjunto de resultados prioritarios acordados previamente. Se están realizando esfuerzos parecidos en Sudán, Comores, la República Centroafricana y Haití, cuyo objetivo es lograr una mayor congruencia entre la construcción de la paz y el apoyo a la recuperación económica, social e institucional, tan importantes para consolidar la paz y la estabilidad. Financiamiento para países LICUS en transición
El fondo fiduciario para implementar la iniciativa LICUS fue aprobado por los directores ejecutivos del Banco en marzo de 2004 y se asignaron US$25 millones de las utilidades netas del Banco para entregar un modesto apoyo a aquellos países LICUS que están pasando por una transición, pero que al estar en mora con el Banco no pueden obtener financiamiento por las vías regulares. El fondo fiduciario servirá para ayudar a estos países en sus esfuerzos por introducir reformas básicas, reforzar la entrega de servicios sociales y establecer un historial para el posterior acceso al financiamiento regular y a planes de alivio de la carga de la deuda del Banco Mundial. A la fecha, se han aprobado paquetes de donaciones por un total de US$8,1 millones que benefician a Comores, Liberia y a la República Centroafricana. En un futuro cercano se deberán considerar donaciones para Haití, Sudán y Somalia. Estas donaciones financian actividades que van desde la implementación de reformas básicas para la buena gestión de la cosa pública y el establecimiento de programas de emergencia para la entrega de servicios sociales hasta la formación de capacidades de liderazgo y la creación de mecanismos de coordinación entre los donantes. La importancia de las reformas institucionales
Una parte muy importante de la iniciativa LICUS es garantizar que el Banco disponga de suficiente personal y recursos para acortar la brecha de conocimientos y diálogos en estos países. El departamento de recursos humanos del Banco ha desarrollado un plan estratégico con el afán de atraer el mejor personal a esta iniciativa. La plana superior del Banco está dedicando más tiempo a esta iniciativa y ha garantizado los recursos presupuestarios necesarios para incrementar el trabajo analítico indispensable para mejorar la base de conocimientos en estos países. Además, el Instituto del Banco Mundial está trabajando para que la ayuda a los países de la iniciativa LICUS sea más eficaz. Por qué las asociaciones son importantes
Varias iniciativas han tratado de abordar el tema de la relación entre construir la paz y el desarrollo en las naciones frágiles: A nivel multilateral, el Secretario General de la ONU ha designado un Panel de Alto Nivel sobre Amenazas, Desafíos y Cambio que tiene como objetivo proponer maneras de reforzar el sistema colectivo de seguridad. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos /Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) ha iniciado un proyecto dirigido a las “Asociaciones Dificultosas”. Las agencias bilaterales han establecido, entre otros, el Grupo de Trabajo de Estados Unidos sobre Naciones Frágiles, el Grupo de Trabajo francés sobre el Desarrollo del Financiamiento, los Bienes Públicos Globales y la Reducción de la Pobreza, el Procesamiento Unitario en Naciones Fracasadas de la Oficina de Estrategias del Gabinete del Reino Unido y el Fondo de Estabilidad de los Países Bajos.
El Banco ha trabajado muy de cerca con la OCDE/CAD y otros donantes para establecer un Grupo de Enseñanza y Asesorías que permita compartir ideas, investigaciones y lecciones aprendidas. Para ayudar a los donantes bilaterales, este estudio inicial de políticas públicas se centra principalmente en nuevos modelos para aumentar la coherencia de las políticas entre los ministerios de relaciones exteriores, ministerios de defensa y organismos de asistencia. El aporte del Banco se centra en dos áreas de gran importancia: Asignación de la ayuda. Las primeras investigaciones realizadas por el Departamento de Investigación del Desarrollo indican que la ayuda a los países LICUS puede ser muy poca y muy variable como para poder mantener la reducción de la pobreza y las reformas, aun si se toman en cuenta las falencias de sus instituciones; Modelos de coordinación entre donantes. El Banco está ayudando a probar (mediante un trabajo en conjunto con donantes bilaterales y la ONU) un enfoque integrado para la construcción de la paz y la reconstrucción social y económica³.
Por otra parte, el Banco está iniciando el proceso de nuevas investigaciones sobre Documentos de Estrategias para la Lucha contra la Pobreza y LICUS, lecciones de países que han logrado superarse y estudios de casos donde se han utilizado mecanismos de entrega de asistencia efectivos en países LICUS. El Banco, el PNUD, el CAD y la CE han acordado que co-patrocinarán un foro de alto nivel sobre la eficacia de la ayuda en naciones frágiles que se realizará en enero de 2005. El objetivo es revisar las investigaciones que se están realizando y ayudar a lograr un acuerdo dentro de la comunidad de donantes internacionales sobre cómo conseguir planteamientos más congruentes en la asignación de la ayuda, los mecanismos de entrega y los instrumentos de coordinación de donantes en naciones frágiles, incluida la relación entre la construcción de la paz y la recuperación económica y social. ¹ Los países en el marco de la iniciativa LICUS que recibieron ayuda en el año fiscal 2004/2005 son Burundi, Comores, Costa de Marfil, Guinea Bissau, Liberia, Togo y Zimbabwe, mientras que los países que recibieron apoyo (y aún lo reciben) en el año fiscal 2003 son Angola, República Centroafricana, Haití, Papua Nueva Guinea, Somalia Sudan y Tayikistán.
² Haití (reseña informal), Tayikistán (Estrategia de Asistencia al País), Angola (Estrategia de Apoyo Transitorio), Somalia (Country Re-engagement Note), Sudán (Country Re-engagement Note), Liberia (Country Re-engagement Note), Comores (Estrategia de Apoyo Transitorio) y República Centroafricana (Country Re-engagement Note)
³ Los países que utilizan este enfoque incluyen Timor Leste, Liberia, Sudán, RCA y Comores. Actualizado en septiembre de 2004 Contacto:
Nicole Kekeh (Nkekeh@worldbank.org) |
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