ความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนในการศึกษา

โดย แฮรี่ แอนโธนี่ แพทรินอส 

ในปี 2538  สาธารณรัฐโคลัมเบียเริ่มส่งเสริมให้นักเรียนที่มาจากครอบครัวยากจนมีโอกาสเข้ารับการศึกษาในโรงเรียนมัธยมของเอกชนด้วยการนำโครงการคูปองโรงเรียน (school voucher program) มาใช้   สี่ปีต่อมา รัฐบาลโคลัมเบียเริ่มจัดสรรเงินให้เปล่าต่อนักเรียน 1 คนแก่โรงเรียนของรัฐ 25 โรงซึ่งบริหารจัดการโดยหน่วยงานหรือบริษัทเอกชน  (ซึ่งเรียกว่า concession schools ในภาษาอังกฤษ)    โครงการทั้งสองนี้ต่างก็มีเป้าหมายเดียวกัน  คือการขยายโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพให้กับเด็กและเยาวชนผู้ด้อยโอกาส ซึ่งโดยรวมแล้วถือว่าประสบความสำเร็จพอสมควร 

ทั้งสองโครงการดังกล่าวเป็นตัวอย่างของแนวคิดใหม่ที่เรียกว่าความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนในการศึกษา (Public-Private Partnerships หรือ PPP in Education)  แนวคิดนี้เปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมสนับสนุนความพยายามของรัฐที่จะให้บริการทางการศึกษาแก่ประชาชนทั่วไป   รวมทั้งความพยายามที่จะเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาให้แก่เด็กหญิงจากครอบครัวยากจนในประเทศกำลังพัฒนาต่าง ๆ   และปรับปรุงคุณภาพการเรียนรู้ของนักเรียนในทุกระดับด้วย

แนวคิดดังกล่าวกำลังได้รับความสนใจจากผู้กำหนดนโยบายการศึกษาทั่วโลก รวมทั้งในประเทศไทย  

หลักฐานต่าง ๆ ที่ปรากฎอยู่ ณ เวลานี้ชี้ให้เห็นว่า  หากภาครัฐนำแนวคิดดังกล่าวไปปฏิบัติได้อย่างถูกต้อง   วิธีนึ้จะช่วยให้รัฐสามารถเพิ่มโอกาสการเข้าถึงการศึกษาขั้นพื้นฐานของเด็กยากจนและยังช่วยส่งเสริมคุณภาพการศึกษาในระดับอุดมศึกษาได้เช่นกัน   ดังที่ทราบกันดีว่า   การศึกษาขั้นอุดมศึกษามิใช่แค่สำคัญต่อการเรียนรู้ที่จะช่วยให้เยาวชนสามารถออกไปเป็นกำลังที่ดีของชาติหรือเป็นพลเมืองที่ดีของสังคมได้เมื่อถึงวัยทำงานเท่านั้น   แต่การเรียนรู้ที่เกิดขึ้นในรั้วมหาวิทยาลัยยังช่วยให้ปัจเจกบุคคลสามารถพัฒนาความคิดอ่านที่จะส่งผลต่อการดำรงชีวิตของเขาในอีกหลายสิบปีข้างหน้า  รวมทั้งสิ่งที่เขาจะปลูกฝังให้แก่ลูกหลานของเขาด้วยในอนาคต

ขณะนี้ มีโครงการที่ส่งเสริมความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนด้านการศึกษาเกิดขึ้นแล้วกว่า 90 โครงการใน 50 ประเทศทั่วโลก  ซึ่งยังประโยชน์ให้แก่ครอบครัวทั้งที่เป็นครอบครัวรายได้สูงและรายได้ต่ำ    ตัวเลขดังกล่าวแสดงให้เห็นว่าผู้กำหนดนโยบายการศึกษาทั่วโลกเริ่มจะตระหนักดีถึงความจริงที่ว่า   แม้การให้บริการด้านการศึกษาจะเป็นหน้าที่และความรับผิดชอบของภาครัฐทั้งในวันนี้และวันหน้า   แต่รัฐก็ไม่จำเป็นที่จะต้องเป็นเจ้าของโรงเรียนหรือผู้บริหารโรงเรียน   รวมทั้งผูกขาดการให้บริการศึกษาแต่เพียงผู้เดียว

ในทางตรงกันข้าม รัฐอาจจะประสบความสำเร็จมากขึ้นเสียอีกหากรัฐจะทำหน้าที่เป็นเพียง “ผู้ซื้อ” บริการการศึกษา   ในขณะที่ดูแลให้บริการและโครงสร้างพื้นฐานทางการศึกษาซึ่งมีเอกชนเป็นผู้จัดหานั้น   มีคุณภาพสอดคล้องกับภาวะการณ์และความต้องการของประเทศ

การนำแนวคิดความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนในการศึกษานี้มาใช้เปรียบเสมือนเป็นการยอมรับกลาย ๆ ว่า  ยังมีทางเลือกอื่นในการให้บริการทางการศึกษาแก่ประชาชน   นอกเหนือไปจากการที่รัฐเป็นทั้งผู้ให้เงินสนับสนุนและผู้ให้บริการในเวลาเดียวกัน    วิธีหนึ่งที่จะทำให้แนวคิดนี้ใช้ได้ผลก็คือ   รัฐทำหน้าที่เป็นผู้ผลักดันนโยบายการศึกษาแห่งชาติต่อไปและจัดหาเงินทุนสนับสนุนอย่างต่อเนื่อง

แต่ในขณะเดียวกัน ก็เปลี่ยนบทบาทของภาคเอกชนให้เป็นผู้ให้บริการการศึกษาภายใต้สัญญาแทน สัญญาว่าจ้างเหล่านี้โดยปกติจะระบุปริมาณและคุณภาพของการศึกษาที่รัฐต้องการ   มีการกำหนดราคาและเงื่อนไขเพื่อให้การดำเนินงานของเอกชนบรรลุเป้าหมาย  มีรายละเอียดครอบคลุมทั้งการให้ค่าตอบแทนในกรณีที่เอกชนมีผลงานดี  และบทลงโทษหากการดำเนินงานไม่เป็นไปตามเกณฑ์ที่ตั้งไว้   วิธีการเดียวกันนี้ยังสามารถนำไปใช้กับสัญญาเพื่อจัดสร้างและดูแลรักษาอาคารเรียนและศูนย์การเรียนการสอนต่าง ๆ ในระยะยาวได้ด้วย

ประเทศในกลุ่ม OECD หลายประเทศใช้วิธีจัดสรรงบประมาณของรัฐให้กับโรงเรียนเอกชนโดยตรงหรือแก่ครอบครัวต่างๆ ด้วยการให้คูปอง (ซึ่งมีค่าเทียบเท่าเงินสด) สำหรับครอบครัวไปใช้ในการจ่ายค่าเล่าเรียนของบุตรหลาน    เพื่อให้ทางเลือกในการส่งบุตรหลานเข้าศึกษาในโรงเรียนใดก็ได้ตามความต้องการของแต่ละครอบครัว    ในประเทศกำลังพัฒนาบางประเทศ  ภาครัฐจัดสรรงบประมาณไปใช้อุดหนุนโรงเรียนเอกชนด้วยการทำหน้าที่เป็นผู้จ่ายเงินเดือนครู     จัดหาหนังสือเรียนให้แก่เด็ก ๆ   หรือจ่ายเงินให้กับโรงเรียนตามจำนวนนักเรียนที่โรงเรียนนั้น ๆ รับเข้ามาเรียน

โคลัมเบียได้แสดงให้เห็นแล้วว่า  โครงการที่เปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการศึกษานั้นจะสัมฤทธิ์ผลได้เมื่อมีเป้าหมายชัดเจน   นักเรียนชาวโคลัมเบียที่ได้รับคูปองมีโอกาสได้เข้าเรียนในโรงเรียนเอกชนซึ่งอาจมีมาตรฐานการเรียนการสอนดีกว่าโรงเรียนของรัฐ   ในขณะเดียวกัน  การได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐก็ทำให้นักเรียนที่มาจากครอบครัวยากจนสามารถเรียนต่อได้ในระดับสูง ๆ    แทนที่จะต้องออกจากโรงเรียนกลางคันเพราะครอบครัวไม่อยู่ในฐานะที่จะส่งเสียได้    นักเรียนที่ได้รับประโยชน์จากโครงการสองโครงการในโคลัมเบียนั้นต่างก็มีผลการเรียนที่ดีกว่าเดิมและมีโอกาสที่จะเข้าเรียนต่อในระดับอุดมศึกษามากกว่านักเรียนที่ไม่อยู่ในโครงการ  

นอกจากนี้ ยังมีตัวอย่างจากเนเธอร์แลนด์ซึ่งเป็นประเทศที่มีนักเรียนทำคะแนนได้สูงมากทุกครั้งที่มีการประเมินผลการเรียนในกลุ่มประเทศ OECD ก็ว่าได้   ความสำเร็จนี้เกิดขึ้นได้เพราะมีการเปิดโอกาสให้ภาครัฐนำงบประมาณไปใช้อุดหนุนโรงเรียนที่บริหารงานโดยเอกชน   นอกจากนี้  นโยบายดังกล่าวยังเพิ่มการแข่งขันในระบบโรงเรียน  ซึ่งนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพการศึกษาโดยรวมอีกด้วย

เช่นเดียวกับประเทศที่มีรายได้ระดับปานกลางอื่นๆ   ไทยกำลังศึกษาว่า ความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนในการศึกษานี้จะตอบสนองความต้องการด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศในปัจจุบันได้มากน้อยแค่ไหน    ในอดีตที่ผ่านมานั้น  รัฐบาลไทยประสบความสำเร็จมากในการเพิ่มโอกาสการเข้าถึงการศึกษาทั้งในระดับประถมและมัธยมศึกษาให้แก่ประชาชน   นอกจากนี้  จำนวนนักเรียนที่เข้าศึกษาต่อในระดับมหาวิทยาลัยในประเทศไทยก็ถือว่าใกล้เคียงกับประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกอื่น ๆ  

อย่างไรก็ตาม  ผู้เชี่ยวชาญด้านการศึกษาของไทยต่างก็ยอมรับว่ายังคงมีสิ่งท้าทายหลายประการที่จะต้องแก้ไข   ไม่ว่าจะเป็นคุณภาพพื้นฐานของการศึกษา   ช่องว่างระหว่างนักเรียนเพศชาย-หญิงที่ดูจะกว้างขึ้นในระดับมัธยมและอุดมศึกษา   ความแตกต่างระหว่างภูมิภาคในการเข้าถึงการศึกษาในระดับมหาวิทยาลัย   และเงื่อนไขเชิงสังคมและเศรษฐกิจ (socio-economic distribution) ซึ่งทำให้การกระจายโอกาสทางการศึกษายังทำได้ไม่ทั่วถึง    อันเห็นได้จากการที่เพียงร้อยละ 5 ของนักเรียนจากครอบครัวที่ยากจนที่สุดเท่านั้นที่มีโอกาสเข้าศึกษาต่อในมหาวิทยาลัย   ในขณะที่ร้อยละ 50 ของนักเรียนจากครอบครัวที่มีฐานะดีกว่าได้เข้าเรียนต่อในระดับเดียวกัน   ซึ่งทั้งหมดนี้เป็นโจทย์ชุดใหม่ที่กำลังท้าทายความสามารถของผู้กำหนดนโยบายของไทยอยู่

แน่นอนว่า  มีวิธีการและแนวคิดหลายอย่างที่รัฐอาจนำมาใช้เพื่อรับมือกับความท้าทายซึ่งเรากล่าวถึงไปแล้วข้างต้น  แต่ความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนในการศึกษานี้ก็สมควรที่จะได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษในประเทศไทย   เนื่องจากประเด็นเรื่องคุณภาพการศึกษาโดยรวมนั้นกำลังเป็นประเด็นที่ได้รับการกล่าวขวัญถึงอย่างแพร่หลายทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน

ในรายงานผลการศึกษาจุดอ่อนและจุดแข็งของระบบอุดมศึกษาของไทยที่ธนาคารโลกนำออกเผยแพร่เมื่อเร็วๆ นี้    ธนาคารโลกได้เสนอแนะว่า  การรับมือกับปัญหาเรื่องโอกาสในการเข้าถึงการศึกษา   ความเท่าเทียม และคุณภาพการศึกษาที่อ้างถึงไปแล้วนั้น  หาใช่ต้องอาศัยทรัพยากรและความสามารถในการนำของภาครัฐแต่เพียงอย่างเดียวไม่ แต่ยังต้องอาศัยความร่วมมือและความริเริ่มใหม่ๆ จากภาคเอกชนอีกด้วย

ประเทศไทยสามารถเลือกใช้ประสบการณ์ในด้านการใช้สัญญาว่าจ้างมาเป็นกลไกควบคุมคุณภาพการศึกษาที่ภาคเอกชนเป็นผู้จัดหา  ซึ่งประเทศอื่น ๆ ได้ทำเป็นแบบอย่างมาแล้วให้เป็นประโยชน์    การใช้สัญญาประเภทนี้ยังช่วยเด็กนักเรียนจากครอบครัวรายได้ต่ำที่มีประวัติการเล่าเรียนดีให้มีโอกาสเข้าเรียนในสถาบันการศึกษาที่มีคุณภาพอีกด้วย     นอกจากนี้  รัฐยังสามารถใช้สัญญาประเภทดังกล่าวเพื่อปรับปรุงการศึกษาที่มีอยู่ในพื้นที่ที่มีโอกาสด้อยกว่าภูมิภาคอื่น ๆ ของประเทศ

อย่างไรก็ดี   การนำแนวคิดความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการศึกษามาใช้ก็ไม่ได้หมายความว่าทุกปัญหาของการศึกษาจะได้รับการแก้ไข     งานวิจัยหลายต่อหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่า    โครงการที่ส่งเสริมความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชนในการศึกษาบางโครงการอาจส่งผลให้นักเรียนถูกแบ่งแยกตามระดับรายได้และผลการเรียนโดยไม่ได้ทำให้ผลการศึกษาโดยรวมดีขึ้นแต่อย่างใด   ในงานศึกษาชิ้นอื่น ๆ พบว่า  โครงการคูปองโรงเรียนที่ทำกันเป็นโครงการขนาดใหญ่อาจทำให้นักเรียนที่มีผลการเรียนดีเท่านั้นที่ได้รับประโยชน์   และไม่ใช่พ่อแม่ทุกคนที่จะเลือกโรงเรียนของลูกจากมาตรฐานการเรียนการสอนของโรงเรียนเพียงอย่างเดียว  

และแม้ว่าเอกชนจะเข้ามามีส่วนในการให้บริการทางการศึกษาขั้นประถมและมัธยมมากขึ้นอย่างเห็นได้ชัดในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาในรูปของสัญญาแบบต่าง ๆ   แต่ขณะนี้  ยังไม่มีงานวิจัยใดที่มีรายละเอียดมากพอในแง่ของผลการทำสัญญาว่าจ้างเพื่อให้บริการด้านการศึกษาที่จะทำให้เราสามารถใช้สรุปผลได้อย่างแน่ชัดในภาพรวม

กระนั้นก็ดี   ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการศึกษาก็ยังจัดว่าให้ประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมและมีผลลัพธ์ที่มองเห็นได้ชัดเจนในหลายด้าน  ระบบการศึกษาของไทยกำลังเผชิญหน้ากับความท้าทายหลายประการ   การเอาชนะอุปสรรคเหล่านี้จะมีผลต่อชีวิตของนักเรียนไทยในอนาคต และยังสำคัญยิ่งต่อการเติบโตอย่างต่อเนื่องของเศรษฐกิจไทยอีกด้วย    ดังนั้น  ความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชนในการศึกษาที่ออกแบบมาให้สอดคล้องต่อสภาพการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทย  อาจเป็นเครื่องมือสำคัญเครื่องมือหนึ่งที่ช่วยให้ภาครัฐสามารถรับมือกับความท้าทายที่ประเทศกำลังเผชิญในวันนี้และในภายภาคหน้า

* * * * * * * * * *

ดร. แฮร์รี แอนโธนี่ แพทรินอสเป็นนักเศรษฐศาสตร์การศึกษาของธนาคารโลก   และเป็นหนึ่งในผู้เขียนหนังสือชื่อ “บทบาทและผลกระทบของความร่วมมือด้านการศึกษาระหว่างรัฐและเอกชน”   ผู้อ่านที่สนใจสามารถติดต่อผู้เขียนได้ที่  hpatrinos@worldbank.org