Que dira-t-on en 2018 des événements qui se sont déroulés cette année ?
Cela dépend de ce que nous allons faire.
Septembre a été un mois difficile d'une année marquée par l’instabilité. L'effondrement des marchés des capitaux, du crédit et du logement. Les tensions persistantes exercées par la cherté des denrées alimentaires et des combustibles. Les anxiétés suscitées par l'économie mondiale.
Au cours de l'année passée, la plupart des pays en développement ont affiché une robuste croissance malgré un contexte turbulent. En fait, de grands pays en développement ont alimenté un autre moteur de croissance. Leur PIB a augmenté, en moyenne, au taux record de 7,9 % en 2007 et pourrait croître de 6,6 % en 2008, ce qui reste remarquable.
Mais les progrès ne profitent pas à tous. La flambée des prix des denrées alimentaires et des combustibles fait tomber les plus vulnérables dans une zone dangereuse.
Les gens souffrent. Les familles craignent les jours qui viennent.
Les événements du mois de septembre pourraient complètement changer la donne pour de nombreux pays en développement. Une chute des exportations ainsi que des entrées de capitaux provoquera un fléchissement des investissements. Le ralentissement de la croissance et la dégradation des conditions financières, conjuguée à un resserrement monétaire, entraîneront la faillite d’entreprises et créeront peut-être des situations d'urgence dans le secteur bancaire. Pour certains pays, ces dérapages seront les précurseurs de crises de la balance des paiements. Comme c'est toujours le cas, ce sont les plus pauvres qui sont les moins à même de se défendre.
L'Amérique se focalise sur Wall Street et l’impact de ses actions sur le citoyen ordinaire, mais le problème déborde largement de ce cadre. Les mesures prises pour faire face à cette crise devront être de plus grande envergure et de portée mondiale.
Certains, en divers points du globe, blâment le libre marché. D'autres s’enquièrent des défaillances des institutions publiques. Nombreux sont ceux qui dénonceront les erreurs des États-Unis, l'architecte de l'économie mondiale actuelle.
Nous ne pouvons pas revenir sur le processus de mondialisation. Nous ne pouvons pas non plus laisser la crise nous faire oublier les opportunités futures.
Nous devons tirer les leçons du passé pour construire l'avenir. Nous devons moderniser le multilatéralisme et les marchés pour appuyer une économie mondiale en mutation.
Nous devons promouvoir une mondialisation dans le cadre de laquelle les opportunités et les responsabilités seront plus largement partagées. Sinon, la structure que nous édifierons ne sera qu'un château de cartes.
Le multilatéralisme, lorsqu’il fonctionne de manière optimale, offre aux pays désireux et à même de prendre ensemble des mesures constructives la possibilité de s’asseoir autour d’une table pour trouver des solutions.
J'ai une expérience concrète des rouages du multilatéralisme. Depuis plus de 20 ans, je participe aux efforts déployés pour faire fonctionner le système international. La semaine prochaine, durant les Assemblées annuelles de la Banque et du FMI, j’examinerai ce que signifient les événements des 12 derniers mois pour le Groupe de la Banque mondiale. Aujourd'hui, toutefois, face à la crise que nous traversons et à la perspective des très prochaines élections, je brosserai un tableau plus large.
II. Transformation de l'économie politique mondiale
Pour comprendre la crise actuelle, nous devons examiner ce qui s'est passé au cours des 20 dernières années.
La mondialisation et les marchés actuels témoignent des transformations considérables qui se sont produites au niveau des technologies de l'information et des communications, des flux financiers et commerciaux, de la mobilité de la main-d'œuvre, de l'interconnectivité mondiale — « l’abolition des distances » et l’apparition de vastes forces compétitives.
Mais même ces transformations ne font pas ressortir le plus important : au cours des 25 dernières années, la population associée à l'économie de marché mondiale est passée d'environ un milliard à quatre ou cinq milliards d’êtres humains. Les marchés d’exportation fournissent un emploi à plus de 800 millions de personnes. Ces augmentations sont phénoménales pour une période de temps relativement courte.
La concurrence associée à la mondialisation, l'expansion considérable de la population active mondiale et la faiblesse relative des prix des produits de base ont conjugué leurs effets pour produire un autre phénomène : un âge d'or pour les responsables des banques centrales. Ceux-ci, grâce à l'effet d'amortissement sur les prix des mutations observées, sont devenus des magiciens technocrates — et leur magie nous a plu.
La souplesse des politiques monétaires et l'abondance des liquidités ont incité les investisseurs à « faire la course au rendement » et à chercher à faire mieux les uns que les autres. Ils ont prêté des fonds et se sont endettés en s’appuyant sur des actifs dont la valeur semblait ne jamais devoir cesser d'augmenter, sans prêter attention au risque de crédit, à la productivité financière des actifs et aux flux de trésorerie. Ces investisseurs n’avaient pas l’intention de conserver ces actifs suffisamment longtemps pour se soucier de leur rentabilité. Et même lorsqu'ils s'en sont inquiétés, leur part était « garantie » par des assurances « fondées » sur le niveau élevé des prix de ces mêmes actifs.
Lorsque la bulle de l'internet a éclaté, alors que la crise immobilière et bancaire se prolongeait au Japon, un déluge de liquidités s'est répandu jusque dans les pays en développement, en particulier ceux dont les monnaies étaient rattachées au dollar. Les prix des produits de base ont chuté lorsque l'Union soviétique s’est effondrée, ce qui s’est soldé par un sous-investissement, en particulier dans les hydrocarbures et les métaux ; et puis ils ont grimpé en flèche en réponse à la demande de pays en développement assoiffés de matières premières. La situation des combustibles et celle des produits alimentaires sont devenues de plus en plus inextricablement liées parce que la part de l’énergie disponible utilisée par la production alimentaire et par les transports a augmenté et que les consommateurs de produits alimentaires et d'énergie ont commencé à se faire concurrence. Un signe précurseur d’une crise aliments contre pétrole. Et cette année, la crise a éclaté.
La hausse des prix pourrait faire retomber dans la pauvreté une centaine de millions de personnes dans les pays en développement. Nous courons le risque de voir resurgir l’inflation, des crises de la balance des paiements et des restrictions budgétaires.
Les capitaux internationaux proviennent également de nouvelles sources. Le boom des produits de base, en particulier dans le secteur de l'énergie, s'est traduit par des recettes considérables qui ont été placées dans des fonds souverains. Après le traumatisme des années 1997-98, certains pays en développement, déterminés à ne jamais se retrouver dans une telle situation, ont géré les taux de change de manière à créer des réserves considérables. Cette accumulation d’épargne a servi à créer d'autres fonds souverains.
Les mutations observées au niveau de la population active, de la liquidité financière, des marchés des produits de base et des fonds souverains sont les manifestations d'une transformation encore plus importante : la montée en puissance de nouvelles économies.
Les opérations de ces puissances en mouvement dans le cadre de l'économie mondiale en ont fait des « parties prenantes » du système mondial. La Chine est maintenant la troisième entité commerciale au monde. Au fur et à mesure que la classe moyenne se développera en Asie, les épargnants qui la constituent deviendront d’importants investisseurs de sociétés de pays développés, ce qui renforcera encore les interconnections mondiales.
Ces puissances montantes veulent se faire entendre. Elles veulent savoir quel rôle elles pourront jouer dans la formulation des nouvelles règles qui régiront l'économie mondiale. Elles ont fait preuve de leur compétitivité, mais elles pressentent que les parties prenantes établies de plus longue date s'efforceront de les contenir, que ce soit en maintenant les règles passées du commerce et des finances, ou en imposant de nouvelles règles au titre du changement climatique et de la protection de l'environnement.
Les économies développées « parties prenantes » profitent de ces transformations — mais elles se sentent aussi menacées par elles. Les économies en développement en ascension offrent de multiples pôles de croissance qui facilitent le redressement des pays développés et leur ouvrent de nouvelles perspectives, mais ces mêmes économies sont aussi présentées sous un jour alarmant par ceux qui cherchent à semer un vent de panique. À l'évidence, si l'on considère que leur taux de croissance moyen s'est établi aux environs de 6,6 % entre 1997 et 2007, quelque 25 pays d'Afrique subsaharienne, qui comptent près des deux tiers de la population de la région, brossent un tableau qui permet d’escompter l’apparition d’un autre pôle de croissance au cours des prochaines décennies. Ce pourrait être une avancée majeure qui, non seulement contribuerait à surmonter la pauvreté et à poursuivre le développement, mais aussi permettrait à des talents et à des énergies multiples de se manifester.
Mais cette avancée ne se produira pas si nous n’avons pas l'imagination et le courage nécessaires pour résister, ici même, à un courant d’isolationnisme économique et pour fournir l’impulsion qui aidera à y parvenir. Les difficultés et les craintes financières et économiques renforceront la tendance au repli. Certains pensent que les règles du jeu — la formulation de plans de sauvetage financier, les décisions concernant les taux de change, le commerce, l'immigration et l’aide extérieure – ne prennent pas en compte leurs besoins alors que ceux qui jouissent de revenus élevés semblent être en mesure de profiter des changements. Nombreux sont ceux qui craignent que les anciens « filets de sécurité » mis en place pour aider la population à s’adapter aux changements ne soient totalement obsolètes. Le programme d'action — non pas seulement les retombées des plans de sauvetage financier — doit être pris en main par de nouveaux leaders.
III.Une sombre période pour le multilatéralisme et les marchés
Les événements survenus cette année sont un rappel à la réalité.
Le multilatéralisme et les marchés traversent une sombre période.
Lorsque les prix alimentaires sont montés en flèche, les marchés agricoles ont commencé à se disloquer sous les pressions politiques. Une quarantaine de pays ont frappé d’interdictions ou de restrictions les exportations de produits alimentaires, d'autres ont imposé des contrôles de prix, ont rompu des contrats et arrêté les transactions. L'ONU a déployé des efforts considérables pour amener les pays à doubler leurs contributions à l'aide alimentaire destinée à ceux qui sont le plus dans le besoin. Les nations pauvres ont eu toutes les peines du monde à procurer des semences et des engrais à leurs agriculteurs. Ils ont tenté de créer à la hâte des « filets de sécurité » pour les groupes de populations les plus vulnérables. La pauvreté, la faim et la malnutrition ont empiré.
Alors que le système agricole mondial s’est enlisé, l'Organisation mondiale du commerce est partie à la dérive dans des eaux dangereuses. Le cycle des négociations de Doha a échoué.
Les négociations sur les changements climatiques organisées dans le contexte de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques souffriront de la discorde qui règne à l'OMC, car celle-ci exacerbera les tensions entre économies développées et économies en développement. Dans le meilleur des cas, ces négociations seront difficiles.
En outre, le projet de loi « cap-and-trade » proposé pour plafonner les émissions et échanger les quotas pour faire face aux changements climatiques, qui n'a pas été adopté par le Sénat des États-Unis cette année, laisse présager le prochain défi qui surgira dans le contexte du multilatéralisme et des marchés. Pour éviter que les industries dont les émissions sont plafonnées ne se retrouvent dans une situation de concurrence défavorable, le projet de loi invoquait des protections commerciales contre les exportateurs non assujettis à de tels plafonds.
Les besoins augmentent, mais le système d'aide internationale ne soutient pas le rythme.
Les bailleurs de fonds apportent idées, énergie et ressources, mais ils peuvent compromettre l'adhésion nationale des pays en développement et, partant, l'efficacité de l'aide. En 2006, ils ont procédé à plus de 70 000 transactions d’aide au titre de projets dont le montant s’est établi, en moyenne, à seulement 1,7 million de dollars. L'année dernière, les pays en développement ont reçu, en moyenne, 260 visites de bailleurs de fond. Le Viet Nam en a compté 752.
Les gouvernements nationaux semblent de plus en plus préférer accorder leur aide au nom de leur pays plutôt que par le biais de mécanismes multilatéraux qui encouragent une action cohérente et favorisent l'obtention de l'adhésion locale. Il est vrai que, globalement, le G-7 est loin d'avoir honoré l’engagement qu'il a pris à Gleneagles de renforcer son aide au développement.
Les sociétés et les marchés des capitaux privés continueront d'être les principaux moteurs de la croissance et du développement dans le monde. Toutefois, les systèmes financiers du monde développé, en particulier aux États-Unis, ont révélé des failles béantes après avoir subi des pertes colossales.
L'architecture internationale conçue pour faire face à ces situations craque et gémit sur ses fondations. La transformation peut être la plus frappante par rapport à ce que j'ai pu observer dans les années 80 lorsque j'étais au Trésor des États-Unis est la perte d'influence du G-7. Celui-ci jouait autrefois un rôle précieux de coordination des politiques, concrétisé, notamment, par les accords du Plaza et du Louvre. Mais les sommets économiques accordent de longue date la priorité au protocole plutôt qu'à l'action publique. Je continue d'espérer que les réunions des ministres des Finances permettront de piloter sur une base multilatérale les efforts menés face aux problèmes économiques et financiers mondiaux. Le forum est toutefois bien loin de répondre à cette attente.
IV.Un nouveau réseau multilatéral pour une nouvelle économie mondiale
Alors même que les États-Unis et le monde s'évertuent à sortir de la crise actuelle, il nous faut contempler un avenir plus lointain : nous avons besoin d'un nouveau réseau multilatéral pour servir une nouvelle économie mondiale.
La génération de Bretton-Woods nous a laissé un double héritage. Elle nous a légué des institutions internationales et des régimes mondiaux — plus ou moins performants et fonctionnels. Mais aussi, et surtout, elle nous a transmis les grands principes et la détermination intellectuelle et politique de mener une action multilatérale pour résoudre les problèmes qui peuvent se poser de manière à en tirer des opportunités nouvelles.
Certains invoquent la nécessité d'une démarche nouvelle pour le XXIe siècle, mais nombreux sont ceux qui se raccrochent aux modèles du milieu du XXe siècle.
Le nouveau multilatéralisme, comme le demande notre époque, devra être un réseau souple et non pas un système fixe ou unitaire. Il devra exploiter au maximum les points forts d'intervenants et d'institutions, publiques et privées, dont les actions sont interconnectées et se chevauchent.
Nous avons vu que les économies nationales qui s'adaptent le plus facilement font le mieux face aux chocs et aux changements qui se produisent inévitablement ; il s’ensuit que le système multilatéral doit se caractériser par sa flexibilité. Il doit également recourir aux marchés et aux incitations pour les organisations du secteur privé et les particuliers, les organismes à but lucratif et les ONG de la société civile.
Le nouveau multilatéralisme doit respecter la souveraineté nationale, tout en reconnaissant que de nombreux problèmes ne s’arrêtent pas aux frontières nationales.
Le nouveau réseau multilatéral doit être pragmatique. Sa mission fondamentale consiste à promouvoir la coopération en encourageant les intervenants à échanger leurs vues sur des questions d'intérêt, nationales et internationales. Souvent, le simple fait de partager des informations marque un pas en avant.
Nous devons ensuite encourager la recherche d'intérêts mutuels. Parfois, des incitations peuvent promouvoir ces derniers —et les institutions internationales peuvent catalyser l’action. La recherche de solutions concrètes à des problèmes promeut une culture de coopération.
Notre nouveau multilatéralisme doit viser à établir un sentiment de responsabilité partagée de la santé de l'économie politique mondiale. Cela signifie — principalement et fondamentalement — qu'il doit faire participer ceux qui ont tout à perdre ou à gagner dans cette économie, ceux qui sont prêts à partager les responsabilités tout autant que les avantages de son maintien en bonne santé.
Nous devons redéfinir le multilatéralisme économique au-delà du cadre traditionnel de la finance et du commerce. L'évolution de l'économie mondiale exige que nous adoptions une perspective plus large. Aujourd'hui, l'énergie, les changements climatiques et la stabilisation d’États fragiles et sortant d'un conflit sont autant de problèmes économiques. Ces questions rentrent déjà dans le cadre du dialogue sur la sécurité internationale et sur l'environnement. Elles doivent également rentrer dans celui du multilatéralisme économique.
V. Priorités
Un nouveau Groupe de coordination
Le nouveau multilatéralisme continuera de s’appuyer principalement sur le leadership national et sur la coopération. La dimension nationale est importante.
Le G-7 ne fonctionne pas. Nous avons besoin d’un groupe mieux adapté à une ère nouvelle.
Le G-20, quoique précieux, a une structure trop lourde pour que sa réflexion puisse déboucher sur une action concrète.
Il nous faut un groupe restreint de ministre des finances qui assument la responsabilité d’anticiper les difficultés, d’échanger des informations et des points de vue, de s’enquérir de leurs intérêts mutuels, de mobiliser les énergies pour régler les problèmes, et, à tout le moins, de gérer les différences.
Dans le domaine de la coopération financière et économique, nous devrions envisager la création d’un Groupe de coordination qui réunirait l’Afrique du Sud, l’Arabie saoudite, le Brésil, la Chine, l’Inde, le Mexique, la Russie, et les pays actuellement membres du G-7.
Les membres de ce Groupe de coordination représenteraient plus de 70 % du PIB mondial, 56 % de la population du globe, 62 % de l’énergie produite à l’échelle de la planète, les pays émettant le plus de carbone, les principaux bailleurs d’aide au développement, les grands acteurs régionaux, et les plus gros opérateurs sur les marchés internationaux des capitaux, des produits de base et des changes.
Mais ce Groupe de coordination ne serait pas un G-14. Nous ne créerons pas un nouveau monde en reconstruisant l’ancien. Ce groupe ne devrait pas compter un nombre de membres fixe, mais être souple et capable d’évoluer au fil du temps. Il pourrait accueillir de nouveaux membres, en particulier des pays dont l’influence grandissante va de pair avec la volonté d’assumer leur part de responsabilité.
Ce nouveau Groupe de coordination devrait tenir des réunions et des vidéoconférences à intervalles réguliers pour promouvoir un sentiment de responsabilité collective. Les délégués devraient avoir des discussions fréquentes et informelles, qui s’appuieraient sur un système de consultations bilatérales en réseau, au sein du groupe et avec des acteurs extérieurs. Il nous faut un Facebook pour la diplomatie multilatérale dans le domaine économique.
Le FMI et le Groupe de la Banque mondiale, éventuellement en collaboration avec l’OMC, peuvent apporter un appui à ce Groupe de coordination. Nous pouvons identifier les nouveaux problèmes qui se posent, conduire des analyses, proposer des solutions et mettre nos États membres plus nombreux à contribution pour former des coalitions qui s’attaquent aux dossiers à traiter.
Les membres du Groupe de coordination devront toujours agir par l’intermédiaire des institutions et des régimes internationaux, auxquels participent d’autres États. Les souverainetés seront respectées. Mais avec ce groupe restreint, les pays seraient plus susceptibles de collaborer pour s’attaquer à des problèmes qui transcendent les frontières nationales.
Nous avons besoin d’un tel mécanisme pour que les pays en situation d’échec ne soient plus abandonnés à leur sort¾avec toutes les conséquences que cela comporte aux plans humain, économique et politique, pour eux-mêmes et pour leurs voisins. Nous en avons besoin pour pouvoir anticiper les problèmes mondiaux, et non pas seulement pour remettre les choses en ordre après coup. Nous en avons besoin pour cultiver l’habitude du dialogue et les relations de confiance qui doivent être établies avant que la crise n’éclate. Nous en avons besoin pour forger des solutions multilatérales.
Finance internationale et développement
Nous avons vu le côté sombre de la mondialisation. Il nous faut maintenant en promouvoir les aspects positifs.
Cet effort devra commencer ici même. L’an prochain, les États-Unis s’emploieront activement à remettre en ordre le système de réglementation et de supervision financière qui a failli à sa mission. Les procédures de compensation et de règlement devront être améliorées. Les règles en matière de transparence, de capital, d’effet de levier, de comptabilité, et surtout maintenant, de liquidité, doivent être modernisées.
Nous devons nous demander pourquoi un aussi grand nombre d’institutions assujetties à une réglementation et une supervision rigoureuses se sont fourvoyées. Tout modèle basé sur les risques, indépendamment de son degré de complexité et de la supervision dont il fait l’objet, dépend fondamentalement des hypothèses sur lesquelles il repose. Que se passe-t-il lorsque ces hypothèses se révèlent fausses ?
Les changements de situation qui déclenchent les défaillances dépendront de plus en plus des évolutions de l’économie mondiale. C’est à cause de cette interdépendance que la crise est internationale, c’est pourquoi les réformes devront être multilatérales.
Le Forum de stabilité financière (FSF), présidé de manière émérite par Mario Draghi de la banque d’Italie, a commencé à s’attaquer à ces problèmes. Mais le FSF se concentre sur les pays de l’OCDE. Or, ces questions de supervision financière devront être traitées dans un cadre multilatéral plus vaste, que ce soit sous la forme d’un Forum élargi, de relations plus étroites entre le FSF et le FMI, ou du Groupe de coordination.
Nous devons soutenir la mise en place par le FMI d’un système d’alerte précoce pour l’économie mondiale, qui soit axé sur la prévention et pas seulement sur la solution des crises.
Les ondes de choc nées de la crise financière qui a éclaté en septembre aux États-Unis se propagent à travers l’économie mondiale. La dure réalité est que les pays en développement doivent se préparer à une chute des échanges, des apports de capitaux, des envois de fonds des travailleurs émigrés et des investissements domestiques, ainsi qu’à un ralentissement de la croissance.
Les pays dont la situation budgétaire et la balance des paiements sont solides doivent être encouragés à relancer la demande intérieure par la consommation et l’investissement. Mais il en est d’autres qui ont une marge de manœuvre budgétaire limitée, des déficits courants hasardeux, des problèmes de balance des paiements ou un secteur financier en danger, ou qui sont confrontés à ces quatre difficultés à la fois. Le FMI et les banques de développement devront leur apporter une aide. En ce qui concerne quelques grands pays menacés, le Groupe de coordination et les pays désireux d’aider devraient agir de concert avec le FMI et les banques pour fournir un appui subordonné à la mise en œuvre de réformes qui replaceront ces pays sur une trajectoire de croissance durable.
Il faut aussi que le FMI joue en permanence un rôle dans le système des changes mondiaux qui aille au-delà de sa mission de surveillance. Comme Jean Pisani-Ferry l’a écrit récemment, un grand nombre de pays en développement ne sont pas encore prêts à laisser leur monnaie flotter librement, au motif d’une libéralisation financière incomplète ou parce qu’ils s’inquiètent d’un ajustement incontrôlé. Le FMI, avec l’aide du Groupe de coordination, pourrait leur proposer d’autres options, par exemple arrimer leur taux de change à un panier de monnaies ou de produits de base. Nous devons nous préparer à la mise en place, à terme, d’un système financier international qui comptera plusieurs monnaies de réserve, auxquelles d’autres monnaies seront rattachées par différentes formules.
Le nouveau multilatéralisme doit attacher autant de valeur au développement mondial qu’à la finance internationale. Tant que nous n’aurons pas créé une mondialisation plus solidaire, le monde restera instable, indépendamment de l’ampleur des plans de sauvetage financier.
Tout comme un portefeuille de placements diversifié, une économie multipolaire est source de stabilité et d’opportunités. Mais si nous voulons promouvoir une croissance plus solidaire et durable, il nous faut repenser l’aide.
Il y a deux semaines, aux Nations Unies, les partenaires internationaux ont mobilisé 16 milliards de dollars pour financer des projets de développement. Cet argent est essentiel, et il nous en faut davantage pour atteindre les objectifs de développement pour le Millénaire.
Mais il nous faut aussi voir les choses dans une optique plus large. Nous devons être à l’écoute des Africains, qui sont de plus en plus nombreux à nous dire qu’ils veulent avoir accès à des marchés et à des opportunités, et non dépendre de l’aide. Les capitaux et les marchés privés resteront les moteurs de la croissance. Au-delà des projets et des programmes, nous devons rechercher de nouveaux moyens concrets de promouvoir le développement. Nous avons besoin d’instruments novateurs et de services d’intermédiation qui aident à relier les fonds souverains à des investissements de portefeuille en Afrique ; à créer des marchés obligataires en monnaie nationale dans les pays émergents ; à gérer les risques de développement grâce à des programmes d’assurance contre les catastrophes et les phénomènes météorologiques extrêmes et à soutenir les petits producteurs ; à démontrer la viabilité des partenariats public-privé pour financer l’aménagement d’infrastructures ; et à élargir la gamme des instruments d’aide, depuis les engagements anticipés destinés à financer la mise au point de produits pharmaceutiques permettant de sauver des vies humaines jusqu’à la conversion des conditions de crédit.
Alors que la mise en place des marchés et des institutions s’inscrit dans une perspective à moyen ou à long terme, le nouveau multilatéralisme a besoin de mécanismes qui permettent de venir en aide beaucoup plus rapidement et efficacement aux plus vulnérables en temps de crise. Le nouveau mécanisme de financement rapide de 1,2 milliard de dollars créé par la Banque mondiale pour aider les populations menacées par la hausse des prix alimentaires en est un bon exemple.
Un autre exemple est celui de la réforme de l’aide alimentaire. En modernisant quelque peu le cadre de l’appui fourni par les bailleurs de fonds au Programme alimentaire mondial¾par exemple en finançant les activités de base ou en accordant des financements pluriannuels et en ouvrant une ligne de crédit¾il serait possible d’utiliser les instruments du marché financier pour aider le PAM à gérer les risques opérationnels, de marché et de liquidité. Une collaboration avec l’Organisation météorologique mondiale aiderait le PAM et la Banque à mieux se préparer, à réduire les coûts et à accroître la rapidité de leurs interventions. Il nous faut également un accord international par lequel les pays s’engagent à ne pas interdire l’exportation de denrées alimentaires et à ne pas imposer de taxes prohibitives sur les achats à vocation humanitaire, ainsi qu’un accord en vertu duquel ils utiliseraient leurs stocks nationaux en cas de hausse excessive des prix résultant de comportements de thésaurisation ou de spéculation. Ces instruments de gestion des risques seront au XXIe siècle ce qu’était autrefois l’accumulation de réserves alimentaire importantes à des fins de sécurité. Mais nous avons besoin de leadership politique pour venir à bout des anciens modèles bureaucratiques.
Le Groupe de la Banque mondiale doit aussi s’adapter plus rapidement à l’évolution des besoins de ses clients et des intérêts de ses actionnaires. Nous devons mieux faire cadrer notre mode de gouvernance avec les réalités du XXIe siècle. Au-delà des premières réformes engagées dans le domaine de la voix, de la représentation et de la responsabilité, je constituerai un Comité de haut niveau qui sera chargé d’étudier la modernisation des structures de gouvernance du Groupe de la Banque mondiale, de sorte que nous puissions opérer de façon plus dynamique, efficace, efficiente et légitime dans une économie politique mondiale nouvelle. Je me félicite qu’Ernesto Zadillo ait accepté de diriger ces travaux. Je lui ai demandé de collaborer avec nos collègues du Fonds qui examinent les questions de gouvernance au FMI.
En 1944, à Bretton-Woods, les Pères fondateurs du multilatéralisme économique ont saisi la chance qui s’offrait à eux de construire un avenir meilleur. Nous ne saurions être moins ambitieux aujourd’hui.
L’OMC et le système d’échanges internationaux
Les négociations de Doha sur le commerce mondial à l’OMC sont moribondes. Il est crucial que l’OMC et le système d’échanges internationaux ouvert ne soient pas enterrés avec elles.
Les négociations commerciales se poursuivront dans d’autres forums. Des travaux récents montrent que les négociations portant sur des accords de libre-échange peuvent contribuer à l’ouverture des marchés. Mais les accords de libre-échange et les accords préférentiels de nature restreinte peuvent nuire à la libéralisation des échanges mondiaux. Ces accords devraient être liés à des disciplines mondiales. Et le système multilatéral reste le seul moyen de combattre les aides agricoles qui faussent les échanges et qui représentent encore quelque 260 milliards de dollars par an.
Le contentieux à l’OMC fait des gagnants et des perdants. Si un équilibre n’est pas restauré avec des négociations où toutes les parties seraient gagnantes, l’organisation ne sera plus connue que pour ses contentieux et perdra probablement ses soutiens. Les pays membres de l’OMC devront réfléchir aux moyens à mettre en œuvre pour continuer de promouvoir la libéralisation des échanges mondiaux.
Une solution serait de replacer l’aide à la facilitation des échanges dans le cadre non plus de négociations, mais d’un plan de développement. Les possibilités de réduction du coût des échanges vont bien au-delà de ce qui peut être fait au niveau des droits ou des barrières commerciales. Les indicateurs commerciaux et logistiques du rapport Doing Business de la Banque mondiale posent un diagnostic préliminaire. Des organismes régionaux comme l’APEC montrent concrètement la voie à suivre.
Nous pouvons aider les pays à simplifier et à harmoniser les procédures et la documentation associées à la chaîne d’approvisionnement. Les pays peuvent appliquer les techniques de gestion des risques aux inspections à la frontière et aux formalités douanières, avec l’aide de systèmes informatiques. Et nous pouvons renforcer les capacités, les technologies et l’accès au financement des échanges.
Au départ, la logique multilatérale des négociations du GATT, qui a donné naissance à l’OMC, voulait que les pays « négocient des droits ». Alors même qu’il aurait été dans l’intérêt économique des pays d’abaisser les tarifs et de réduire les coûts, il s’est avéré nécessaire pour des raisons politiques de « négocier » les barrières voulues par des groupes protégés.
Un nouveau programme de développement et d’aide à la facilitation du commerce mettra l’intérêt qu’a chaque pays à abaisser le coût des échanges au service de l’intérêt multilatéral qui est de promouvoir une plus grande intégration, des gains d’efficacité et davantage d’opportunités, autrement dit de créer des emplois, de stimuler la croissance et de réduire la pauvreté. À mesure qu’exportateurs et importateurs développeront leurs activités, ils pourront plaider plus vigoureusement pour des négociations visant à libéraliser les échanges.
Il s’agit là d’un multilatéralisme qui avance à pas concrets, partout où c’est possible.
Énergie et changement climatique
Le nouveau réseau multilatéral doit également considérer qu’énergie et changement climatique sont indissociables. Les marchés énergétiques mondiaux sont en piteux état. Les producteurs, qui craignent un effondrement des prix, hésitent à investir. Les pays consommateurs veulent des prix plus bas, alors que des prix suffisamment élevés encouragent la conservation et l’utilisation plus rationnelle de l’énergie, le recours à des approvisionnements de substitution et la mise au point de nouvelles technologies. Et ce sont les pays et les populations les plus vulnérables, frappés de plein fouet par le renchérissement et la volatilité des prix ainsi que par le changement climatique, qui paient le prix de ce chaos total.
L’essentiel de la production de pétrole est à présent contrôlée par des compagnies pétrolières nationales. Ces fournisseurs ne répondent pas aux signaux du marché de la même manière que les producteurs privés.
Les principaux producteurs et consommateurs d’énergie doivent conclure un « marché mondial ». L’Agence internationale de l’énergie a organisé les consommateurs de l’OCDE, mais elle n’inclut pas les pays qui montent en puissance. Il y a quelques années, la Chine a proposé que les principaux consommateurs d’énergie s’organisent pour traiter plus efficacement avec le cartel des producteurs. C’est une idée qui mérite d’être étudiée, mais dans une perspective plus large.
À tout le moins, les parties à un tel « marché » devraient se communiquer les plans qu’elles ont établis en vue d’accroître les approvisionnements, y compris en énergies autres que le pétrole et le gaz ; de dégager des gains d’efficacité et de réduire la demande ; de faciliter l’approvisionnement énergétique des pauvres ; et d’analyser leurs implications en ce qui concerne la production de carbone et le changement climatique.
Les pays développés doivent mettre au point de nouvelles technologies et les commercialiser pour aider à la fois les pays développés et ceux en développement. Les pays en développement doivent réduire leurs subventions coûteuses et dégager des gains d’efficacité tout en maîtrisant l’instabilité sociale. Éviter que les ressources énergétiques ne deviennent une menace pour la sécurité nationale devrait être l’affaire de tous.
Ce « marché » consistera notamment à fournir aux pays en développement la possibilité d’effectuer des investissements à long terme pour réduire leur vulnérabilité au renchérissement et à la volatilité des prix des carburants, tout en mettant en place des filets de sécurité pour les pauvres. Les investissements dans les énergies propres doivent impérativement s’accompagner d’un meilleur accès à l’énergie. Plus d’un milliard et demi d’êtres humains n’ont pas accès à l’électricité, y compris environ les trois quarts de la population de l’Afrique subsaharienne. À la demande des principaux actionnaires, le Groupe de la Banque mondiale a entrepris d’élaborer une initiative destinée à mettre l’énergie au service des pauvres pour aider les pays les plus défavorisés à satisfaire leurs besoins énergétiques de manière efficace et durable.
Nous pourrions envisager de pousser ce « marché mondial » plus loin. Les pays pourraient avoir collectivement intérêt à gérer une fourchette de prix qui concilie les intérêts de tous, pendant la période de transition vers des stratégies de croissance à plus faible intensité de carbone, un portefeuille d’approvisionnements plus diversifié et une sécurité internationale renforcée.
Il pourrait également se révéler essentiel pour les négociations sur les changements climatiques dans le cadre de la CCCC de conclure des accords multilatéraux sur les contrats à terme dans le domaine de l’énergie pour que la tarification du carbone soit clairement établie. Les pays craignent que dans un monde caractérisé par des coûts, des technologies et des approvisionnements énergétiques incertains, un traité sur les changements climatiques limite leur croissance et leur capacité d’adaptation. La conclusion d’un « marché » entre les principaux producteurs et consommateurs pourrait contrer ces risques, et faciliter ainsi la prise d’engagements à réduire les émissions de carbone.
Un accord dans le domaine des changements climatiques devra également être soutenu par de nouveaux instruments. Il nous faut de nouveaux mécanismes qui encouragent le boisement et qui permettent d’éviter la déforestation, qui soutiennent la mise au point de nouvelles technologies et leur diffusion rapide, qui fournissent un appui financier aux pays plus défavorisés, qui facilitent l’adaptation, et qui renforcent les marchés du carbone.
Il y a deux semaines, la Banque, afin de contribuer à la mobilisation de ressources supplémentaires pour relever ces défis, a organisé une session consacrée à des annonces de contributions qui a permis de lever 6,1 milliards de dollars pour doter de nouveaux fonds d’investissements climatiques.
Le Groupe de coordinations devrait inciter à l’action dans le domaine de l’énergie, de l’environnement et de la mobilisation de ressources financières pour faciliter les négociations aux Nations Unies et la mise en œuvre concrète d’un traité.
États fragiles : Sécuriser le développement
Plus que partout ailleurs, c’est dans les États fragiles ou sortant d’un conflit, dans lesquels vit le milliard d’habitants le plus pauvre, qu’un nouveau réseau multilatéral est nécessaire.
Trop souvent, la communauté du développement traite les États fragilisés ou touchés par un conflit simplement comme des cas de développement plus difficiles. Or, dans ce contexte, il ne faut plus se cantonner aux aspects analytiques du développement, mais bien ériger un nouveau cadre axé sur le renforcement de la sécurité, de la légitimité, de la gouvernance et de l’économie. Il ne s’agit plus de concevoir la sécurité ou le développement au sens habituel de ces deux termes, pas plus qu’il ne s’agit de renforcer ou de maintenir la paix comme nous nous y employons aujourd’hui.
Il s’agit de sécuriser le développement, c’est-à-dire d’assurer à la fois la sécurité des populations et le développement, dans un premier temps pour faciliter le passage d’une situation de conflit à un état de paix, et ensuite pour faire de la stabilité une constante qui permette au développement de prendre racine sur une dizaine d’années et au-delà. Ce n’est qu’en sécurisant le développement que nous pourrons assurer des bases suffisamment solides pour briser l’engrenage de la fragilité et de la violence.
Nous n’avons encore qu’une compréhension limitée des meilleurs moyens de sécuriser le développement—d’intégrer les questions de sécurité, de gouvernance et d’économie pour avoir une action aussi efficace que possible. Les capacités internationales font sévèrement défaut à cet égard.
En fin de compte, ce sont les populations des États fragiles ou sortant d’un conflit qui sont le facteur le plus important. Mais l’aide multilatérale devra être grandement renforcée et s’inscrire beaucoup plus dans la durée pour aider les habitants de ces pays à ne plus être des victimes et à devenir les principaux agents du renouveau. Au-delà d’une aide, il faudra que les forces de maintien de la paix et les praticiens du développement établissent de nouvelles relations en réseau et adoptent une nouvelle approche de la sécurité.
VI. Conclusion
Le mois prochain, les États-Unis éliront un nouveau président. La mission de ce président ne se limitera pas à mener le combat de la stabilisation financière. L’une des principales responsabilités de la prochaine Administration sera de faire face aux conséquences économiques de la crise.
Cette tâche ne concerne pas seulement l’Amérique. Les candidats parlent de renforcer les liens qui unissent l’Amérique et le reste du monde. La manière dont le prochain président des États-Unis s’y prendra pour y parvenir est importante.
Les circonstances nous imposent de moderniser le multilatéralisme et les marchés. Cette nécessité est en fait une chance.
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