Эффективное управление и развитие: пришло время действовать

Пол Вулфовиц
Президент Всемирного банка
Джакарта, Индонезия
11 апреля 2006 г.

Ровно двадцать лет назад я прибыл в Индонезию в качестве посла США. Тогда я еще не знал, что эта замечательная страна станет для меня столь близкой, но уже тогда я был глубоко тронут добротой, душевностью и смелостью вашего народа. Для меня большая честь поддерживать теплые и дружеские отношения со многими из вас – отношения, которые оставили глубокий след в моей профессиональной и личной жизни.

Для меня большая радость видеть среди присутствующих здесь многих из моих старых друзей. Наверное, неудивительно, что сегодня лучше всего мои чувства можно выразить на языке бахаса: "pulangkampung". Я с глубоким волнением вновь вернулся в родные места – в Индонезию.

Кроме того, я хотел бы выразить свою искреннюю благодарность двум спонсорам, которые, не жалея сил, старались сделать все возможное для того, чтобы это событие состоялось.

“Темпо” не нуждается в представлении этой группе. Возглавляемый гениальными и смелыми людьми, среди которых мои старые друзья Бамбанг Харимурти, Гунаван Мухаммад и Фикри Джуфри, этот еженедельник на протяжении жизни целого поколения находился на переднем крае борьбы Индонезии за свободу самовыражения. Недавнее решение, принятое Верховным судом страны в пользу Бамбанга, стало гарантией защиты тех ценностей, которые столь важны для народа этой страны, и для меня большая честь присутствовать здесь и вместе с вами праздновать 35 лет упорной работы и выдающихся достижений. Центр стратегических и международных исследований сыграл активную роль в интеллектуальном развитии Индонезии за последние три десятилетия. Он всегда придерживался высочайших стандартов интеллектуальной целостности, даже в те времена, когда это дорого ему обходилось.

Действительно, изменения, произошедшие в Индонезии за последние 20 лет, поражают. Когда я прибыл в страну в должности посла, численность населения составляла 166 миллионов человек. Сегодня в стране живут 212 миллионов человек. За последние 20 лет средний уровень доходов вырос в два раза, а процент населения, живущего в крайней нищете – людей, живущих не более чем на 1 долл. США в день, – существенно сократился: с 28 процентов 20 лет назад до приблизительно 5 процентов сегодня. Тем не менее, нельзя забывать о том, что эти 5 процентов – это 11 миллионов человек, а это слишком много.

По любым международным стандартам такие достижения впечатляют. Они выглядят еще более впечатляющими, если вспомнить, что 8 лет назад эта страна была охвачена экономическим кризисом. Тяжелейший финансовый кризис конца 90-х годов отбросил экономику Индонезии далеко назад. За один только год – с 1997 по 1998 год – ВВП сократился на 13 процентов. По самым скромным подсчетам, этот кризис обошелся Индонезии приблизительно в 40 миллиардов долл. США. В то время многие считали, что Индонезия еще не скоро придет в себя. Некоторые даже ставили под сомнение вероятность того, что Индонезия останется единой страной. Однако благодаря мощному экономическому росту и поистине выдающимся и мирным демократическим преобразованиям страна быстро встала на ноги.

Хотя еще не решены серьезные проблемы и еще многое предстоит сделать, чтобы реализовать экономический потенциал страны, последние несколько лет продемонстрировали, что Индонезия способна с честью выходить из труднейших положений. Вы миновали важнейшую веху в развитии демократии – в стране уже дважды проведены свободные и справедливые президентские выборы.

Как отметили Бамбанг и Юсуф, в конце срока пребывания в должности посла я призвал к большей политической открытости и выразил свою уверенность в том, что страна не только нуждается в такой открытости, но и готова к ней. Позитивные изменения в этой связи оказались весьма существенными, хотя для этого потребовалось какое-то время. Пресса, которой раньше приходилось действовать в условиях строжайшей цензуры, теперь свободна, пользуется всеми благами такой открытости и решает все связанные с нею задачи и проблемы, в связи с чем я даже в некоторой степени сочувствую моим коллегам в правительстве Индонезии. Иногда приходится трудно, однако в конечном итоге работа выполняется более эффективно.

Парламент, который раньше был угодливым слугой исполнительной власти, превратился в активный форум для дискуссий и стал важным сдерживающим фактором, не допускающим злоупотребления со стороны исполнительной власти. Не менее важно то, что в стране сформировалось мощное гражданское общество, включающее национальные религиозные организации, традиционные исламские учебные заведения, pesantren, прессу, которая продолжала активно действовать даже в условиях цензуры, – общество, которому присущ глубоко укоренившийся дух сотрудничества и взаимодействия, который можно охарактеризовать яванским выражением gotongroyong.

Тем не менее, стране еще предстоит решить труднейшие задачи. Инвестиции остаются на низком уровне. Действительно, со времени кризиса они сократились с 30 до 20 процентов ВВП – гораздо более низкий уровень, чем в ее быстрорастущих азиатских соседях. Необходимо больше рабочих мест, особенно для молодых людей, из которых одна треть – безработные. Качество образования, здравоохранения и инфраструктуры оставляет желать лучшего. И, конечно же, вряд ли нужно напоминать о том, что природа зачастую немилостива к Индонезии. Вы живете в регионе, который регулярно страдает от землетрясений, тайфунов и извержений вулканов. Однако цунами, год назад обрушившееся на Ачех и Нияс, стало одним из страшнейших стихийных бедствий за целое столетие. Для того чтобы оправиться от этой страшной трагедии, необходимо сделать очень многое, что еще больше осложняет и без того труднейшие задачи развития.

Президент Юдхойоно и его команда продемонстрировали сильную политическую волю, оказавшись перед лицом этих задач и смело взявшись за их решение. Однако перед ними стоит еще одна сложная задача – воплотить принятые обязательства в конкретные результаты и действительно изменить к лучшему жизнь миллионов индонезийцев.

За те 10 месяцев, которые прошли с тех пор как я пришел работать во Всемирный банк, мне довелось побывать в развивающихся странах Африки к югу от Сахары, Южной Азии, Восточной Азии и Латинской Америки и встретиться с людьми из самых разных слоев общества. На всех континентах, которые столь разительно отличаются друг от друга, я слышал одно и то же: людям нужны возможности, они хотят лучшего будущего для своих детей. Однако если нет правительства, которое способно выполнять свои обещания…, без правительства, прислушивающегося к своим гражданам и справедливо обращающегося с ними, эти надежды и мечты не могут стать реальностью. Проще говоря, людям необходимо такое правительство, которое действительно работает.

За последние полвека мы пришли к более полному пониманию того, что помогает правительствам эффективно функционировать и обеспечивать экономический прогресс. Среди тех, кто содействует развитию, в ходу специальный термин. Мы называем это “эффективным управлением”. По существу, то, что позволяет правительству эффективно выполнять свои функции, – это сочетание таких факторов, как прозрачность и подотчетность учреждений, высокий профессионализм, компетентность и элементарное желание работать добросовестно и делать все, как надо. Все это позволяет правительству эффективно оказывать услуги населению страны.

Важными компонентами эффективного управления являются независимая судебная власть, свободная пресса и активное гражданское общество. Они служат противовесом государственной власти, которой приходится отвечать перед населением, более эффективно выполняя свои функции, создавая рабочие места и повышая уровень жизни людей. Некоторым странам удается поддерживать высокие темпы роста даже при отсутствии всех этих компонентов. Действительно, это можно проиллюстрировать ситуацией в Индонезии в 70-е и 80-е годы. Однако впоследствии разрушительный экономический кризис продемонстрировал, насколько неустойчивым может быть рост, если ослаблена институциональная система, помогающая обеспечивать подотчетность правительства, его прозрачность и ответственность.

Около 8 лет назад азиатский кризис показал – причем ни в одной другой стране это не проявилось так же наглядно, как здесь, в Индонезии, – что коррупция часто лежит в основе проблем, которыми обусловлена неэффективность правительства. Сегодня коррупция является одной из самых серьезных проблем, угрожающих развитию многих стран, в том числе, я думаю, этой страны. Она ослабляет основы системы, искажает рыночные стимулы и таким образом ведет к тому, что люди применяют свои способности и энергию непродуктивно. В конечном итоге страдают и правительство, и граждане: снижаются доходы, снижается уровень инвестиций, а экономическая ситуация становится менее предсказуемой. Этот урок Индонезия усвоила из своего горького опыта. Коррупция стала одной из важных причин экономического кризиса 1997-1998 годов. Теперь она представляет собой одно из главных препятствий, мешающих этой стране достичь того, чего она, как я считаю, способна достичь в процессе развития, и того, что по праву заслуживает народ Индонезии.

Коррупция не только мешает правительствам функционировать надлежащим образом – она также препятствует развитию частного сектора. Мы слышим это от инвесторов, как зарубежных, так и отечественных, которые обеспокоены такой ситуацией и говорят о том, что там, где процветает коррупция, контракты не обеспечены правовой санкцией, справедливая конкуренция отсутствует, а высокие издержки предпринимательской деятельности не позволяют предприятиям расти и развиваться. Когда инвесторы это видят, они ищут иное применение своим средствам.

Вот лишь один пример. Согласно результатам проведенного в Индонезии обследования фирм, 56 процентов, т.е. большинство опрошенных фирм, заявили, что они готовы платить больше налогов – более того, они согласны выплачивать до 5 процентов своей прибыли, – если бы можно было искоренить коррупцию. Когда бизнес предлагает платить больше налогов, чтобы решить проблему, тогда вы понимаете, насколько реальна проблема.

Коррупция процветает там, где частные инвесторы наталкиваются на обременительные процедуры и неоправданно строгие правила. Когда для того, чтобы начать свое дело, необходимо слишком много лицензий, когда для импорта товаров необходимо получить слишком много подписей, создаются возможности для злоупотреблений служебным положением и для коррупции.

Одним из наиболее интересных и полезных видов деятельности Всемирного банка – это то, чем мы начали заниматься несколько лет назад. Мы публикуем доклад, который называется “Doing Business”, и в котором описывается инвестиционный климат в 155 странах мира, которые подразделяются на категории и которым присваивается рейтинг в зависимости от того, насколько легко в этих странах заниматься бизнесом. Я думаю, такого рода аналитические исследования уже принесли весьма полезные результаты в Индонезии. Когда в 2004 году правительство узнало о том, что регистрация предприятия занимает 151 день – в три раза больше, чем в среднем по всем странам мира, – президент страны объявил о том, что этот срок будет сокращен до 30 дней. По нашим оценкам, период времени, необходимый для открытия бизнеса, уже сократился и теперь составляет менее 80 дней, и мы надеемся, что установленная президентом цель будет достигнута правительством. Это было бы замечательным примером успеха.

Вместе с тем, правительству предстоит решить еще много задач. Индонезийским предпринимателям регистрация предприятия обходится в сумму, равную годовому доходу…, а затраты, связанные с получением всех необходимых лицензий и разрешений, превышают годовой доход более чем в три с половиной раза.

Однако вероятно, что наиболее важная задача заключается в том, что необходимо обеспечить выполнение предусмотренных контрактами обязательств. По этому показателю Индонезия занимает одно из последних мест в мире – 145-е из 155 стран. Действительно, недоверие инвесторов к юридической системе является одной из причин того, что объем инвестиций составляет лишь половину тех средств, которые вкладываются в быстрорастущую экономику ваших соседей.

Индонезия уже приступила к решению некоторых из этих трудных задач. Президент страны Юдхойоно начал решительную актикоррупционную кампанию, которая помогает обеспечить ответственность и подотчетность государственных служащих на всех уровнях государственного управления.

Созданы новые учреждения, такие как Антикоррупционная комиссия, Антикоррупционный суд, Судебная комиссия и организация “Тимтастипикор”, работа которых уже идет полным ходом и приносит конкретные результаты. Вновь обрели силу и влияние такие учреждения, как Высшая аудиторская комиссия и Генеральная прокуратура.

Еще большее значение имеют те меры, которые были приняты под руководством впечатляющей по своему составу группы экономистов, с тем чтобы ограничить возможности для коррупции. [Когда Министром финансов был Пак Боедионо, под его руководством была начата реализация комплексной программы реформ системы управления государственными доходами, казначейства, налоговой и таможенной служб. Сегодня эти реформы решительно продолжает Сри Мульяни.]

Я рад, что Группа Всемирного банка оказывает содействие в этой области деятельности, и в ходе этого визита встречусь с членами правительства и обсужу с ними то, как нам следует продолжать это сотрудничество.

Мы знаем, что если правительство не работает, помощь на цели развития, оказываемая нами правительству, также не приносит желаемых результатов.

Это означает, что дети лишены необходимого им образования… матери лишены медицинского обслуживания, которого они заслуживают…, а страны лишены учреждений, способных принести реальные результаты.

С другой стороны, если правительство выполняет возложенные на него обязанности, если оно борется с коррупцией и обеспечивает законность и правопорядок, в долгосрочной перспективе национальный доход может увеличиться в целых четыре раза.

Лишь десять лет назад Всемирный банк признал, что коррупция является одной из серьезнейших проблем, препятствующих развитию. Однако с тех пор мы возглавили борьбу с коррупцией, и, следуя нашему примеру, наши партнеры по развитию всерьез взялись за решение этой очень серьезной проблемы, которая так долго игнорировалась.

Мы инициировали исследования, с тем чтобы лучше понять основные причины коррупции. Мы учимся на опыте самых разных стран и интегрируем меры, направленные на борьбу с коррупцией, в наши операции, исследовательскую деятельность и диалог со странами-партнерами. Однако и нам необходимо приложить дополнительные усилия. Борьба с коррупцией – это длительный процесс и нельзя рассчитывать на то, что результаты могут быть достигнуты за один день.

Вместе с тем, мы можем продолжать работать, с тем чтобы обеспечить устойчивый прогресс в построении прозрачных и подотчетных учреждений. Именно поэтому для борьбы с коррупцией необходима долгосрочная стратегия, предусматривающая принятие систематических и все более активных мер, направленных на решение этой проблемы. И поэтому любая стратегия решения этой проблемы требует решимости и активного участия в этом процессе правительства, граждан и частных предприятий.

В последнее время определенное внимание в прессе было уделено целому ряду действий, предпринятых нами с целью приостановки финансирования тех действующих проектов, в рамках которых возникли проблемы в плане коррупции. Это должно быть важным компонентом стратегии Всемирного банка, направленной на решение этой проблемы. Однако это лишь один из компонентов, причем даже не самый важный. Приостановка финансирования проектов сама по себе не способна улучшить положение бедного населения. Для этого необходимо сделать гораздо больше.

Сегодня мы активизируем наши усилия, направленные на повышение эффективности управления и борьбу с коррупцией, действуя по трем различным направлениям, о которых я хотел бы рассказать.

Во-первых, подход к работе в странах. Мы стараемся существенно увеличить масштабы нашей деятельности, направленной на борьбу с коррупцией, непосредственно в странах, с тем чтобы страны, являющиеся нашими партнерами, смогли получить помощь, необходимую им для проведения реформ. В частности, мы будем инвестировать средства в развитие профессиональных навыков и обогащение опыта борьбы с коррупцией и усиливать группы наших сотрудников, работающие в странах, специалистами в области управления. Я намерен поручить нашим сотрудникам, работающим в странах, связанных с повышенным риском, разработать стратегию, направленную на мобилизацию всех инструментов Всемирного банка – займов, грантов, исследований, технической помощи и инвестиций в развитие частного сектора – на решение задач повышения эффективности управления и борьбу с коррупцией. Мы намерены увеличить объем наших инвестиций в таких важнейших областях деятельности, как судебная реформа, реформа государственной службы, работа со средствами массовой информации, защита свободы информации и децентрализация функций государственного управления.

Стратегия сотрудничества Всемирного банка с Индонезией во многих отношениях определяет общий подход, которого придерживается наша организация. Это стратегия, в которой особое внимание уделено управлению. Действуя сообща с правительством Индонезии, в этом году мы выделяем 900 млн долл. США на цели повышения эффективности управления, способствуя более эффективному оказанию услуг в сферах образования и здравоохранения, других важнейших услуг, а также улучшению инвестиционного климата. Составляемые и публикуемые нами показатели эффективности управления уже сейчас свидетельствуют о том, что Индонезией достигнуты успехи в плане обуздания коррупции: в 2002 году по этим показателям Индонезия занимала одно из последних мест среди приблизительно 200 стран, имея рейтинг 16, а сегодня эта оценка повысилась до 40. Чем больше цифра, тем лучше. Очевидно, что этот рейтинг все еще низок, и гораздо больше еще предстоит сделать, однако этот прогресс свидетельствует о том, что можно улучшить ситуацию и что это происходит. В таких странах, как Индонезия, где правительство привержено целям борьбы с коррупцией, наши ресурсы и опыт способны изменить ситуацию.

Во-вторых, мы внедряем новую систему, призванную свести к минимуму риск коррупции в рамках финансируемых Всемирным банком проектов. Многие из элементов этой новой системы были разработаны именно здесь, в Индонезии, нам очень хотелось бы, чтобы они были внедрены также в других странах. Мы намерены включить в состав наших постоянных представительств во многих странах специалистов по борьбе с коррупцией, которые будут сотрудничать с местными учреждениями, такими как государственные органы аудита и антикоррупционные комиссии, борясь со злоупотреблениями в рамках финансируемых нами проектов и способствуя совершенствованию системы государственных закупок. Кроме того, мы внедряем новый подход к разработке наших проектов, с тем чтобы в них с самого начала были предусмотрены стимулы и возможности для борьбы с коррупцией.

Во время этого короткого визита я увидел, как пережившие цунами жители провинции Ачех работают в рамках разработанных и реализуемых собственными силами проектов восстановления пострадавших районов, как вдовы используют механизмы микрофинансирования, стараясь улучшить жизнь своих семей, я беседовал с сельскими жителями на Сулавеси, которые решают, какими проектами развития следует заниматься. Во всех этих проектах общины самостоятельно решают, во чтó должны инвестироваться средства. Они следят за тем, как и на что расходуются средства, и наблюдают за результатами работы в рамках проектов. Результаты – более высокая отдача от каждой рупии, а также очевидное снижение уровня коррупции.

Мы разрабатываем стратегии борьбы с коррупцией в рамках финансируемых Банком проектов и публикуем эти стратегии на наших сайтах в Интернете, с тем чтобы наши партнеры и другие заинтересованные стороны смогли увидеть, что предпринимается нами для того, чтобы наши ресурсы не использовались не по назначению. Мне кажется, я уже отметил, что в этом процессе одним из лидеров является Постоянное представительство Банка в Джакарте, и я хотел бы поблагодарить их за это. Мы также расширяем круг полномочий и возможности нашего отдела, занимающегося расследованиями, с тем чтобы он располагал необходимым персоналом, навыками и ресурсами для выявления мошенничества и принятия мер по обвинениям в коррупции в рамках финансируемых Банком проектов, особенно проектов, связанных с повышенным риском.

И в-третьих, мы намерены продолжать укреплять партнерские отношения со многими группами, заинтересованными в повышении эффективности управления. Одним из важнейших партнеров во всех странах мира является частный сектор. В то время как некоторые влиятельные фирмы могут пользоваться недостатками управления, стараясь в собственных интересах повлиять на справедливую конкуренцию, частный сектор в целом оказывается в наибольшем проигрыше там, где широко распространена коррупция, а правовые нормы нарушаются. От этих убытков частного сектора в конечном итоге страдает все общество, поскольку они отрицательно влияют на экономический рост и создание рабочих мест. Мы намерены более тесно сотрудничать с фирмами и физическими лицами, стараясь выявлять случаи неправомерного использования средств в рамках финансируемых Банком проектов в частном секторе.

Еще одним важным партнером являются многосторонние банки развития, с руководителями которых я встречался несколько недель назад. Мы приняли решение разработать общий подход к решению проблемы коррупции. Я думаю, впервые все мы назвали эту проблему серьезным препятствием на пути сокращения бедности и теперь работаем над общей стратегией, которая предусматривает выявление фирм, замеченных в коррупции в рамках финансируемых нами проектов, и внесение их в “черный список”, а также обмен информацией о таких фирмах. Если кто-то обокрал одного из нас, надо сделать так, чтобы его жертвой не стал кто-нибудь другой. Я считаю, было бы хорошо, если бы все организации развития публиковали информацию о таких фирмах и физических лицах, замешанных во взяточничестве в рамках проектов, как это делает Всемирный банк.

Коррупция – это проблема, которая должна решаться не только развивающимися странами. Огромная ответственность лежит на развитых странах. Действительно, в любой операции, в которой имеет место коррупция, участвуют по меньшей мере две стороны, а часто и больше, и зачастую те, кто дает взятки, представляют развитые страны. Этим странам необходимо более активно бороться с этим злом. Им необходимо сделать все возможное для того, чтобы помешать переводу незаконно присвоенных денежных средств на счета в зарубежные банки и чтобы призвать к ответу частные фирмы, “экспортирующие” коррупцию в страны с формирующимися рынками.

Во всех странах одним из важнейших наших партнеров является гражданское общество. Мы будем продолжать сотрудничать с организациями гражданского общества, поскольку они играют решающую роль в обеспечении подотчетности правительства. Завтра я буду встречаться с руководителями, я думаю, крупнейших в мире мусульманских организаций, объединяющих миллионы жителей Индонезии. Мы, в частности, обсудим планы сотрудничества Всемирного банка с этими крупными и важными  организациями гражданского общества, с тем чтобы доллары, получаемые общинами в порядке внешней помощи, приносили пользу именно тем, для кого они предназначены.

В заключение я хотел бы отметить, что только лишь принудительные меры не способны искоренить коррупцию. То, как много нам удается сделать, и то, насколько успешно мы действуем, зависит от желания правительств и гражданского общества создать надлежащие условия для стабильного, неуклонного и устойчивого развития. Наиболее важные изменения происходят тогда, когда меняется менталитет людей. Во многих странах люди уже не так терпимо относятся к коррупции, как в прошлом. Растущий средний класс, формирующийся независимо от правительства, все более настойчиво требует от правительства более эффективных действий. Благодаря расширению систем социальной защиты даже малоимущие граждане становятся менее зависимыми от тех, кто традиционно пользуется влиянием. Радует то, что здесь, в Индонезии, социально-экономические достижения последних 40 лет создали такие условия, в которых необходимо правительство, способное эффективно выполнять свои функции. Народ Индонезии понимает, что прозрачная и подотчетная государственная власть повышает шансы обуздания коррупции, улучшения качества жизни и обеспечения лучшего будущего для грядущих поколений.

Насколько мне известно, такого же мнения придерживается вновь избранный мэр города Депок, Нурмахумди Исмаил, который сказал: “Я мечтаю о том, чтобы мои сотрудники перестали думать о том, что в их руках находится власть, и стали считать себя слугами народа”.

Несмотря на множество проблем, я полон оптимизма относительно будущего этой великой страны и хотел бы направить всю энергию Всемирного банка на оказание вам содействия в эти волнующие времена.

Сегодня утром я побывал на могиле моего хорошего друга Нурхолиса Маджида, который более широко известен как Как Нур. Его жизнь, закончившаяся преждевременно лишь несколько месяцев назад, помогает объяснить, почему я так люблю эту страну, и почему я возлагаю такие большие надежды на ее будущее. Это был исключительно талантливый и глубоко человечный человек, имевший непоколебимые убеждения. Когда два года назад он подумывал о том, чтобы выставить свою кандидатуру на президентских выборах, он сформулировал 10 принципов, которыми должно руководствоваться правительство. Первыми двумя принципами были “обеспечение надлежащего управления” и “поддержание законности”. Я верю в эти принципы, причем не только применительно к Индонезии – я считаю их важнейшими принципами, на которых должны основываться отношения Группы Всемирного банка со всеми нашими партнерами. С этими принципами согласны и мы, и руководство вашей страны, и ее народ, и у нас есть все основания для того, чтобы надеяться на лучшее. Спасибо вам.